中国扶贫开发经验总结与展望

王文棣 曹源洮

摘 要：改革开放以来，中国共产党领导人民走出了一条中国特色扶贫道路并取得了举世瞩目的成就。回顾四十多年来扶贫开发历程，中国扶贫脱贫工作取得成功的经验在于坚持党的领导和基层组织建设，坚持以人民为中心的思想方针，坚持依据不同阶段国民经济社会发展水平制定实施扶贫战略，坚持以激发贫困地区和贫困人口内生动力为主的开发式扶贫，坚持全党全社会全行业共同参与扶贫。在取得脱贫攻坚胜利之后，党和政府要继续带领全社会共同参与，建立解决相对贫困的长效机制，巩固脱贫成果，为实现“两个百年”目标打好基础。

关键词：中国特色社会主义;扶贫开发;贫困治理

中图分类号：F323.89 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2021）02-0026-10

作者简介：王文棣，男，甘肃农业大学管理学院副教授，博士，硕士生导师，主要研究方向为社区发展与治理。

中国是世界人口第一大国，同时也是最大的发展中国家。这个特点决定了中国要面对贫困问题。党和国家在扶贫开发这一关乎国计民生的工作上长期投入，始终坚持扶贫开发在经济社会发展全局中的重要位置，走出一条中国特色扶贫开发道路。十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把扶贫工作放在了治国理政的核心高度，实现对扶贫体制、政策和方针的全面创新。截至2020年底，中国共产党带领全国人民取得了脱贫攻坚的伟大胜利，实现了现行标准下贫困人口全面脱贫，贫困县全部摘帽，消除了绝对贫困和区域性整体贫困。这一胜利彰显了中国共产党领导的优越性、中国社会主义制度的优越性，为中国实现两个“百年目标”奠定了决定性的基础。

一、中国扶贫开发道路历程

中国共产党第十一届三中全会以来的改革开放是中国扶贫开发事业的重大突破点，本文以不同时期推动扶贫开发的经济社会动力因素和政策演变为出发点，将改革开放以来的扶贫开发历程分为四个阶段。

（一）1978-1985年，农村家庭联产承包责任制带动下的扶贫

1978年，中国共产党第十一届三中全会做出实行改革开放的指示，农村制度性改革推动扶贫开始形成。解放生产力、增强农民生产积极性是这一时期提高农民收入和生活水平的根本途径。一方面，家庭联产承包责任制实现了农民收入与付出的对等，极大地增强了农民的生产积极性。另一方面，计划经济逐渐向社会主义市场经济过渡，改革了农产品交易制度，提高农民自主权;促进乡镇企业的发展，丰富了农民收入来源，缓解了普遍性贫困。与此同时，国家成立了反贫困部门，针对区域发展不平衡制定实施一系列扶贫政策。 1982年，《关于成立三西（河西、定西、宁夏西海固）地区农业建设小组的通知》通过设立专项补助资金等一系列扶贫行动来促进“三西”地区的农业发展，改变贫困面貌。1984年发布的《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》将18个集中连片贫困地区划分为重点扶贫对象并提出了多项具体措施。这一时期中国农村扶贫工作取得了显著成效，按照当时的贫困标准1984年我国贫困标准为每人每年200元以下。 ， 1978年中国农村贫困人口为2.5亿人，到1985年该数字下降到1.25亿;农村贫困发生率也在这七年中从30.7%下降到14.8%。

（二）1986-2000年，社会主义市场化改革带动下的扶贫

20世纪80年代后期，由土地承包制度改革带来的经济增速变缓，区域间发展不平衡扩大。这一时期，中国扶贫向提升贫困人口发展能力的开发式扶贫转变。1986年，国务院贫困地区经济开发领导小组成立（1993年改名为国务院扶贫开发领导小组），开始在全国范围内开展有计划、有组织、大规模的农村扶贫开发。这一时期国家将扶贫目标从区域细分到县域。1987年发布的《关于加强贫困地区经济开发工作的通知》将18个连片贫困地区中的592个县划定为国家重点贫困县，1994年颁布实施的《国家“八七”扶贫攻坚计划》要求要在2000年底基本解决这592个贫困县中8 000万贫困人口的温饱问题。国家在这一时期投入专项资金建设农村基础设施和公共医疗;加强对农村教育和生产技术等能够促进和提高贫困人口自身发展能力领域的资金支持，实施“以工代赈”;加快发展能够更加充分吸收劳动力就业的第二、第三产业，吸收大量农村剩余劳动力;探索对于极端贫困地区实施整村搬迁的移民政策。到2000年底，按照1984年贫困标准核算，我国没有解决温饱的贫困人口从1986年的13 100万人减少到了3 209万人。

（三）2001-2012年，社会发展推动下的扶贫

进入21世纪，中国普遍性贫困基本解决，致贫因素更加趋向于个体化，区域之间发展不平衡导致的贫富差距不断拉大，贫困政策逐渐从县域向村级区域推进。国务院在2001年发布了《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》，明确在巩固温饱成果的基础上更进一步实施多方面综合型扶贫政策。第一，这一阶段确定了14.8万个重点贫困村，实施整村推进扶贫模式，进一步建设和完善贫困村基础设施、生态环境以及生产条件，同时加强对教育文化以及卫生事业的建设。第二，一系列强农惠农政策（如取消农业税）的实施在减轻农民负担的同时促进了农业发展;对龙头企业、第二产业、第三产业发展的大力扶持吸纳了更多农村人口实现就业，提高贫困户收入结构的多样性。第三，新型农村合作医疗制度、农村低保、养老保险制度等社会保护性政策开始在农村推广、推进，给扶贫工作提供社会保障并提出兜底的新思路。中国的扶贫事业在这一时期取得突破性进展。按现行标准计算，2012年中国贫困人口总数为9 899万，贫困发生率下降到10.2%。

（四）2013年至今，精準扶贫

自十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央将扶贫工作摆在实现全面建成小康社会的核心高度，提出实施“精准扶贫”。党的十八届五中全会和中央扶贫开发工作会议的召开标志着我国进入脱贫攻坚的重要阶段，要确保在2020年实现“扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房”。这一时期，在解决“扶持谁”的问题上，对贫困的识别实现以户为单位，对贫困户建档立卡。为加强扶贫一线干部力量，党政机关和企事业单位选派了数百万人开展驻村帮扶;省市县乡村各级领导干部明确分工、协同合作，五级书记一起抓，解决“谁来扶”的问题。在解决“怎么扶”的问题上，实事求是的采取因户施策、因人施策、有针对性的扶贫对策;将发展生产作为脱贫攻坚的主攻方向、易地搬迁作为重要补充、生态补偿作为双赢之策、发展教育治标治本、社会保障兜底作为基本防线。严格遵守脱贫考核评估的程序和标准，做到贫困户、贫困村、贫困县层层递进，保证脱贫质量，解决“如何退”问题。在政府全面指导，市场、行业协同发力、全社会共同参与的扶贫格局下，2019年年末，中国贫困人口为551万人，比2012年减少9 348万人，年均减贫人口超过1 000万人，贫困发生率下降至0.6%（见图1）。

2020年12月3日召开的中共中央政治局常务委员会上，习近平总书记宣布经过8年努力，中国成功取得脱贫攻坚的全面胜利，消除了绝对贫困和区域性整体贫困，实现了党对全体人民的承诺，保证了贫困人口和贫困地区能够同全国各族人民一起迈向小康社会。这是党带领全国人民自改革开放，尤其是十八大以来坚持脱贫攻坚的持续努力而取得的伟大胜利。

二、中国特色扶贫开发道路经验

中国坚持将马克思主义基本原理同本国具体实际相结合，在继承和发展马克思主义反贫困理论的基础上探索出具有中国特色的扶贫开发道路。新中国70年扶贫开发事业取得现阶段巨大成就得益于党和政府始终把扶贫工作摆在国家富强、民族兴盛的关键位置。总结中国特色扶贫开发道路的经验，中国共产党作为最高政治领导力量，一以贯之地坚持人民主体地位不动摇，从人民利益出发，从中国的实际出发，不断改革创新扶贫模式和体系，确保减贫行动与国家发展战略相适应，带领人民向全面小康和共同富裕稳步前行。

（一）坚持党的领导和基层组织建设

中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义事业最大的政治优势，也是中国扶贫事业取得现有伟大成就并将进一步实现两个“百年目标”的根本保障。中国共产党在危急中诞生并带领中国人民实现了民族独立，维护、保障和实现人民的利益，消除贫困、实现共同富裕始终是中国共产党奋斗的目标。以毛泽东同志为核心的第一代党中央通过实施土地改革、农业合作化运动来改善农民生活，保障贫困群体物质生活。改革开放以来，党的历届领导者以解决贫困人口温饱为己任，先后通过制定执行《国家八七扶贫攻坚计划（1994-2000年）》《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020）年》开展符合国情的扶贫开发工作并取得了显著成效。十八大以来，以习近平同志为核心的领导集体把消除贫困放在治国理政的突出位置，做出2020年实现现有标准下贫困人口全部脱贫的承诺，提出“精准扶贫”的战略方针。中国共产党始终坚持带领人民摆脱贫困的初心。

习近平总书记提出当代中国的各项事业都要依靠中国共产党的领导。要取得脱贫攻坚的胜利，实现对人民的承诺，首先就要依靠从中央到基层的层层责任落实。习近平总书记作为党的领导核心，在脱贫攻坚中始终做到身体力行，顶层把控。十八大以来，习近平总书记亲自到全国14个集中连片特困区深入基层考察，从实际考察调研中形成创新扶贫理论。总书记从2015年以来主持召开了7次脱贫攻坚座谈会和众多扶贫相关会议，亲自部署脱贫攻坚战略方针，亲自督察各地区脱贫成果。2015年，中西部22个省区市党政主要负责人以及省、市、县、乡、村层层负责人签订了脱贫攻坚责任书，建立起中央领导、省市县乡村五级书记一起抓的扶贫工作机制。严格落实每一级党政领导班子和干部的政治责任，做到：中央制定大政方针、统筹负责资金支持，同时肩负对地方脱贫效果的监督责任;省、市级政府依照中央部署、根据各地区实际情况提出具体的实施方案，并指导和监督地县将政策落实，在中央和地县之间起到承上启下的作用;地县政府是一切政策和方针的落实点，在政策执行过程中最重要的是因地制宜，要将上级政策紧密结合地方实际情况和特色，找到适合地方发展的路子。严格的层层责任制确保扶贫资源、资金、措施能够有效输入到扶贫工作一线，同时不断改进和完善的考核评估机制，防范某些部门在工作中偏离扶贫为民这一初心的风险。

中国共产党领导的优势还在于组织建设。中国扶贫工作的推进离不开基层组织这一基础，党中央提出的扶贫策略措施最终都要靠基层组织落到实处。贫困人口的识别和建档立卡都是在村级实现，建设好村“两委”是打赢脱贫攻坚的必要条件。为了提高基层组织在扶贫中的贫困识别和帮扶能力，全国累计有290多万名县级以上党政机关和国有企事业单位干部被选派到贫困村担任第一书记或驻村干部，共有25.5万个驻村工作队扎根贫困村，给贫困村带去先进的治理能力和技术支持。为了确保党员干部在扶贫工作发挥中坚力量，党中央加强作风建设，加强制度建设，加强对各级扶贫干部的学习培训，强化党员干部为人民服务的责任思想和实事求是解决问题的能力。以甘肃省为例，2015年共有2.2万余名驻村干部被选派到全省7 262个建档立卡贫困村组建驻村帮扶工作队，实现了一村一队的精准帮扶。为实现对驻村干部的智能化、系统化和高效化管理，甘肃省开发了驻村帮扶工作队管理平台，严格实施队员打卡制度，确保工作队真正做到吃住在村。同时，甘肃省通过实行每月开展县际交叉督查、每月通报驻村帮扶工作队管理平台考勤打卡情况、每月电话随机抽查帮扶责任人到户帮扶工作情况这“三个一”常态化督查通报机制，监督和考核扶贫工作队和驻村干部的工作绩效和履责情况[1]。为了保障驻村干部能够将扶贫政策理解到位、宣传到位、实施到位，能够清晰准确回答群众提出的问题，能够切实解决群众的困难，甘肃省编印了《脱贫攻坚帮扶工作若干问》等系列“口袋书”方便驻村干部随时学习并用简单易懂的语言向群众宣传;线上线下举办示范培训班，对各级扶贫干部进行针对性培训，增强帮扶干部的帮扶能力。甘肃省扶贫质量提高，脱贫速度加快，群眾满意度提升都离不开驻村工作队和驻村干部的努力。

（二）坚持以人民为中心和满足人民对美好生活的需要

中国特色社会主义制度是为人民谋幸福的制度，中国共产党是全心全意为人民服务的政党，满足人民日益增长的美好生活需要、不断促进人的全面发展、实现全体人民共同富裕始终是中国共产党不懈追求的使命。中国扶贫思想是在马克思主义反贫困理论的基础上起源和发展的。马克思主义唯物史观坚定地将人民摆在历史的创造者这一崇高地位，认为人民推动着历史发展和社会进步。同时，马克思主义认为建立社会公有制、消灭资本主义私有制是解决贫困问题的根本途径。中国共产党将马克思主义思想与中国实际相结合，将为人民谋福祉作为奋斗目标。邓小平提出“贫穷不是社会主义，社会主义要消灭贫穷”[2]，实现社会主义首先要改变国家贫困、落后的面貌，要改善人民生活，满足人民需求。十八大以来，习近平总书记认为优秀的执政党应当将人民群众摆在一切工作的首要位置，要以解决阻碍人民生存、生活、生产、发展的实际问题为工作核心。党和政府只有相信群众、依靠群众、关心群众生活，坚定不移地走群众路线，才能得到群众的理解和支持。

中国共产党坚持以人民为中心的扶贫开发思想，首先是坚持一切工作为了人民，满足人民对美好生活的需要，提升农民群众获得感、幸福感、安全感。

一是我国粮食产量自改革开放以来保持稳定增加的趋势，农村居民最基本的生存需求得以保障。根据国家统计局发布的《中华人民共和国2019年国民经济和社会发展统计公报》，2019年全国粮食产量达66 384万吨，比2018年增产0.9%，是1987年粮食产量的1.6倍（见图2）。

二是农村地区，尤其是贫困地区经济快速发展，居民收入和消费水平大幅提高，贫困人口更多的物质需求得以保障。根据国家统计局发布的数据，全国2019年农村居民人均可支配收入为16 021元，比2018年实际（扣除价格因素）增长了6.2%，2014年至2019年年均实际增长率达6.95%（见图3）;2018年贫困地区农村人均可支配收入为10 371元，比2012年增加了5 212元;2019年底，全国建档立卡贫困户人均纯收入达9 809元，与2015年3 416元相比增加了6 392元，年均增幅达30.2%，远超2020年计划扶贫收入标准4 000元/年[3]（见表1）。恩格尔系数保持持续下降的趋势，从2008年的43.7%下降到2019年的30.0%，农村居民整体生活水平不断提高。

三是贫困地区的生活、生态环境自改革开放以来有了明显改善，贫困人口对更高生活质量的需求得到保障。《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020）》中提出的保障贫困地区义务教育、基本医疗和住房等扶贫目标已基本实现。2019年全国农村地区建档立卡贫困户危房改造63.8万户，2020年6月底完成的建档立卡贫困户住房安全有保障核验工作结果显示，全国所有建档立卡户均已实现住房安全;2018年年末基本实现了贫困地区无电自然村通电全覆盖，电话、有线电视信号、宽带的覆盖面积接近90%;贫困地区饮水安全基本实现，2018年饮水无困难农户比例达到93.6%;贫困地区行政村道路硬化和通客运班车的比例也比2013年大幅提高;2018年，有接近90%的贫困地区孩子实现了在自然村上幼儿园和小学;2019年，乡镇卫生院数量为3.6万个、村卫生室62.1万个，乡镇卫生院有床位138万张;2018年93.2%贫困地区农户能够在其所在自然村卫生站就医[4]。 在生态建设方面，通过实施易地搬迁，退耕还林、还草等生态工程，贫困地区生态环境恶化得到有效改善，生态环境明显变好。贫困地区通过生态扶贫发展特色产业、乡村旅游等新业态来提高收入，效果显著。

坚持以人民为中心的扶贫思想还体现在将贫困人口从扶贫事业的受益主体不断向参与主体转变，注重贫困群体的自我发展，提高内生动力，使其积极主动参与到脱贫中来。另外，以人民為中心更加注重个体和群体的共同全面发展，解决经济增长与收入不平等之间的矛盾，杜绝绝对平均主义，发展效率兼顾公平，实现共同富裕。

（三）坚持依据不同阶段国民经济社会发展水平制定实施扶贫战略

中国自改革开放以来的扶贫开发道路探索是一个根据不同阶段实际国民经济社会发展水平和贫困人口基本需求对扶贫开发政策方针实行适应性调整、优化和完善，使之与时俱进的向有利于贫困人口和符合国家发展战略的方向创新的过程。

改革开放之前，中国的贫困治理始终是被镶嵌在整个农村发展的话语之下，没有从农村社会发展的大局中独立成为一个专项社会治理任务，对贫困问题的讨论无法从经济和政治问题中剥离。变革生产关系，建设社会主义制度在这一时期被作为消除贫困的主要路径。改革开放将解放生产力、发展生产力、提高效率看作是摆脱贫穷的主要路径，经济体制改革成为贫困治理的主要动力。虽然20世纪80年代中期，关于贫困治理的专项措施先后被制定颁发，并成立了专门的负责机构，但是扶贫依然是在经济政策的指导下实施的，区域整体经济的发展无法消除差异化个体的贫困。2000年以后，以往以经济发展为重心的施政理念发生转变，党和政府对于贫困发生的原因的认识深入到区域发展不平衡、生态环境恶劣、因病缺乏劳动力、因学致贫等，开始探索在政治、社会、文化、生态等多元层面的扶贫策略。科学发展观提出要“坚持以人为本、全面、协调、可持续地发展”，将人民福利权力纳入到国家发展考量标准中，社会保障制度开始成为反贫困的重要策略与扶贫开发有效衔接，社会政策成为反贫困的重要战略手段。在致力于消除贫困的同时，党和政府将绿色发展的理念带入到扶贫开发过程中，改善过去因追求经济效益而遭到损害的环境，提倡“绿水青山就是金山银山”，建设生态文明乡村，探索环境、生态和收入同时增长的可持续长效模式[5]。

十八大以来，对于摆脱贫困的定义从单纯的收入和消费水平的提高转向贫困人口粮食安全、住房安全、饮水安全能否得到保障，贫困人口是否能够享有基本医疗保障、义务教育保障，贫困地区基础设施建设、基本公共服务水平能否接近全国水平。这一阶段，脱贫攻坚成为党和政府工作的重要内容，确立了以“六个精准”为核心、“五个一批”为措施、“四个问题”为目标的精准扶贫脱贫基本方略。这一阶段更是创新建立了中国特色的脱贫攻坚制度体系，包括责任体系、政策体系、投入体系、动员体系、监督体系、考核体系，在制度层面保障脱贫攻坚顺利推进。这一阶段实现专项扶贫、产业扶贫和社会扶贫相配合，政府、社会和个人相互动，扶贫与扶智、扶志相结合。党的基层组织建设也在此阶段得到进一步完善和发展，为更好地开展扶贫开发工作，提高脱贫攻坚质量提供组织保障。

（四）坚持以激发贫困地区和贫困人口内生动力为主的可持续扶贫

中国扶贫开发取得显著成效的一条重要经验就是强调贫困地区、贫困人口的脱贫主体地位，注重激发内生动力。通过建设和完善贫困地区的基础设施、保护和修复生态环境来提高贫困地区的发展能力和发展动力。实现贫困户走出去、农产品卖出去;外部投资引进来、特色产业发展起来。通过实施教育扶贫以及对贫困劳动人口的就业、创业培训，提升整体素质，培养自力更生脱贫致富的意识，摆脱思想和能力贫困。通过建立完善综合性保障兜底制度来实现无劳动能力无业可扶的贫困人口的脱贫。

《中国扶贫开发纲要（2011-2020）年》对贫困地区基础设施建设的要求集中在对土地的整治以及对水、电、路、气、网的建设。对于土地的整改集中在对于耕地尤其是永久基本農田的改造和保护，提高耕地质量。同时配套建设好农田水利设施以及病险水库除险加固工程，预防和减少水土流失以及地质灾害带来的危害。2015年，中央财政将6亿资金投入到对全国农村环境连片整治工作中，印发《关于全面推进农村垃圾治理的指导意见》，确保到2020年完成对农村生活污水、生活垃圾和禽畜养殖污染的整治，打造“美丽乡村、文明乡村”。水利部门自“十二五”以来就积极按照中央部署开展水利扶贫攻坚工作。对贫困地区以县为单元依流域实施分片包干联系制度，全面推进解决贫困人口的饮水安全问题。2019年以来，国家财政投入39.6亿元在贫困地区饮水工程上，开展完成了1万处工程维修养护。十八大以来，能源部门就加快推进贫困地区电力建设工作，2015年我国就已经全面解决了400万无电人口用电问题，实现人人有电用。通过之后农网改造工程的努力，到2019年，160万口农村机井实现通电，动力电覆盖完成3.3万个自然村，农村地区用电量和用电安全全面提升。同时，农村电气化率提升到18%左右，电冰箱、空调等生活用电器使用率显著提高。同时提升的还有清洁能源使用率以及农业生产中需要的大功率用电设备，有效提高了生产效率。

“十三五”期间，交通运输部与各省（区、市）政府共同努力开展交通扶贫建设，推进国家高速公路、省道的建设、加快乡镇和建制村硬化公路的建设、强化“四好公路”建设，实现贫困地区人民群众出行便利、农产品运输便利、乡村旅游等特色产业发展便利，提高深度贫困地区交通运输服务水平。2019年底，各省交通扶贫任务均完成目标的80%以上，贫困地区具备条件的乡镇和建制村全部实现硬化道路畅通。同时，自十八大以来，铁路部门已经完成在14个集中连片特困区投产3.6万公里新线路，覆盖了274个国家级贫困县，投资总额达3.3万亿元。铁路线路的开通带动了贫困地区经济的进一步发展，旅游扶贫专列将全国各地的游客输送到贫困地区去，带动了沿线旅游、商贸、餐饮等多种产业的发展。公路和铁路的建设也带动了农村地区邮政网络的建设。到2020年，全国农村村级邮政服务站点拥有量超过5万个，全国所有建制村实现直接通邮，覆盖全国城乡的邮政网络建成。

扶贫以促进人的全面发展为核心理念，贫困人口在脱贫致富中充当主体作用。扶贫开发工作所要实现的目标也从单纯的解决温饱问题深入到实现贫困群体的自我全面发展，提高贫困群体内在活力，从“等靠要”走向会致富。发展生产力，促进扶贫与扶志、扶智相结合是加快脱贫速度、提高脱贫质量和防止返贫的关键。抓好贫困地区的教育是扶贫开发的重要任务，加大对边远地区、民族地区以及贫困地区的教育投资，缩小教育资源配置的差距能够有效阻断贫困代际传递，减少贫困发生的概率。《关于实施教育扶贫工程的意见》提出要从连片特困扶贫攻坚地区义务教育、学前教育、普通高中、特殊教育、移民搬迁就学、双语教育和教师队伍七个方面加强对贫困地区的基础教育建设，建立覆盖全学段的奖助体系。到2020年，累计受到资助的贫困学生有3.91亿，资助金额总值达7 739亿元;全国2万建档立卡辍学学生已“动态清零”;新增劳动力中一半以上人口接受过高等教育，劳动人口平均受教育年限达13.7年。“十三五”期间，职业教育水平的大幅提升和职业教育体系全面建成进一步提高了农村地区人口的受教育率。目前，全国共建成职业院校1.15万所，拥有学生2 857万人，其中70%来自农村。“十三五”期间累计举行3.2亿人次社区教育培训，有261个县成为国家级农村职业教育和成人教育示范县。同时，对于贫困家庭子女的免学费覆盖率超过90%，奖助学金体系覆盖率全面增长。职业教育的发展确保贫困家庭子女有学上、学技术、能就业、稳脱贫，是阻断贫困代际传递最高效的方式。另一方面，通过实施“东西职业院校协作全覆盖、东西中职招生协作兜底、职业院校全面参与东西劳务协作”三大行动，实现东西区域互助发展，完成对14万余人的就业技能培训，对16万人的岗位技能提升培训以及对2.3万余人的创业培训，有效提高了劳动力人口的就业和创业能力[6]。

除了加强职业技术教育以外，多项针对贫困劳动力人口素质和就业技能的培训计划进一步提高贫困群体脱贫内生动力。国务院扶贫办自2003年以来组织开展了“雨露计划”，通过开展青壮年贫困劳动力转移培训、村干部和致富骨干培训等工作培养高素质、高技能农民。自十八大以来，对贫困劳动力培训的资金和政策支持进一步加强。2017年，就业补助资金管理办法首次实现了贫困劳动力可通过地方人社、财政部项目获得免费就业技能或创业培训;2018年开展的深度贫困地区技能扶贫行动确保建档立卡贫困家庭、农村低保家庭、困难职工家庭和残疾人能够接受终身职业技能培训。形式多样的劳动预备培训、定向定岗培训、以工代训等行动充分满足了贫困劳动力技能提升的需求，实现贫困人口“扶志与扶智”。

阿马蒂亚·森（Amartya San）提出的能力贫困理论认为贫困的发生不能简单的归因于生理需求不能被满足而产生的收入贫困。“人有可能实现的、各种可能的功能性活动组合”[7]被阿马蒂亚·森将称为可行能力，具备可行能力的贫困人口的致贫因素要从制度和政策上寻找原因，是扶贫开发要重点解决的;不具备可行能力的贫困人口，也就是“无劳动能力（或丧失部分劳动能力）”的贫困人口需要依靠强有力的社会保障制度。开发式扶贫政策不断提高反贫质量的同时，对于无劳动能力贫困群体的保障济贫政策要发挥底线保障作用。改革开放以前，我国社会保障政策受限于农村发展水平，只能救急于危难，不能提供对贫困群体的长期救济。世界银行提出的要在进行经济结构调整以实现经济增长的同时给予暂时不能依靠经济增长获益的穷人“安全网”[8]这一理念与我国社会保障制度的发展有机结合。“十一五规划”对于构建社会保障体系的规划开启了中国在农村社保建设的新篇章。2007年，中国农村最低生活保障制度开始在全国范围内推广建立，成为一种有效的社会救济政策，最大程度地发挥其保障贫困群体基本生活的兜底作用，实现对贫困人口应保尽保，完善扶贫政策方针。2020年第三季度农村低保标准提升到5 841.7元，比2015年高出2 446.1元，进一步确保特困供养贫困户“两不愁”。因病致贫是大多数贫困家庭陷入深度贫困，无法依靠发展脱贫的重要原因。自2002年起，中国为了重点解决这一问题，开始逐步推行新型农村合作医疗制度，到2010年基本实现了全国农村居民全员参与。精准扶贫以来，健康扶贫和医保扶贫成为重要救助手段，农村地区推行医疗保险、大病保险、医疗救助和商业补充保险的政策给贫困群体摆脱因病致贫构建了四重保障。2018年以来医保扶贫政策累计帮助4.8亿贫困户减轻医疗负担3 300亿元，有近100万户因病致贫家庭在医保政策扶助下实现脱贫。自2009年起，新型农村社会养老保险制度的建立，将实现对农村户籍人口年老时基本生活的保障。除此之外，国家对特殊群体分类施策，精准帮扶。对特困人员、孤儿、事实无人抚养儿童、流浪乞讨人员全面落实救助保障，做到“应养尽养、应救尽救”;对残疾人做到“应补尽补、应助尽助”;对农村留守人口做到“应帮尽帮、应扶尽扶”。“十三五”期间，我国基本医疗覆盖超过十三亿人，基本养老保险覆盖近十亿人，建成世界上规模最大的社会保障体系[9]。

（五）坚持多元主体参与，专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫共同发力

扶贫开发是中国大事件，脱贫致富是全国全社会的共同目標和责任。改革开放前，中国扶贫开发工作的主要力量是政府，但是随着中国社会的发展和扶贫工作的不断推进，单纯依靠政府主导的扶贫机制形式单一、效率低下，无法满足全面建成小康社会的要求。改革开放以来，由政府主导，企业（国有、民营）、社会组织、人民群众共同参与的多元扶贫主体逐渐形成，扶贫资源在全社会得到合理分配、流动和利用，形成专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”[10]的大扶贫格局。

政府各部门在党中央的带领下，认真贯彻扶贫开发工作的各项决策部署，各部门之间协同合作，各地方政府上策下施，主导各行业扶贫工作深入进行。上至习近平总书记，下至各村驻村干部，为做好扶贫工作，实现脱贫攻坚，无一不亲临贫困户家中，设身处地的了解贫困户生产生活情况，寻找致贫根本原因，探寻一村一户脱贫办法。正是经过实事求是的调查，党中央、政府各部门才能提出因地制宜的脱贫对策。财政部在扶贫开发工作中起到了重要的支柱作用。统筹安排国家财政支出向脱贫攻坚各项目、各行业、各部门倾斜;出台多项税收优惠、贷款贴息政策支持社会力量参与扶贫;坚持目标导向和问题导向，针对扶贫脱贫中的弱项精准发力;联合其他部委完善强农惠农政策。教育部确保义务教育的普及、高中教育的推广、高等教育的完善，提高贫困人口受教育程度，提高人口素质，从根源上解决贫困。资源和环境部门、能源部门、邮电部门、运输部门等通过开展各项工程建设和完善贫困地区基础设施，推动行业扶贫、产业扶贫的发展。就业和社会保障部门以及卫生和社会服务部门从提高贫困劳动力内生动力以及实现无劳动力贫困人口社会兜底出发确保贫困人口全面脱贫。

“一方人用好一方水土”，十八大以来，产业扶贫在脱贫攻坚中起到中坚作用，吸纳企业、社会和个人全面参与脱贫攻坚。随着农村地区各项基础设施的完善和生态环境的改善，各地特色种、养殖产业发展起来，成为稳定脱贫的根本之策。甘肃的中药材、新疆的馕、贵州的楠木树、青海的“拉个日模式”、重庆的武隆景区等，每个贫困县都发展起了地方特色鲜明的扶贫主导产业。政府财政对产业扶贫的支持力度持续加强，不仅提高扶贫资金中产业扶贫的比例，还通过小额信贷扶持贫困户发展产业。贫困地区地方产业的发展能够增加贫困户的收入来源的多样性、能够吸纳更多贫困劳动力就业、能够吸引更多龙头企业投资创业，形成“龙头企业+合作社+贫困户”的带贫模式。截至2020年上半年，中西部22个省份发展起2.86万个扶贫龙头企业，解决了82.4万贫困人口就业问题。产业的发展离不开技术的提高，因此也吸收了农业科研教学单位的参与。组建技术专家组和选聘产业发展指导员到贫困地区开展技术培训，培养产业发展带头人。产业扶贫具有覆盖面广、带动人口多的特点，能够形成良性循环及可持续发展。做大做强产业是巩固脱贫成果，实施乡村振兴的必要措施。产业扶贫发展的同时，就业扶贫、消费扶贫更是进一步扩大了扶贫主体范围，促进东西协作，鼓励全社会共同参与。

2020年突然爆发的新冠疫情给全国经济发展带来重创，也给扶贫工作带来了困难和挑战。中国能够在全世界遭受疫情重创的恶劣环境下如期取得脱贫攻坚的胜利，离不开中国共产党的领导和全行业、全社会的共同努力，证明了中国特色社会主义制度优越性、中国特色扶贫开发道路优越性。疫情阻碍了农村劳务输出，阻碍了驻村帮扶工作的开展，限制了扶贫项目的实施，限制了企业复工复产，贫困户生产经营和劳务收入受到损失。在这一困难局面面前，党中央集中协调全国力量、综合各方资源克服疫情影响，坚决推进脱贫攻坚。财政部安排专项资金支持受疫情影响严重的7个省份;通过出台专项政策带动就业和支持产业，防止因“疫”致贫。医疗保障部门出台了“两个确保”措施，预拨了194亿专项救治资金来确保患者和医院不受费用影响，及时控制疫情。同时为了支持贫困人口就业，阶段性减免降低医保费率，减轻企业负担。复工复产以来，52个在2019年年底未实现脱贫的贫困县全面开展挂牌督战，促进基础设施完善、易地搬迁扶持、强化就业扶贫和消费扶贫工作，确保脱贫攻坚的顺利进行。东部地区企业和社会组织通过吸纳中西部地区贫困劳动力就业、扶助扶贫企业车间复工复产、促进扶贫产品销售等方式参与和帮助贫困地区、贫困人口克服疫情影响。

三、中国特色扶贫开发道路的展望

中国已如期消除绝对贫困，为实现“两个百年”目标打好了基础。巩固脱贫攻坚成果，“防新贫”“防返贫”，建立解决相对贫困问题的长效机制，促进乡村振兴将成为中国特色扶贫道路新起点。

目前，我国脱贫攻坚取得胜利，现行标准下贫困人口均已实现脱贫。但是，脱贫人口仍存在返贫风险，低收入人口存在致贫风险，巩固脱贫成果和预防致贫风险关系到脱贫质量。对于已经脱贫的人口要开展全面细致的漏洞排查，填补缺项，稳定脱贫;要建立监测预警机制来防范已脱贫但存在返贫风险的不稳定人口以及存在致贫风险的边缘户;要按照国务院印发的《关于建立防止返贫监测和帮扶机制的指导意见》提出的具体帮扶措施，向有能力发展产业的受监测人口提供产业帮扶;对于有劳动能力的人口提供就业帮扶;进一步强化综合性社会保障措施对因病、因残、因灾等返贫致贫人口的全面保障;坚持扶智扶志相结合，提升受监测人口内生动力，创新帮扶手段。

脱贫攻坚任务完成以后，我国将由消除绝对贫困转向治理相对贫困，需要建立长效机制。首先，对于贫困标准的制定应当综合考虑收入、教育、医疗、生态环境等多维度指标，对相对贫困实施多维度衡量并因地制宜地制定对应精准措施[11]。其次，要关注现有扶贫工作中没有覆盖到的城市贫困人口。这一群体既包括低收入地城市原住群体，也包括在城市和农村之间的流动人口。对城市贫困人口要按照贫困原因分类施策，加强社会保障和新型城镇化等工作的结合。最后，要建立健全对于自然灾害、重大疾病的应急救助体系。2020年经历的新冠肺炎疫情给中国经济带来了重大打击，也使脱贫攻坚面临艰巨挑战。灾害的发生与贫困的发生是无法分开的，因此，加强对灾害的防控以及完善对受灾群体的救助和保障是避免因灾害致贫的关键。

党的十九大提出了实施乡村振兴战略的历史任务，是确保第一个百年计划如期实现并进一步追求全面建设社会主义现代化强国的重大决策。加强乡村振兴战略与脱贫攻坚之间的高效衔接，促使乡村振兴为预防返贫致贫和实现社会主义现代化提供长效内生动力和保障。第一要深化农业供给侧改革。加强对农业产业发展的经济、政策支持，优化农业生产结构、生产区域布局，提高农业创新和竞争力，形成长效发展的物质基础。第二，实施乡村建设行动。要加强对农村的科学规划建设，进一步建设和完善基础设施，进一步提升宜居水平，进一步提高公共服务水平，提高居民满意度。第三，进一步促进美丽乡村的发展，不仅从生态环境入手，更要从文化建设、思想建设入手，让中华传统文明指导乡村建设，提高农户的内生动力，消除精神贫困。第四，要加强农村社会治理体系的建设，完善基层组织建设，实现自治、法治、德治相结合[12]。第五，深化农村改革，健全城乡融合发展机制。

参考文献：

[1] 张琼文.凝聚脱贫攻坚最强合力——甘肃省推进脱贫攻坚驻村帮扶工作综述[EB/OL].（2020-12-03）[2020-10-25].http：//www.cpad.gov.cn/art/2020/12/3/art_5_185627.html.

[2] 邓小平.邓小平文选（第3卷）[M].北京：人民出版社，1993：116.

[3] 王瑶.大决战倒计时国务院扶贫办主任刘永富谈脱贫攻坚[EB/OL].人民网.（2020-03-12）[2020-10-25].http：//rmfp.people.com.cn/n1/2020/0312/c406725-31629675.html.

[4] 国家统计局.扶贫开发持续强力推进 脱贫攻坚取得历史性重大成就——新中国成立70周年经济社会发展成就系列报告之十五[EB/OL].（2019-08-12）[2020-10-28].http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201908/t20190812_1690526.html.

[5] 张琦，张涛，李凯.中国减贫的奇迹：制度变革、道路探索及模式创新[J].行政管理改革，2020（5）：47-56.

[6] 中华人民共和国教育部.教育2020收官系列新闻发布会[EB/OL].（2020-12-08）[2020-12-20].http：//www.moe.gov.cn/fbh/live/2020/52735/.

[7] 阿瑪蒂亚·森.贫困与饥荒[M].王宇，王文玉，译.北京：商务印书馆，2004：23.

[8] 远海鹰.全球贫困状况和扶贫战略的演变[J].世界林业研究，1996（3）：72-75.

[9] 国务院新闻办公室.国新办举行脱贫攻坚兜底保障情况新闻发布会[EB/OL].（2020-11-23）[2020-12-10].http：//www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/42311/44298/index.htm.

[10] 习近平.习近平扶贫论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2018：99.

[11] 吴振磊，夏鑫雨.中国特色社会主义扶贫道路的特征与展望[J].西安财经大学学报，2020（4）：45-52.

[12] 白增博.新中国70年扶贫开发基本历程经验启示与取向选择[J].改革，2019（12）：76-86.

（责任编辑：王倩）