紧急状态中公民健康权保障

2021-05-27曾婧洁刘思员

国际商业技术 2021年9期

曾婧洁刘思员

摘要：紧急状态下社会正常秩序遭到破坏，公权力需要进行必要的扩张以迅速恢复社会生活的稳定，其表现形式之一便是对公民权利的限制。健康权是一项基本人权，对权利限制的“限制”即是对权利的保障。在征用人力资源时，可能涉及对公民健康权的限制，其前提是不得违反一系列不可侵犯的底线人权条款，并满足必要性、适当性和比例原则的要求;同时，不可忽略人权的标准，应遵循可提供性、可获得性、可接受性和质量达标原则实现公民的健康权。

关键词：紧急状态;健康权;征用人力资源;权利限制

一、问题的提出

紧急状态从字面来看有别于正常状态，它突出表现为公共秩序、公共安全、公共卫生和国家统一等公共利益甚至国家利益受到了严重威胁和破坏，而这种紧急的社会状态是由于突发重大事件导致。[1]“新型冠状病毒”造成的疫情就是典型的紧急状态。在疫情爆发后，政府为了防止疫情进一步扩大，采取了很多应急性措施，例如封锁湖北省武汉市等高风险地区、强制隔离密切接触过新冠病毒感染者的人、入境人员、强制检测和治疗等。[2]各地的医疗团队都以政府调动或者自愿的形式投入到了对疫区的支援之中。通过中央和地方政府在疫情爆发后的积极应对和公民的高度配合，我国迅速控制了新冠病毒的蔓延趋势，维护了社会秩序的稳定，保障了公民的生命健康权等基本权利。

纵观本次疫情下中央和地方政府采取的应急征用措施，例如征用各地的医疗团队驰援武汉，征用酒店隔离密切接触者和近期入境人员等等。在这种情况下，医护人员、被征用酒店工作人员相较于其他人无疑增加了被感染的风险，政府的征用措施对其生命健康权进行了某种程度上的限制或克减。

在政府应急征用医护人员、酒店员工这类人力资源的情况中，由于征用客体自带的人身属性，使得对公民健康权的保障遇到更多方面的困难和挑战。为此，有必要基于应急征用人力资源中公民权利限制的正当性法理基础，讨论健康权被克减的范围和限度，并构建健康权实现的评价标准。这些基本的法治命题，对于解决在本次新冠疫情中公民私权利行使与政府公权力运行出现的争议，完善我国相关立法，指导实践都具有深远的意义，因此，本文针对上述提出的问题进行详细探讨。

二、健康权含义解读

当今，世界各国普遍认可健康权是一项人权：1945年《联合国宪章》规定联合国的职责包括促进解决健康问题;1946年《世界卫生组织法》规定“健康不仅为疾病或羸弱之消除，而系体格、精神与社会之完全健康状态”，指出“享受最高而能获致之健康标准，为人人基本权利之一。”1966年《经济社会文化权利国际公约》标志着健康权第一次被写入国际条约，该规定对缔约国具有法律约束力，全国人大常委会于2001年批准了该公约。正确理解健康权内涵，是保障公民健康权的前提。

（一）概念

健康权是个人依法享有的、要求享有一定卫生保健与卫生条件以谋求获得并保持自身健康的资格。[3]其概念中包含了卫生保健与卫生条件两个领域。健康权的具体内容具有不确定性，其高度依赖于经济社会发展水平，换言之，健康权的保护水平与经济发展水平成正相关关系。

健康权是一项复合性权利，其具有消极的一面与积极的一面。健康权的消极权能是一种防御功能，要求他人不侵害自己的健康状态，即国家的不作为、不干预;同时，公民的健康权因他人侵权行为受到损害时，国家有义务予以救济。健康权的积极权能则代表了一种受益功能，要求他人积极作为以帮助自己实现健康权，即国家应为公民健康权的享有和实现提供必要基础，如发展经济、确保医疗卫生资源的供给，发展公共卫生事业。据此，从权利属性来看，健康权概念中隐含着双重的目标：一方面个人有实现健康权的资格，另一方面国家应创造健康、良好的公共卫生环境。

近代以来，人口健康对经济发展的重要性不断显现，生产的社会化亦要求国家主动作为，从“秩序行政”转变为“服务行政”，向公民提供公共产品成为宪法上的国家义务。健康权中的消极权能亦逐渐衍生出积极权能，请求国家维护自身健康状态成为公民的权利，国家负有提供健康权底线保障的义务。另一方面，“福利国家”模式的兴起也带来公权力扩张的问题，产生国家权力危害公民权利的情形;因此，健康权的积极侧面也逐渐生出对消极权利的要求。综上，健康权消极与积极权能的界分不是对立的，而是相互融合的。

（二）相关概念辨析

1、健康权与生命权

二者的主要区别在于侵害后果的不同：侵害后果是死亡，则受到侵害的是生命权;侵害后果是伤残或者疾病，则受到侵害的是健康权。[4]生命权是其他一切权利的前提和基础，健康权则是在生命权得以保障的情况下，对健康状态所提出的更高的要求，其着眼点在于恢复、维系良好的健康状态。

2、健康权与身体权

二者的主要区别在于保护对象的不同：身体权保护人的物质存在的完整性，如附着于人体的器官;健康权保护的是人的身心系统的良好运行，即整体性的“健康状态”。[5]身体权着眼于客观损害，健康权则同时保护主观健康状况。

三、法理基础——紧急状态下权利克减

权力与权利的关系问题向来是法学研究领域备受关注的一個问题。正如有学者指出的，“权利与权力的关系是传统法学的基本命题，也是新时代公法学的重大命题。剖析权利与权力的关系就需要解构权力与权利存在的意义及目的。”

（一）紧急状态下的国家公权力

国家公权力的行使是为了稳定社会秩序，保障国家稳定和安全。公权力对于社会的干预是维系社会稳定的客观需要，如果一个国家缺少公权力的干预和调节，将会陷入无政府的混乱状态。霍布斯在《利维坦》一书中构建的自然状态便是没有政府权力干预的社会状态，他认为这种自然状态下的人们是无序的、混乱的、随时有可能爆发战争的。同样，洛克在《政府论》一书中也认为即使是在自然法之下，由于人性的偏私和报复心理，最终会导致自然状态归于混乱和终结。

因此，在法治背景下，国家公权力的运行就显得十分重要，它能够克制人治的偏私，维系国家的稳定和社会秩序。紧急状态是不同于社会正常状态的，在国家、社会利益遭到突发事件的严重威胁时，在这样的背景下，公权力的干预甚至扩张对于社会秩序的尽快恢复与调整、公民生命财产安全的保障就十分有必要。在紧急状态下，应当将公共秩序保障作为优先考虑的因素，允许国家公权力有限扩张，使公民权利受到相应限制和克减。

2004年宪法修订后，我国已明确将紧急状态规定在宪法之中，使紧急状态有了明确的宪法基础。宪法是国家的根本大法，是一切权力运行产生的依据，是法治国家的基础。紧急状态的发生，极有可能侵害宪法所赖以发生作用的环境，如果不能及时控制，那么法治国家的根基也会面临被倾覆的危险。在这时，赋予国家紧急权力，采取非常措施应对非常状态。简言之，紧急权的发动必须以恢复国家秩序和宪法秩序为目的。

（二）紧急状态下的公民权利

我国《宪法》第32条规定：“国家尊重和保障人权。任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。”国家充分尊重公民的生命健康权、人身自由权等基本权利，但是公民也有义务遵循宪法和法律规定的义务，权利和义务相伴而生。

事实上，公民的权利行使是有边界的，任何权利的行使必然都要受到法律的约束和限制，这是权利“相对性”的特性使然。根据古典自然法学派“天赋人权”的观点，权利时人类长期以来在社会中相互妥协的结果，从权利产生的基础来看，权利本身就是相对性的结果。[6]既然自“权利”这一概念产生之时便携带着“相对性”这个基因，那么权利的行使就不是绝对的，它需要在一定的制约和边界中进行，而这个边界就是法律。自欧洲资产阶级革命之处，法学大家们就提出了“权利有限性”的相似理论。洛克认为：“生命权利是无限的;私人财产附有了人的劳动价值，是人作为人的道德底线，代表着人类正义本身，不可侵犯;自由权是生命的意义和财产的目的，自由权利是在法律约束范围内，随心安排自我身体与财产之自由，不是绝对为所欲为的”。[7]康德认为：“道德法则是个人能够以自由的意志行使并能够与他人自由无干涉并存的自然标准。依据自由法则，一切强制都是在侵害自由，而妨碍自由之事都是危害权利。但是如果行为自身对自由是有害的，那么强制该行为是符合自由的准则的。依据普遍法则，人们需要共同的相互强制，使得大家都自由共存，除此之外其他强制都是非法的”。[8]在《认真对待权利》中，德沃金主张：“平衡权利和国家权力关系，制度对权利即为重要，只有法定化的权利是真正权利[9]”。由此可见，即使不同的法学思想家从不同的角度剖析，都能够殊途同归地得到“权利具有相对性”这个结论。基于此，就需要人们从客观上限制自己的个人权利与自由服从于国家公权力的调度和指挥，以最快程度地恢复社会秩序。只有社会秩序尽快得到恢复，个人才继续拥有了自由行使权利的基础。由此可见，紧急状态下对于公民私权利的克减，允许国家公权力的适度扩张才能确保所有个体的利益和自由得到存续。

同时，权利具有社会性，人是社会中的人，权利亦是社会中的权利，脱离了社会性的权利是不完整的。[10]公民个人权利的运行需建立在国家安定团结，社会井然有序的基础之上作为调整社会行为的规范——法律，明确规定了公民的权利与义务并行，公民的权利由国家强制力作为保障的，但是这种保障是与公民履行社会性义务并行的。我国《宪法》第51条规定，“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”在紧急状态之下，公民权利的社会性基础摇摇欲坠，国家公权力的首要任务便是调动一切社会资源，尽快使整个社会脱离紧急状态。这时，在国家公权力面前，公民个人的私权利就需要做出让步和配合，以保障整个社会能够脱离“紧急状态”，恢复正常秩序。在此种情况下，如果某些个体过于强调自身权利，而罔顾社会整体的秩序和安定，就不再属于伸张个人权利的范畴而是对于社会秩序的破坏。因此，基于社会现实性需要和法律条文规定，笔者认为，在紧急状态之下公民让渡部分权利存在充分的法理基础。

四、人力资源应急征用中对健康权的限制

在国家紧急状态下，公民权利可能因紧急权力法的规定以及公共利益更为急切的需求而受到克减。尤其在突发公共卫生事件中，公权力的主要关注点在于保障公共健康、避免疾病扩散，以此为由便可能需要对其他个人权利进行限制;并且在应急征用人力资源时，人力资源具有人身属性，因此对权利的限制亦可能涉及被征用人员的健康权。明确权利限制的限度，如何在实现公共卫生目标的同时在合理范围内对健康权施加限制，是保障权利的关键。

（一）审慎限制消极健康权

健康状态是所有人追求幸福和自由的前提，拥有最高标准的健康需求和状态则是人的天性。法律赋予公民对健康侵害的防御权，保护健康权免受国家和他人的肆意干涉与侵害，对此国家不需要承担任何给付义务，只需要消极不作为、履行不侵犯健康权的义务。当侵害没有发生时，健康权之消极权利就处于静止状态，其行使方式是对外来干预的防御，通过自力或公力救济排除妨害。为此，无论在何种状态下，防御权作为健康权中的消极权能都构成健康权中最基础、核心与本源的部分，应更为谨慎地对其施加限制，否则容易对健康權造成本质损害。

具体而言，对消极健康权的限制主要表现为对健康权主体防御权的限制。例如在新冠肺炎疫情中政府对某些患者采取的强制医疗措施，这是对患者自由决定治疗的权利的限制，国家相关机关有权在法定条件下实施强制医疗，以避免损害他人权利和公共利益。

而对于政府在紧急状态下征用人力资源的情形而言，其更应当关注不侵犯行政相对人消极健康权的原则，即不对行政相对人的自由选择进行不适当的干预、不得采取侵害其健康权的措施。需说明的是，应急征用中行政相对人因从事相关救援、生产工作受到的健康损害，不属于国家对公民健康权的侵犯;此种损害后果源于环境因素，是被征用人员所从事活动本身的特点决定的，而非公权力直接作用于行政相对人所带来的。

（二）积极健康权之逐步实现原则

积极健康权亦称为健康受益权，要求国家积极履行行政给付义务、提供健康资源，支持公民对健康的价值需求。但紧急状态可能带来短时间内资源的相对缺乏，导致国家行政给付能力暂时下降，因资源不足而限制权利的完全实现;在资源受限的情况下，应保障的是积极健康权的“逐步实现”。换言之，逐步实现原则要求，即便是出现资源有限的情况，也不能以此作为延迟履行保障健康权之义务的理由;但政府可以依据实际情况暂时性的降低积极健康权的保障水平，履行行为义务。

与此同时，消极健康权则不存在“逐步实现”问题。如前所述，消极健康权要求公权力履行消极不作为义务，该项义务的履行不受资源配置的影响，权利的实现没有程度之分，仅有限制与否的差别。因而消极健康权并不适用逐步实现原则。

（三）健康权限制的一般原则

1、法律保留原则

在应急征用人力资源时，对行政相对人的健康权限制必须依据狭义的法律，即全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律;法律之外的行政法规、地方性法规、行政规章等不得超出法律规定的范围对公民健康权施加额外的负担。同时，国家有义务进行制度构建，予紧急情况下被征用人员的健康权以特殊的制度保障;在法治框架下有限度的克减公民的健康权，是法律保留原则所强调的重点。

2、比例原则

比例原则要求行政行为具有必要性、适当性以及符合比例。在进行应急人力资源征用时，只能在“确有必要”的情况下对被征用人员的健康权予以限制，且限制必须是在合理的范围内的、最低程度的限制;限制的手段是必要的，尽可能确保给被限制对象带来的损害是最小的。若损害将大于实施限制后带来的公共利益、他人利益的增加，则不得施加限制。

3、公共利益原则

应急征用人力资源的目的是为使社会秩序迅速恢复、增进民主社会的公共福祉，因此在应急征用中限制行政相对人健康权的目的也应是符合公共利益的。公共利益意味着优先的理性或明智要求，公共利益中的公共性是指公共理性和公共价值，它代表的是道德、效率、正义和统率。亦即对被征用人健康权的限制，应是国家出于集体道德的立场，基于共同体原则暂时性克减个别公民健康权价值需求。

五、人权标准——健康权的保障水平

如前所述，被应急征用人员之健康权可能受到限制，但限制并不意味着政府无需提供保障，只是在紧急状态下，公民健康权的实现亦受制于一些基本要素，这些基本要素能为政府进行健康权保障提供指引性衡量标准。

（一）可提供性

可提供性直接与资源问题相关，资源绝对数量的紧缺与资源分配不合理限制着可提供性标准的达成。对被应急征用的人员来说，其健康权在紧急状态中受到更大的威胁，政府也应对其权利提供更大力度的保障，即健康、医疗资源的适当倾斜，如优先为被征用的酒店工作人员提供防护用品、进行核酸检测，以保证被应急征用人员的卫生防护和治疗需求。

（二）可获得性

可获得性是禁止歧视原则在权利保障方面的现实体現，它包含健康权能为社会公众安全且实际地获得、可负担性以及保护健康信息隐私权的要求。政府应保障被应急征用人员不因性别、年龄、职业、户籍等原因在健康权保障上受到歧视性对待，即平等公正的为他们提供健康医疗服务，确保相关人员获得健康保障的机会平等;对健康权采取的限制性措施还应有例外和配套方案，以避免产生现实歧视后果。

（三）可接受性

可接受性是在政府提供了充足、可获得资源的基础上，进一步要求在伦理、社会公序良俗方面是资源需求者可以接受的。在公共卫生事件引起的紧急状态中，可接受性则突出表现为对个人健康信息及其他隐私的保护上。如在新冠肺炎疫情的防控中，曾经出现不注意保护个人健康信息与隐私、导致相关信息泄露并传播的情况;个别被征用人员可能因担心受歧视而不愿如实上报信息，这最终损害的将是公民个人与公众的健康权。因此，有必要提高公共卫生措施的可接受性，以获得公民的主观认可、配合和努力，使得公民健康权得以更好的实现。

（四）质量保证

政府提供的促进健康权实现的相关资源应当在科学上和医学上是适当的、具有高质量的，因为仅仅达到可提供性并不足以保证健康权的实现。例如疫情中应急征用人力资源时，政府应确保所提供的医疗物资、设备是达到规格的，如此才能确保其发挥应有的防疫功能。

参考文献

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