优化营商环境：东北振兴的实践逻辑起点

乔榛

[摘 要]东北振兴进入了全面振兴全方位振兴的新阶段，其振兴方略需要调整，也需要优化。选择怎样的出发点是达成此目标的关键。总结东北振兴的经验，借鉴先进地区的做法、把握时代特征，应该以优化营商环境作为东北振兴实践的逻辑起点。这是因为营商环境在新的地区竞争中成为聚集生产要素、吸引投资和激励创新的前提。东北地区要缩小与发达地区的差距以及实现振兴，必须有一个更加市场化、法治化、国际化的营商环境。因此，优化营商环境应该成为东北地区振兴工作的重点，要下大力气为优化营商环境而努力。

[关键词]营商环境;东北振兴;实践逻辑

[中图分类号]F062.9 [文献标志码]A [文章编号]1000-8284（2021）02-0005-07

2018年9月28日，习近平总书记在沈阳主持召开深入推进东北振兴座谈会并发表重要讲话，对东北全面振兴全方位振兴提出六项要求，其中第一项要求便是以优化营商环境为基础全面深化改革。总书记提出的这一要求为全面深化改革确定了优化营商环境的新目标。1978年开启的中国经济体制改革是在渐进过程中不断深化的。在这一进程中，不同阶段的改革深化都有相应的目标。东北地区改革虽然也跟随全国的节奏推进，但与先进地区相比步伐相对较慢，这直接造成了东北地区在全国经济地位下降的结果，并使振兴东北提上议事日程。进入新时代，东北振兴面临新形势，需要制定新策略，优化营商环境是其核心和关键。以优化营商环境为目标的深化改革是东北振兴的新出路。对此进行理论分析和政策选择，成为东北振兴的新课题。

一、优化营商环境与经济发展关系的理论辨析

经济发展和营商环境是现代经济不可分割的两个方面。人类进入近代以后的主要经济活动是在商品经济条件下进行的。推动经济发展的主要力量，即商品生产者必须在一定的营商环境下才能从事正常的生产和经营活动。任何一个商品生产者在其从事生产的各个环节上都会不同程度地依赖于市场，尤其是购买和销售活动离开市场都是无法实现的。因此，市场是近代经济中从事生产经营的主体和首要的营商环境。与此相适应，有效运行的市场又必须有法治的保障，市场经济也就是法治经济，在市场中从事生产经营的主体也离不开法治环境。进入现代以后，现代经济运行中出现了市场失灵的严峻形势，发生在1929—1933年的资本主义经济大危机宣告了市场自发运行的破产，国家干预成为现代经济运行不可或缺的一个因素，运用经济政策来矫正市场或干预经济变得越来越普遍。因此，政府实施的政策成为生产经营主体面对的另一个营商环境。这些在历史演进中形成的营商环境对一个国家的经济发展具有越来越重要的意义。

既然经济发展与营商环境有着如此密切的关系，那么在理论上将两者的关系或相互作用的机理说清楚便成为一个重要课题。从市场环境的角度看，这一营商环境对经济发展的影响早在现代经济学形成时就有一些基本的认识。亚当·斯密在他的《国民财富的性质和原因研究》一书中，分析了分工对于提高经济效益的影响，也就是对经济发展的影响。但这种分工受到市场的作用，“分工起因于交换能力，分工的程度，因此总要受交换能力大小的限制，换言之，要受市场广狭的限制。”[1]之所以把分工与市场的关系看作经济发展与营商环境关系的一种体现，是因为分工就其专业化生产的特性来看，实际上是个体生产经营活动新的方式。在缺乏市场的情况下，个体的生产活动是一种自给自足的状态，没有分工，生产力水平也比较低。为什么个体生产不采取可以提高生产效率的专业生产呢？主要的原因是，没有市场或“市场要是过小，那就不能鼓励人们终生专务一业。因为在这种状态下，他们不能用自己消费不了的自己劳动生产物的剩余部分，随意换得自己需要的别人劳动生产物的剩余部分”[1]。如此，市场作为一种营商环境的特征就更加明显了，对经济主体的影响也更加突出了。这是市场这一营商环境影响经济主体的一个方面，而且是从市场规模的角度体现出来的影响。市场对经济主体的影响还有其他的角度，市场越大对经济主体的经营越有利，当市场规模一定的情况下，市场的完备程度对经济主体的意义就更重要了。而一个完备的市场必须建立在法治的基础上，所谓市场经济就是法治经济。从这个角度看待市场的营商环境地位，又衍生出一个新的维度，即营商的法治环境。这一环境无论是对经济主体来说，还是对经济发展来说，所具有的意义都很突出。就此，马克思有过非常深刻的分析，他在揭示商品交换的实质时指出：“商品不能自己到市场去，不能自己去交换。因此，我们必须找寻它的监护人，商品所有者。商品监护人必须作为自己的意志体现在这些物中的人彼此发生关系，因此，一方只有符合另一方的意志，就是说每一方只有通过双方共同一致的意志行为，才能让渡自己的商品。可见，他们必须彼此承认对方是私有者。这种具有契约形式的法权关系，是一种反映着经济关系的意志关系。”[2]这里，马克思揭示了商品交换的实质是所有权的交换，但这种所有权的交换必须得到保障，可以通过习惯来保障，但最有效的保障是法律保障。对营商的法治环境分析還体现在新制度经济学的交易成本理论中，如交易成本理论的提出者科斯指出：“如果市场交易是无成本的，则所有问题就是各当事人的权利的充分界定和对法律行为的后果的预测。但是，正如我们已经看到的，当市场交易成本是如此之高以至于难以改变法律已确定的权利安排时，情况就完全不同了。此时，法院直接影响着经济行为。”[3]这些对法治环境与市场运行关系的分析所指出的是，市场的有效运行离不开一定法律或法治的保障，而得到法律或法治保障的市场有效运行对经济发展自然会起到促进作用。不过，现实的市场经济运行会产生失灵，而且也无法通过法律来消除，国家干预成为解决市场失灵的必要手段。对此进行的开创性分析产生了宏观经济学这一新的经济学分支，其创始人凯恩斯引入了一个有效需求的概念，并认为有效需求会表现为不足，需要有应对这种不足的宏观政策，包括财政政策和货币政策来弥补。[4]

这些经典分析揭示了营商环境对经济发展影响的基本机理，可以作为进一步理论分析的起点。然而，在实践中营商环境与经济发展的关系更为复杂，两者相互影响，很难机械地区分是通过营商环境改善来促进经济发展，还是通过经济发展来改善营商环境。不过，对于一个经济发展相对落后的地区来说，是很难形成经济发展推动营商环境改善的关系，通过优化营商环境推动经济发展有着更强的现实性，也可以说营商环境优化是经济发展的实践逻辑起点。 从这样一个观点出发来分析我国东北地区优化营商环境的振兴效果，是一条很有意义的路径。

二、优化营商环境对东北振兴的作用机理分析

营商环境对于东北振兴的重要性已经成为一个十分现实的问题。东北地区在改革开放后经济发展相对滞后，并形成一定的累积效应，即因为相对落后而失去了不少发展机会，缺少发展机会又导致进一步落后。如何改变这种局面是东北振兴首先要考虑的问题。如果从经济发展本身出发，那么推动东北地区经济发展的思路自然要从增加投资、扩大出口、增加就业、技术创新等需求和供给的角度去选择。如果从经济组织和制度的角度出发，那么推动东北地区经济发展的思路就应该是深化国有企业改革、大力发展民营经济，以及实现体制机制创新、激发经济活力。这些思路都是振兴东北必须要做的，不过，如何使这些思路得以实施并取得效果，却是一个现实的难题。实现东北振兴是一个系统工程，以上各个因素都可以对东北经济振兴独立地发挥作用，但是，这些因素之间又多有联动关系，一个因素发生短板会对其他因素形成制约作用，或者一个因素改善会带动其他因素改善。系统具有的这一特征往往引起一个困惑，即从哪里出发来启动系统的整体功能。在东北振兴的经历中，由于这种出发点总是找不准，影响了振兴的效果。因此，转换思路去探讨东北振兴的出路应该成为一种共识。要转变思路必须跳出过去的逻辑，要寻找一个可以启动这些影响东北振兴因素的、具有综合性特征的新因素。该因素不仅可以推动影响东北振兴因素的改变或改善，而且具有可操作的特性。领会习近平总书记对东北振兴的一系列重要指示和重要讲话精神，总结东北振兴的经验，优化营商环境满足这一要求，可以作为东北振兴的实践逻辑起点。

在2016年3月召开的十二届全国人大四次会议上，习近平总书记参加了黑龙江省代表团审议政府工作报告并发表重要讲话，提出东北地区的关键是坚持以经济建设为中心，奋力走出全面振兴新路子，为此目的必须深入推进法治建设，着力打造全面振兴好环境以及充分调动广大干部积极性，不断提高工作的精气神。就后面两个方面来看，涉及的都是营商环境的问题，前面讲的是法治环境，后面讲的政务环境。同年，习近平总书记考察黑龙江，对龙江振兴提出更加具体的策略，其中，又一次提到坚持把改进干部作风作为振兴发展的重要保证。习近平总书记突出了塑造好的发展环境对东北振兴和龙江振兴的地位，是有着深刻的内生机制的。营商环境的优化对东北振兴的作用机理体现在通过营造一个良好的发展环境来聚集生产要素和激活市场主体。经济发展说到底就是生产资料与劳动者有效结合，这不仅要求有生产资料或生产要素的大规模聚集，而且也要求能够激活的市场主体活力。要达到这样的目的，塑造一个好的营商环境十分关键。

营商环境优化对于东北振兴来说，其最直接的作用机制体现在对投资的引致上。营商环境是一个可作广义和狭义区分的概念。无论是广义的营商环境，还是狭义的营商环境，对于市场主体的投资选择有着重要的意义。以上我们分析到的营商环境只涉及狭义的营商环境，包括政务、市场和法治环境，是当下吸引市场主体投资的重要考量因素。吸引市场主体投资可以分为省外资金和省内资金。吸引省外资金是黑龙江省增加投资的主要着力点，而当下的投资取向不仅要考虑获得资源优惠的多少，更重要的是对政务、市场和法治环境的诉求，因此，优化政务、市场和法治的营商环境对于吸引省外投资十分重要。从这几个方面优化营商环境可以为投资主体提供可预期的稳定环境，有利于投资者做长期规划，进行长期经营。营商环境对于引致投资的作用不仅体现在对外省资金的吸引上，还体现在对省内资金的利用上。黑龙江省在投资上一方面是吸引外部资金不足;另一方面还存在一定的资金外流现象，因此，留住省内资金也是增加投资的一条途径。省内资金向投资转化对营商环境也有很高的期待，一些优惠政策往往是对外不对内，有的省内生产经营主体享受不到优化营商环境带来的红利，从而引发省内资金到省外寻求政策优惠的冲动。其实，营商环境的改善越来越要求平等而统一，如果能够形成一种统一而平等的营商环境，那么不仅对外部资金，而且对内部自己都会形成一种激励，并在整体上起到引致投资增加的作用。

营商环境优化对东北振兴的作用机理还体现在对创新的影响上。创新需要人才、资金和激励制度。在现代经济发展中创新的作用越来越突出，对于像东北这样一个相对落后的地区来说，在创新方面面临的竞争更激烈，而创新又是东北振兴的主要支撑力量，如此，创新成为东北振兴面临的一个困局。要打破这一困局，优化营商环境是一个重要的途径。因为，营商环境是实现创新不可缺少的条件。创新首先需要的是一种激励制度，因为在资金和人才都可以流动的一个统一国内市场中，哪个地区的激励制度有效，它便能吸引到人才和资金。建立一个推动创新的有效激励制度，是一个地区优化营商环境的一项重要内容。对于东北地区来说，目前在优化营商环境过程中形成激励创新的有效制度，并以此留住人才和吸引投资，是一项十分艰巨的任务。留住人才、吸引资金和激励制度三者相互联系、相互促进。目前东北地区面临的人才流失问题有许多原因，从自身来看，与发展环境相对较差有较大关系。造成这种不利环境的因素有发展相对落后的原因，还有发展环境较差的因素。这方面的突出表现是存在着较多的不公平和激励不足的问题。发展相对落后具有一定的客观性，并且在短期难以改变，而通过改善发展环境来形成一个公平有效的创新环境，对于打破东北振兴中的创新困局是一条正确的路径。

营商环境优化对于东北地区来说也是推动开放的必要条件。改革开放以来的东北地区不仅在经济体制改革方面相对滞后，而且在对外开放方面也走在全国的后面，这也是东北地区在改革开放后经济地位不断下降的最一般性解释。造成东北地区对外开放滞后的一个原因与国家对外开放战略有关。我国对外开放的先导区多分布于东南沿海，凭借这一优势东南沿海地区快速增长，逐步拉开了与其他的地区的差距。东北这一在改革开放前处于经济领先地位的地区也因为对外开放滞后发展相对慢了下来。然而，随着我国对外开放战略的调整，不仅形成了全方位的对外开放格局，而且因为“一带一路”建设使广大内陆地区也获得对外开放的新机会。东北地区是“一带一路”建设的重要节点，处于“中蒙俄经济走廊”建设的重要环节上。抓住新的對外开放战略带来的新机会，是东北振兴的重要条件。如何释放这种对外开放新战略给东北地区带来的开放潜力？一个重要的出发点便是塑造便利化、国际化的营商环境。目前，东北地区已经被国家批复建设两个自由贸易试验区。发挥好这两个自由贸易试验区的功能，使其成为带动东北地区对外开放重要引擎，首先要实现自由贸易试验区的营商环境便利化、国际化。分布于东北地区南北两个自由贸易试验区，如果能够很好地发挥作用，那么会形成对整个东北地区的辐射效应，并可以将“中蒙俄经济走廊”搞活。因此，优化营商环境而且以自由贸易试验区的营商环境便利化、国际化为突破口，是东北振兴必需的扩大开放得以顺利实现的一条重要路径或机制。

营商环境优化对东北地区的意义还在于倒逼经济体制改革。习近平总书记在2018年9月在沈阳主持召开的深入推进东北振兴座谈会的重要讲话提出，以优化营商环境为基础全面深化改革。这为东北地区全面深化改革指明了一个新的方向，即把全面深化改革与优化营商环境联系起来，并且以优化营商环境为目标深化相关改革，这意味着要形成一个用优化营商环境倒逼改革的机制。东北地区改革的任务比较重，一直以来都滞后于全国先进地区，在实现全面振兴全方位振兴的新形势下，东北地区的改革需要有新突破，以增强经济发展的动力。然而，要在深化改革上有突破必须确立新的目标，而东北地区经济发展经验表明，营商环境优化是东北振兴的关键，为此，把深化改革的立足点确定为优化营商环境，不仅使东北地区改革有了明确的方向，而且也使东北地区深化改革找到了一条正确的路径。过去，东北地区的改革总是在全国整体改革的思路上打转转，由于自身条件的一些限制，导致改革相对滞后的局面。习近平总书记的重要讲话中还提出，要坚定改革信心，在谋划地区改革思路上下功夫，在解决突出矛盾问题上下功夫，在激活基层改革创新活力上下功夫。这些方面的努力，不仅有利于东北地区在谋划改革上的突破，而且也为优化营商环境的制度创新找到了突破点。

优化营商环境是一个综合性的系统工程，其中涉及的市场、法治和政务环境是现代经济顺利而稳定运行的必要保障。把它作为东北振兴的实践逻辑起点，是因为营商环境已经成为当下中国经济发展的重要支撑，也是各个地区形成发展优势的必要条件。以优化营商环境为出发点，立足于完善市场、健全法制和改善行政管理可以为东北地区经济发展需要的聚集生产要素，激发创新活力提供有力保障。

三、优化东北地区营商环境的特殊策略选择

优化营商环境对东北地区的特殊意义，受到东北三省政府的高度重视，自2016年以来，东北三省先后颁布实施《优化营商环境条例》，成为全国出台营商环境条例最完整的地区。如此不仅表明东北三省对优化营商环境的重视，而且也表明东北地区存在营商环境严重的短板。优化营商环境从大的方面看，有硬环境和软环境之分，优化营商环境自然要从这两个方面入手。然而，硬环境的优化有其客观性，采取的多为直接性且较为明确的对策。软环境的优化则主要是主观性内容，对其采取的策略有更高的要求。在前面分析营商环境与经济发展的关系，以及营商环境影响东北振兴的机理时，考察的主要是营商的软环境。优化营商的软环境有一般性的策略，如使市场主体从事生产经营便利化的策略、为市场主体提供可预期的发展环境策略、让市场主体得以平等参与经济活动的策略，等等。对于东北地区来说，包括这些方面以及其他方面的优化都应有一些特殊的策略。

第一，優化东北地区的营商环境重在转变干部作风。东北地区在计划经济体制时期建立了相对完整的计划经济体系，这使得改革开放后的东北地区存在着较为严重的路径依赖问题，计划以及行政管理色彩浓厚，成为改革相对滞后的一个重要原因。而且，这样的特征决定了东北地区经济运行中掌握计划和行政管理权力的干部处于特殊地位、发挥着特殊功能，也就是说，干部在东北地区经济运行起着关键性作用。因此，转变干部作风是营造良好发展环境，或优化营商环境的首要因素。对此，习近平总书记有过非常精辟而重要的论述。2016年，习近平总书记参加十二届全国人大四次会议黑龙江省代表团审议时发表重要讲话指出，东北地区振兴发展，优化发展环境很重要。打造法治化环境最能聚人聚财、最有利于发展。为此，干部是关键，必须提高领导干部运用法治思维和法治方式开展工作、解决问题。同时，总书记还指出，东北地区全面振兴，需要一支素质过硬、作风扎实、敢于担当的干部队伍，必须充分调动广大干部积极性，不断提升工作精气神。转变干部作风十分关键，但也面临不少难题，需要下功夫、找准路，持续而严格地推进。在具体施策时需要勤于学习、敢创新路、求真务实、清正廉洁，把“管住”和“激励”有机地结合起来。

第二，优化东北地区营商环境必须解放思想。东北地区的人们观念落后、思想不解放，一直都是许多人分析东北地区经济相对落后指向的一个原因。这里姑且不去讨论造成东北地区人们思想不解放的原因，但思想不解放的事实确实在东北地区表现的比较突出，也是造成营商环境不优的一个重要原因。习近平总书记就此指出，东北发展，无论是析困境之因，还是求振兴之道，都要从思想、思路层面破题。如此表明，思想问题以及由此决定的思路问题对于东北振兴十分重要，也是优化营商环境的关键所在。优化营商环境的许多环节都与干部和各级工作人员的思想问题有关，不解决思想问题，再好的制度或规定都难以得到实施和执行。因此，必须把解放思想作为优化营商环境的重要抓手。解放思想是一个需要常抓不懈的工作。因为思想的转变通常需要较长时间，并要求主客观条件相互配合和相互作用，必须经常抓、反复抓才能起到效果。解放思想是一个需要各层次人们共同努力、相互影响。各级党政主要领导同志带头解放思想，其他干部也要积极配合做解放思想的推动者。解放思想不仅要上级带头开展，而且要带动下级和基层解放思想;不仅党员、干部要带头解放思想，而且要带动广大人民群众解放思想。解放思想是一个需要整体突破的系统工程。解放思想需要领导特别是上级领导的带头作用，但下级和普通群众的解放思想有着边际效应，这是指任何一个体现思想解放的方案或制度，没有基层干部或普通群众以解放的思想指导执行，该方案或制度都不会得到很好的落实，或者使方案制度的实施效果大打折扣。目前，东北三省都在贯彻习近平总书记重要讲话精神，开展解放思想推动高质量发展工作，就应该体现坚持和做细的原则，将解放思想进行到底，把解放思想渗透到每一个人的行动中。如果能够使解放思想开展到这样的程度，那么优化营商环境的一系列法治化要求、便利化目标才能顺利地实现。

第三，优化东北地区营商环境需要创新。东北地区的经济发展历程证明一个道理，制度在很大程度上决定了其发展的状况。在计划经济体制时期，东北地区借助计划经济的优势在全国的经济格局中处于领先地位。在改革开放后，东北地区在市场化取向改革以及建立市场经济体制方面相对滞后，从而其经济发展也相对地慢了下来。进入21世纪之后，东北振兴虽被提上日程，但远没有达到预期的效果，这与制度创新不足有很大关系。制度可以实现激励功能，也可以营造一种发展环境。因此，制度本身就是营商环境，优化营商环境自然需要制度创新。适应优化营商环境的制度创新应该是一个多层次的体系，包括法律层面的制度、实施层面的制度、执行层面的制度。法律层面的制度是指出台的一系列法律法规，这是最为严肃，也是最有约束力的制度。目前，东北三省都出台了《优化营商环境条例》，这意味着东北三省在优化营商环境方面态度积极和决心很大，有助于在优化营商环境的制度创新方面实现弯道超车。不过，从制度创新的体系化要求看，这种法律制度构建虽很重要，但其效果更主要的取决于实施层面的配套制度是否适用和有效。比如，优化营商环境条例都规定了为实现生产经营便利化必须减少环节、优化程序，为此推行更加便捷的工作机制。该制度规定对优化营商环境是十分必要的，但是，如何有效地实施该制度，必须有配套的完备实施机制。在实践中往往是制度制定者以为制度简单化、执行也很便捷了，但是实际办事人却体会不到。造成这种状况的原因是，制度制定者考虑更多的是制度本身，只从目前的制度出发，以改革制度中的不合理因素为主要取向。这样的思路从制度改革的角度看没有大的问题，但如果从制度效率的角度看，这样的改革制度往往达不到预期的效果，因为其出发点有一定偏差，即不是从制度的目的出发，而是从制度本身出发，或者说不是从制度给群众提供便利出发，而是从制度对领导工作提供多少便利出发。这是我们所有制度改革最终达不到效果的关键。一项制度的优劣和效率不在于该制度对管理者的意义有多大，而在于该制度对被管理者意义有多大。过去，我们对营商环境也比较重视，但总是难以优化，一个重要的原因就是优化营商环境的出发点有问题，不能把方便经营者作为出发点。源于此，实践中暴露出来的问题是，都说制度很好，但执行时达不到效果。其实，制度本身也有一定的问题，主要是制度制定的出发点出了偏差，致使在实施时难以形成有效的实施制度。从优化营商环境的制度创新体系看，还有一项制度也是需要特别重视的，即最基层的执行层面的制度创新。制度创新体系从其顶层设计到基层执行都应该是系统联动的，从顶层的制度安排到中间实施配套再到基层的具体执行，所有层次和环节都必须是互相支撑的。从边际原理来看，基层制度安排属于制度体系的边际，其边际效果直接决定着整个制度体系的效率。

优化营商环境涉及的内容十分广泛，不同发展程度的地区在优化营商环境方面又有着不同取向。就东北地区来说，把握营商环境优化的一般规律，借鉴先进地区优化营商环境的经验，都是必要做的功课，但是，更重要的是在此基础上找到东北地区营商环境的特殊性和关键环节作为优化的出发点。把握这一原则是东北地区优化营商环境的前提。

[参 考 文 献]

[1] 亚当.斯密.国民财富的性质和原因的研究（上）[M].北京：商务印书馆，1972：16.

[2] 马克思.资本论（第1卷）[M].北京：人民出版社，1975：102.

[3] R.H.科斯.社会成本问题[C]//财产权利与制度变迁——产权学派与新制度经济学派译文集，上海三联书店、上海人民出版社，1994：24.

[5] 凯恩斯.就业利息和货币通论[M].北京：商务印书馆1983：325-326.

〔责任编辑：刘 阳〕