浅析香格里拉市天保工程成效及存在的问题

杨四文

(香格里拉市林业和草原局，云南 香格里拉 674400)

天保工程是党中央国务院针对长江流域生态环境保护做出的重大举措，切实加强天然林资源保护是构建国土生态安全屏障，推进生态文明建设，实现“生态立市、生态立州、森林云南”，乃至建设“美丽中国”的根本保证。自1998年实施天然林保护工程以来，香格里拉市严格按照实施方案和作业设计实施，对832756.8hm2天然林资源有效管护，全面完成公益林建设项目年度计划，资金使用和工程管理符合相关规定，通过全市林业职工20年的努力奋斗，有效地保护了森林资源和生态环境，促进了社会经济发展。工程实施以来，累计完成天保工程公益林建设项目108006.5hm2。积极有效地促进了本市生态植被恢复治理。通过封山育林区巡山管护、工程劳务费等收入，广大群众从中受益，实现了“生态受保护，林农得实惠”的目标，特别是2015年本市开展精准扶贫以来，市林草局立足基层，结合本市脱贫攻坚实际情况积极实施天保工程，以“生态扶贫，生态脱贫”为目标，开展公益林建设工作，为“三区三州”贫困地区贫困市脱贫摘帽做出积极贡献。

1 天保工程成效

1.1 生态建设成效显著

自2000年实施天保工程以来，香格里拉市在在全市11个乡镇成立国有林场，2002年国有林场与乡镇林业站合并办公，“两块牌子、一套人马”，共同开展天然林资源保护、生态建设以及森林经营工作，累计完成天保工程公益林建设项目108006.5hm2。其中：人工造林8315.33hm2、封山育林75073.35hm2、森林抚育17257.78hm2、人工模拟飞播7360hm2。森林经营以天然林为主，人工促进及人工更新为辅，积极实施各类天保工程公益林建设项目，推动林业产业健康发展，有效促进森林资源保护工作，提高森林资源质量，对森林面积和森林覆盖率增长、活立木蓄积量的增加起到了积极作用。20年以来，通过天保工程公益林建设项目的实施，本市生态环境得到明显改善，林地涵养水源、保持水土能力不断增强，对自然灾害发生频率的降低和强度的下降起到积极作用[1]。

表1 香格里拉市天保工程公益林建设项目历年完成情况统计表 单位：Y、hm2

1.2 森林管护能力得到提升

天保工程实施后，中央财政加大了生态环境保护和建设资金的投入，614名森工企业职工转岗分流到市林草局下属的11个国有林场，使本市森林管护员队伍得到充实。天然林全部纳入森林管护范围，按照《云南省香格里拉县天然林保护工程实施方案》相关规定，国有林场与森林管护员签订管护责任协议，将管护责任落实到山头地块，封山育林项目及集体公益林均也聘请了森林管护员，使巡护人员得到增加，加大了巡山护林力度，严格落实管护责任主体及管护责任人，对管护人员进行动态管理，根据人员变动情况及时调整管护范围，对961253hm2天然林进行有效的管护。按照政策规定进一步加强管护点建设，以管护站点为中心开展巡山管护，组织技术人员给森林管护员指认管护责任区，责任人的管护范围。提高了森林草原防火、林草有害生物防治、森林资源监测、资源档案管理等工作能力，森林管护能力得到大幅提升，有力地促进了林业防灾减灾工作实效[2]。

1.3 森林资源数量不断增长

实施天保工程，停止天然林商品性采伐后，市林草局积极开展农村能源建设，减少薪材消耗，森林资源年消耗量由天保工程实施前的100万m3，降低到目前的21万m3，年消耗量减少了79%。通过多种严格规章制度、强化保护措施，有力地促进了本市森林资源的保护，实现了森林面积、森林覆盖率以及森林蓄积量的稳步增长。据《香格里拉市2019年森林资源监测报告》数据资料显示，2019年本市林地面积为962274.99hm2，比2006年增加11247.6hm2；森林面积885992.19hm2，比2006年增加29786.99m2；森林覆盖率达到77.60%，比2006年提高2.61%；林木绿化率达到83.19%，比2006年增加1.96个百分点；森林蓄积138272726m3，比2006年增加13051686m3。(上述新增面积来自于调查精度及非林地人工造林小班核实为有林地、灌木林地和未成林造林地。)

1.4 森林资源质量不断提高

20年以来天保工程的连续实施，使本市天然林资源质量得到不断提高。严格高效、不留死角的巡山管护，使本市原始森林生态系统得以完整保存[3]；自然保护区森林群落健康稳定、生物多样性十分丰富，具有高山、亚高山寒温性森林生态系统典型特征；“三江并流”风景名胜区林相季节性变化明显，雪山、草原、森林、河流、沼泽以及杜鹃花海等自然景观，成为香格里拉独具特色的森林生态景观。

本市单位面积的森林生产量高居全省之首，云冷杉纯林(或混交林)单位蓄积达到174.0m3/hm2，(全省平均值为103.2m3/hm2)，郁闭度等级中等以上的森林占森林总面积的95.2%，盖度等级中等以上的国家特别规定灌木林占国家特别规定灌木林总面积的52.3%，自然度为I、II级的天然林占天然林总面积90.8%，健康的森林面积占森林总面积96.6%，生态公益林群落结构完整的森林面积占森林总面积的94.1%。

1.5 森林生态效益明显提高

20年以来，通过天保工程的实施，本市森林生态环境得到明显改善，生态效益不断提高，林地涵养水源、保持水土能力不断增强，对自然灾害发生频率的降低和强度的下降起到积极作用[4]。据云南省森林资源连续清查估算数据显示：天保工程项目的实施，切实促进了本市生态环境保护工作，对全省森林资源持续增长、生态功能不断提升发挥了重要作用。对香格里拉市生态环境保护与建设具有十分重要的促进作用。

1.6 生态受保护，林农得实惠

天然林全面禁伐及天保工程公益林建设项目的实施，积极有效地促进了森林资源保护建设工作，提高了森林资源质量，对森林面积和森林覆盖率增长、活立木蓄积量的增加起到了积极作用。通过工程劳务费等方式使当地群众从中受益，增加了当地农民的收入，解决了生态保护及建设经费不足的问题。实施扶贫整合资金森林抚育项目1177.78亩，实现了农村剩余劳动力就近转移就业，保障了林农的收益权，调动了林农爱林护林的积极性，达到了“生态受保护，林农得实惠”的目的，促进了林区社会经济的和谐发展，对“三区三州”深度贫困地区贫困人口脱贫致富提供了经济支撑。

2 存在的问题

2.1 保护与开发矛盾突出

香格里拉市位于青藏高原南缘，地处高海拔低纬度地带，海拔高差4042m，平均海拔3459m，气候随海拔高度的变化明显，全市都属于长江水系金沙江流域中游河段，是长江经济带生态脆弱区域。特殊的气候条件限制了森林资源的更新演替，生态环境一旦遭受破坏很难恢复。全面保护天然林资源是保护人民群众生命财产安全及构建国土生态安全的迫切需要，保护好一山一树、一草一木是本市生态环境保护工作一贯坚持的基本原则。然而，当地群众的生产生活和地方经济发展需求均不得不使用林地和采伐林木。首先，基于当地社会经济发展的需要，政府只能依托丰富的水力资源和矿产资源开发来加速经济发展，不得不使用林地。涉及生态脆弱区域的国家级公益林林地保护等级高，是使用林地的严格限制区域，审核审批、周期长，生态保护与项目建设矛盾突出。其次，“三区三州”深度贫困地区脱贫攻坚异地搬迁等民生工程需征占用林地和采伐林木，对工程实施区域林地的破坏较大，此类项目因投资有限，加上精准扶贫的时间要求，大多未办理使用林地手续就开工建设，建成后也无法补办相关手续，保护与建设的矛盾更加尖锐。再次，高速公路、铁路等重大基础设施建设及其所需的采石、取土等项目也需要征占用林地，因项目建设的重要性和迫切性，相关手续需围绕项目建设办理，使用林地的可行性考虑不够充分，造成局部地段生态植被遭受破坏。

2.2 造林地块很少，项目难以落地

自“天保”工程实施以来，香格里拉市大力实施天保工程公益林建设项目，切实增加森林面积、提升森林质量。目前，本市林地面积为962274.99hm2，占国土面积的84.3%。，森林面积885992.19hm2，森林覆盖率达77.6%，林木绿化率83.3%。林牧交错、益林荒山少，造林地块很难落实。本市境内农、林、牧用地交错，大面积的草原(草地)与林地重叠、形成林下草，益林荒山与草原(草地)重叠，可用于人工造林的地块很少很少。可用于造林的地块多为废旧矿山裸露地以及岩石裸露的极难造林地块，需修建挡墙、覆土回填、布设水利设施后方可造林，苗木二次搬运及后期管护难度大。频繁发生的冰雹、雪灾、霜冻、干旱大风等自然灾害对公益林建设项目灾害影响较大，使造林成效仍保持在传统水平，达不到优质、高产和高效的水准。

2.3 林牧矛盾突出

香格里拉市是畜牧业大县，境内林牧交错、林草相间，林下草是本市典型的生态植被类型之一。封山育林项目实施后，放牧地块越来越少，林牧矛盾突出，管护难度较大，封育地块牲畜危害时有发生。随着“三区三州”深度贫困地区脱贫攻坚的不断深入，各级财政加大对林下养殖的扶持力度，着力解决贫困地区的脱贫的实际情况。受气候条件的限制，其它地方的产业模式不适应香格里拉市，群众将目光投向广阔的森林草原，大力发展畜牧业，畜牧数量增加，导致部分乡镇存在过度放牧的情况。降低了林草植被盖度，局部地区产生逆向演替，生态植被受到一定程度的破坏。

2.4 人工造林单位投资太低，没有充分考虑管护经费

多年实践证明，香格里拉市地处青藏高原南缘，特殊的高寒气候，严重影响了造林成效，造林当年很难达到成活率标准，需多年补植补造方可达到检查验收标准。受高寒气候条件的限制，造林地块郁闭成林年限很长，2000年营造的部分云杉林，至今还未郁闭。当前，天保工程中央投资人工造林单价为500元/667m2，没有充分考虑林牧矛盾，与本市造林实际投资需求相差很大，造成2～3年换床苗上山，造林后管护不到位等实际困难，很难达到造林成效。

3 意见建议

3.1 转变观念，精准造林

传统造林模式，已经不能适应香格里拉市实际情况。我们必须转变观念，大幅提高极难造林地块造林单价，充分考虑水利设施、后期管护以及苗木二次搬运等实际需求，人工客土、大苗上山，使用工程机械精准造林。聘请管护人员，狠抓造林三至五年的管护及培育管理措施。与此同时，在全市范围内大力开展封山育林、森林抚育、低效林改造，逐步将林草产业发展方式从森林数量增长转向质量提升。

3.2 提高补偿标准，确保生态公益林得到有效保护

2009年以来，香格里拉市实施了国家级公益林和省级公益林生态效益补偿，将30.48万hm2国家级公益林以及9.49万hm2省级公益林纳入生态公益林补偿范围。通过签订管护合同和禁限伐协议，落实了管护人员的管护责任，使本市重点公益林得到了更有效的管护。但是财政补偿标准偏低，农民得到的实惠少，很难全面调动林农参与生态环境保护的积极性。所以，建议向国务院和云南省人民政府申请将我市森林生态公益林补偿标准提高到300元/667hm2以上。

3.3 加大森林培育力度

造林单价低是造成管护经费严重不足的主要原因，导致出现“重栽不重管”的情况。为此，林草部门一定要牢牢抓住实施天保工程以及长江经济带生态修复的契机，充分考虑后期管护的实际需要，合理提高造林单价，加大造林地块培育管理和管护经费的比例，保障幼林抚育管理费用，真正做到“三分种七分管”，切实提高造林成效。在合理造林单价的支撑下大力开展天然林修复、砂石场恢复、封山育林，增加森林面积、提高森林质量。

3.4 大力发展非木质林产业

首先，急需加大木本油料(核桃)精深加工生产设施设备投入力度。本市以实施天保工程为契机，大力发展以核桃、花椒、油橄榄为主的特色经济林，核桃、花椒、油橄榄等产业已初具规模，开始产生经济效益。加大木本油料(核桃)精深加工设施设备投入力度成为本市发展非木质林产业的工作重点。其次，是进一步加大对森林蔬菜及野生菌类资源的合理开发利用。以冬虫夏草、松茸、竹叶菜、蕨菜等林下资源为主导林下产业是本市群众的经济收入之一，但是本市林下资源开发利用仅仅停留在采集销售上，未形成精深加工产业链，产量产值均不高。再次，就是在保护好天然林资源的基础上，以普达措国家公园为核心，带动虎跳峡、巴拉格宗景区、石卡雪山等景区的森林旅游及森林休憩，做大做强香格里拉生态旅游产业。

3.5 深化林业改革

为更好地解决保护与开发、生存与发展之间的矛盾，进一步深化林业改革十分重要。首先，要做好保护地保护体制及保护区改革。将古老村落调整到保护区范围之外，放活保护区内的集体林经营权，解决当地群众生产生活与保护区(保护地)之间的矛盾。其次，是继续做好国有林场改革工作，坚持生态优先、保护先行、合理利用、科学经营的原则，保护好本市天然林资源，结合当地脱贫攻坚的实际需要，适当开展森林游憩及低产低效林分的改造。再次，就是建立“三江并流风景名胜区”补偿机制，制定合理的补偿标准，解决保护地群众的生产生活需要。