雷公山自然保护区林权纠纷的原因及对策

唐秀俊 金应洪 余德会 姜 山 潘成坤 杨胜军 李 扬 梁 芬

(1.贵州雷公山国家级自然保护区管理局，贵州 雷山 557199;2.中共黔东南州直属机关工作委员会，贵州 凯里 556099)

1 研究区域及林权纠纷概况

贵州雷公山国家级自然保护区(以下简称雷公山保护区)总面积47300hm2，森林覆盖率92.34%，地跨雷山、台江、剑河、榕江4县，涉及10个乡镇43个行政村、8900多户、3万多人，其中居住在区内的有25个村，3340户1.3万人[1]。保护区内林地面积44939.18 hm2，集体林地35886.67 hm2，占保护区总林地面积80.03%，其中村集体经营林地12739.71 hm2，占35.50%；组集体经营林地6392.30hm2，占17.81%；农户自留山16754.66hm2，占46.69%，是典型的南方集体林区森林生态系统类型自然保护区。

在2008年全面实施集体林权制度改革时，雷公山保护区因历史等原因共有林木林地权属纠纷259宗，纠纷面积达5667 hm2，年均滞留森林生态效益补偿资金达120多万元。为加大林权纠纷调处力度，确保生态效益补偿资金兑现到村到户，增加林农收入促进脱贫奔小康，10多年来，在黔东南州委、州政府的极力推进下，在雷山、台江、榕江、剑河4县政府的共同努力下，截止2018年底，雷公山保护区内共完成调解林权纠纷148宗，面积3412.3 hm2，其中调结126宗，面积2420.2 hm2；签订共同管理共同享受公益林补偿金协议(以下简称共管共享协议)22宗，面积992.1 hm2，累计兑现公益林补偿滞留资金600多万元。现雷公山保护区内仍有林木林地权属纠纷111宗，面积2270.3 hm2，其中跨县纠纷28宗237.3 hm2，跨乡纠纷1宗，面积201.3 hm2；跨村纠纷21宗，面积1529.1 hm2；村内纠纷61宗，面积102.6 hm2。因存在林权纠纷，难以开展公益林补偿兑现工作，每年仍有滞留生态补偿金50多万元，国家的惠民政策难以落实到林农手中。

为加快森林生态效益补偿资金兑现工作进度，提高林农收入，持续巩固脱贫攻坚成效，有效维护雷公山保护区林区和谐稳定，亟待通过开展调查研究，系统分析雷公山保护区内林权纠纷产生的原因、存在的问题及现状，拟提出解决的对策及建议。

2 调查方法

项目组采用发放调查问卷、召开座谈会、调查走访、寻找关键组织者或调解者进行专题访谈四种方式深入涉及林权纠纷的提香、平祥、水寨、丹江、石灰、昂英等13个村寨，分门别类开展发放调查问卷、调查走访林权纠纷双方当事人、召开村组干部及村民代表座谈会等方式挖掘相关信息，同时还到地方政府综治、司法、林业等相关职能部门收集查阅涉及区内111宗林权纠纷地的调处、证据、法院判决等相关信息资料，并寻找历年曾经长期组织和参与调解林权纠纷的关键组织者或调解人员进行专题访谈。项目组经过13天的实地调查走访，共发放调查问卷268份，召开座谈会13次、走访林权纠纷双方当事人89人次，专题走访地方政府综治、司法、林业等部门曾长年从事林权纠纷调解的组织者或调解者26人次。

3 调查范围

调查范围涉及雷公山保护区内的雷山、台江、榕江、剑河4个县，西江、大塘、丹江、方祥、平阳、太拥、南宫7个乡镇，乌尧、小龙、高岩、乌东、陡寨、水寨、平祥、提香、丹江、昂英、交包、石灰、交密13个村寨，并针对“送干丹”、“乌替”、“干南娘”、“乌州”等17宗较为复杂的林权纠纷地进行实地调查走访。

4 调查结果统计及分析

4.1 问卷调查统计及分析

从表1中显示，保护区内有92.16%以上村民均知晓本村有山林权属纠纷的情况；地方政府曾经组织调解过83.96%以上的林权纠纷地；有95.9%以上村民愿意再次组织双方当事人进行调解；有38.06%的村民愿意采用签订“共管共享”协议，暂时共同管理共同享受生态公益林补偿金；有61.94%的村民不愿意签订“共管共享”协议，希望通过调解或司法程序一次性解决到位；有45.9%的村民希望通过司法程序来判决，有54.1%的村民希望通过调解程序来解决落实；调解成功或法院判决生效后，有99.25%的村民要求及时办理林权证，确定好四至界线范围。

表1 雷公山自然保护区林权纠纷问卷调查统计分析表

4.2 林权纠纷原因调查统计及分析

4.2.1 林权纠纷原因调查统计

从表2显示，在未调结的111宗林权纠纷地中，林权边界不清，纠纷双方占有关系不明确，且双方均拿不出依据引起纠纷有63宗，占总纠纷宗地数的63.27%；重叠或重复发证引起纠纷有27宗，占26.64%；有证但无图纸引起纠纷有7宗，占6.66%；分山老人相继去世无人去现场指界引起纠纷有9宗，占8.88%；政府裁决或法院判决生效但执行难再次引起纠纷有5宗，占5.55%。

表2 雷公山保护区林木林地权属纠纷原因调查统计分析表

4.2.2 林权纠纷原因分析

4.2.2.1历史原因

建国后，林权制度已经历了土地改革时期的分山分林到户、农业合作化时期的山林入社、人民公社化时期的“四固定”、改革开放时期的林业“三定”四个阶段，但各地行政区划多次变更，绝大多数都采用呈报或个人自报登记的办法，定标划界时没有经过上山核对、现场实地勘测，没有“履亩丈量”缩绘成图，坐在屋里定林权、指山界，有的填证马虎，对林木、林地的座落位置、四至范围、面积记录不准或不清楚，造成山林四至界限不明确，留下了后遗症[3]。正因“土改”、“合作化”、“四固定”、林业“三定”时期，林权证填发混乱、不规范、档案管理不规范等，造成“一山多证”、“一证多山”、“山与证不符”、“山证漏填”等现象，山权与林权区分不清楚，从而造成林权纠纷。另外，由于林地的自由买卖、迁徒、嫁娶随带或赠送，使山林权属不断变迁转移，造成了十分复杂的山林权属分布[4]。尤其在一些行政区域毗连的地方，山界的认定在解放前就有分歧，一直遗留到现在[5]。加上近年森林生态效益补偿资金逐年提高，受利益的驱动，多数村民寸土寸山必争，然而引发大量的山林纠纷。比如，雷山县西江镇乌尧村与脚尧村关于“乌干姐”山林纠纷面积54.63 hm2，就是其中一个典型案例。

4.2.2.2集体林权制度改革时期，外业勘界确权原因

2007年至2009年，我国集中开展了集体林权制度改革，这项改革对林农来说意义重大，影响深远。但当时由于时间紧、任务重，加之我国集体林权制度改革的情况比较复杂，所以林改工作虽然结束了，但遗留问题不少，如存在识图不准、沟通协调不够、争议地仍未解决就发证等问题，林地纠纷数量有增无减，造成原调解好的权属又产生新的纠纷。比如，台江县交包村与雷山县提香村关于“七里冲”山林纠纷一案，该起纠纷于1985年8月7日，黔东南州政府组织双方达成了调解协议(简称八七协议)，但是在集体林权制度改革期间开展外业勘界时，其中一方未履行八七协议擅自跨越范围勘界再次引起了新的林权纠纷。

4.2.2.3技术员识图不准问题

因政府推进集体林权制改革的外业勘界时间紧任务重，在林业部门技术力量有限的情况下，抽调农业、水利、国土等相关部门的人员充当林业技术员进行外业勘界，加上当时没有平板电脑等先进技术手段，全靠技术员自身识图能力，因此这些人员在外业识别地形图时难免出现移位或误判现象引起纠纷。比如，台江县交包村与雷山县提香村关于“白贵”山林纠纷面积27.47hm2，就是因技术员识图不准问题引起的纠纷。该宗林地，经过再次组织技术上山勘界后，已经进行纠正。

4.2.2.4外出务工人员多

政府组织技术员进山开展外业勘界时，因外出务工人员多，仅靠村长、组长以及在家邻居兄弟或村民到现场指界来完成，难免出现指界错误、移位或误导。发证前虽进行了公示，但因外出务工人员多，部分林农未看到勘界公示结果，勘界移位、偏差未得到及时修正，引起新的林权纠纷。

4.2.2.5沟通协调不够

在组织开展外业勘界时，县与县、乡与乡、村与村，缺乏组织沟通协调，没有形成统一思想，没有组织双方代表对接边区域进行指界，你画你的，我画我的，各自为政，导致重叠部分很多，造成原本不是纠纷的山林再次发生纠纷，已经调解好的山林又发生纠纷。比如：关于雷山、台江、剑河、榕江四县接边地区的大毛坡、牛角坡、鸠系坡、乌州溪一带的山林权属争议，黔东南州人民政府已于1995年组织四县代表召开协调会并形成了调解协议，明确了各县的山林权属范围，但有些县、乡、村借助开展集体林权制改革之机，又重新把已调解好的范围想占为己有，又引起新的问题纠纷等等，像类似这样的纠纷事例举不胜举。

4.2.2.6颁发林权证程序不合法

现场勘界时，按办证程序要求，相关权利人必须到现场共同指认界线，并当场签名盖章表示认可，若相关权利人对界线有争议的，由有权调解部门组织双方调解成功后，方可发证。但仍有些县政府负责发证部门不按程序邀请相邻县市政府有关部门共同对接边地区进行指认界线，发证公示期间也未到对方公示地点进行公示，就直接给村集体或村民颁发林权证，时间一长又形成新的跨县山林纠纷。

4.2.2.7人为因素

(1)林权证、协议书或裁决书有关四至范围的表述含糊不清或不准确而引发纠纷。

(2)由于长期的生产经营活动，界标自然毁损，山界一时难以确定，因过失越界经营而产生争执。

(3)一些人为蓄意侵占对方山林或以其他原因为目的，故意毁坏界碑，造成山界难以确定而发生纠纷。

(4)集体“林改”以及招商引资、项目建设征占用林地大量增加，当事人因林地补偿款利益之争引发山林权属纠纷。

(5)一些人以种种借口推翻原有协议或伪造证据、故意侵占他人山林，或拒不执行政府裁决、法院判决而引发纠纷，即使是经过几级政府及法院的裁决，仍然有拒不执行行政裁决的行为。

5 对策与建议

5.1 开展林权纠纷调处工作要坚持正确、及时、合法为原则

开展林权纠纷调处工作应当尊重案件的客观事实，分清是非，正确、及时、合法地处理好山林权属争议，保护山林所有者的合法权益。所谓正确就是要准确地查明事实，分清是非，正确适用法律。山林权属纠纷的案件，能不能够得到正确处理，一是取决于准确地查明事实，查明其权属凭证依据；二是取决于正确地适用有关法律、法令和政策，按照有山林权属的政策和法律，正确地认定其权属。所谓及时就是对林权纠纷案件要及时处理。因林权纠纷时常处于不确定状态，如不及时处理，不仅极易使林权纠纷林地的森林资源遭到破坏，而且一旦矛盾激化就会引起械斗，造成人员伤亡的严重恶果。所谓合法就是一定要依法办事。如果是调解达成协议的，参加调处的双方当事人必须是法人代表，如有委托他人代理，应有全权委托书。因为没有合法的当事人，所达成的协议书没有法律效力。如果是由政府作出处理决定的，其处理机关必须是法律规定的有权机关，否则所作的处理决定也是没有法律效力的。同时，所签订的协议和所作的处理决定，其内容必须符合现行法律、法令及政策。

5.2 做好调查取证工作

调查取证工作是正确处理林权纠纷的关键。林权纠纷案件的证据是认定争议山林所有权归属的证据，因此开展林权纠纷调处工作必须首先要认真做好查证工作。同时也要认真辨别证据的真伪，证据是否具有客观性、合法性、关联性，是否有涂改、移用、伪造等行为，如用“移花接木”的手法把其他山林的土地证移用作为争议山林的权属凭证的现象，在林权纠纷的案件中是经常发生的。甚至有些当事人出示大量解放前的土地契约或宗谱的产权记载，以埋人、种田、老人的遗言等理由，想用以证明争议山林属于自己所有，这些证据均不具有客观性、合法性，不能作为确定山林权属的证据。总之，为了正确处理林权纠纷，对于各种证据，必须审查事实，综合案件的全部资料加以分析、判断、辨别真伪，审查确定其效力后，才能作为权属的依据。只有认真做好查证工作，准确查明事实，分清是非，才能正确适用法律。否则，就不可能正确处理纠纷，事实一错，处理必然错误。

5.3 处理林权纠纷一定要坚持“着重调解”的原则

林权纠纷属民事纠纷的一种，一般是在群众根本利益一致基础上发生的纠纷，并没有不可调和的机会。据调查显示：区内调解成功的126宗林权纠纷林地，有118宗是调解解决的，占总调解的93.6%。因此应当从加强民族团结、有利生产和工作的目的出发，按政策、法律的规定，尽量用调解的方法解决。比如雷山县方祥乡提香村三组与水寨村关于“干打梁”等3宗林权纠纷地面积35.3hm2，因双方分歧意见大，又没有拿出有效证据。调解工作组通过分别深入双方调查走访找出关键矛盾因素，并作大量思想工作，认为双方的意见基本达成一致以后，再组织双方集中进行调解，最终双方均在调解协议书上签字认可，这3宗山林纠纷才画上了圆满的句话。

5.4 解决林权纠纷的协议书或处理决定书，必须做到明确、肯定和彻底

调解或处理结果的协议书或决定书是确定该争议山林权属的法律凭证。调解或处理决定书写得好可以使纠纷从此了结，子子孙孙睦邻友好，写得不好就会留下隐患。因此，制作协议书或处理决定书时必须遵守明确、肯定和彻底的原则，有明确的结论、写得清楚明白，一目了然，没有含糊不清、模棱两可的词句，决不让当事人因为对其内容有不同的理解而引起新的纠纷。同时协议书或决定书都应当附有争议林地的地形图，图上明确标明所划定的权属界线，明显的地物标志，有条件的地方尽量采用仪器实测，标明拐点坐标。总之，协议书或处理决定书是林权纠纷的处理结果，确定了争议山林权属，协议书一经签订，处理决定书一经生效，就是产权凭证，一定要认真对待，如有疏忽或遗漏，必将留下隐患。

5.5 有森林生态效益补偿的公益林区可以采取 “共管共享”机制

所谓“共管共享”机制就是针对双方争议的公益林，因争议历史长、情况复杂、双方均拿不出有效证据、双方意见分歧大的林权纠纷地，可以采取共同管理森林资源，共同享受公益林补偿金的方式，这样既可以解决生态公益林补偿金发放问题，保障林农的合法利益不受损害，也可以进一步维护林区和谐稳定，待时机条件成熟后再商议林权纠纷事宜。从调查显示：雷公山保护区辖区自2008年至今共调解林权纠纷148宗，其中签订共管共享协议22宗，占总调解宗地数的14.86%。通过签订共管共享协议既保证森林资源不受破坏，又确保生态补偿资金兑现给林农，增加林农收入，持续巩固脱贫攻坚成效。因此，涉及公益林区的林权争议也可以引入“共管共享”机制进行调解。比如，雷山县方祥乡毛坪村与榕江县平阳乡丹江村关于“毛坪大湾”纠纷林地，纠纷面积73.6 hm2，因纠纷历史长，双方意见分歧大，且双方均拿不出有效证据，通过采用签订共管共享协议共管理山林共同享受公益林补偿金的方式，经过工作组分别对双方代表耐心开导思想，讲透公益林补偿兑现相关政策，终于于2014年就达成了签订共管共享协议，这样既能顺利兑现公益补偿资金增加林农收入，同时也可以有效保护维护林区和谐稳定，但不足的是只能暂时解决兑现公益林补偿资金和维护当前的林区稳定，不能长久有效。