重大突发事件背景下的慈善组织审计研究

梁美英 邵培樟

[摘要]本文在分析重大突发事件背景下慈善组织审计的特殊性、现状及问题的基础上，提出需要构建三位一体的慈善组织审计监督体系、拓展审计内容、调整审计方式以及在公开审计结果的基础上重视审计结果的运用。

[关键词]重大突发事件     慈善组织审计     审计监督

慈善组织审计，作为审计监督在慈善领域的具体应用，是对慈善组织募集、分配和使用捐赠款物过程中的财务收支及相关经济活动进行监督评价。重大突发事件背景下的慈善组织审计，对于促进慈善资源的规范管理与高效使用、提高慈善组织的应急管理能力与公信力具有重大意义。

一、重大突发事件背景下慈善组织审计的特殊性

重大突发事件本身就是极具影响力的劝募动员令，公众的慈善热情激长，易出现捐赠的“堰塞湖”，加之突发事件的紧急性与不可预测性，这些都对慈善组织的应急管理能力提出了挑战。慈善组织的现有力量应对重大突发事件尚捉襟见肘，更很难腾出人手开展与配合审计。因此，应当在充分认识应急状态下慈善组织审计特殊性的基础上，处理好突发事件应对与审计之间的平衡关系。

（一）审计时效性强

通常审计部门介入慈善活动的时间较晚，在每年度或者慈善项目结束后公布审计结果。但重大突发事件作为备受关注的公共事件，公众对慈善款物的募集和使用情况关注度极高，且对慈善领域错误的容忍度低，这就要求审计工作要在第一时间介入捐赠款物的接收、分配、管理及使用过程中，进行事中审计，并能及时、精准地回应社会关切，时效性要求更高。

（二）审计证据获取困难

诸多因素综合导致重大突发事件背景下的审计证据获取困难：一是重大突发事件后人员流动受限，不少慈善项目以线上方式进行，很多程序性工作也无法面对面地完成，使得慈善组织未能及时获取需要线下签字盖章的协议、凭据等证明材料;二是网络募捐的发展使得不少捐赠行为并没有书面协议，慈善组织也未能及时向捐赠人开具相关票据;三是重大突发事件发生前期的应急物资常因紧缺而涨价，事后公允价值的认定存在一定的困难与分歧。

（三）审计风险增大

首先，重大突发事件发生后慈善款物的急速聚集与有限的审计资源之间的矛盾突出，加之应急事件本身的复杂性、审计时效性的增强以及审计证据的获取困难，审计的难度与风险明显增加。其次，应急状态下部分慈善活动的内部控制流程可能存在一定程度的精简和其他“特事特办”的情况，需要审计部门投入更多的人力、花费更多的时间进行甄别，审计风险进一步加大。再次，對慈善应急款物的跟踪审计是一种事中审计，不仅审计范围广、持续时间长，还要随着应急管理工作的推进而不断调整审计计划，无疑增大了审计风险。最后，移动支付的发展、捐赠方式的创新，一定程度上也使得监管漏洞凸显，审计风险增大。

（四）审计结果影响广泛

捐赠款物凝聚着社会各界的爱心。对慈善组织审计的直接目的是确保捐赠款物合理、高效的使用，杜绝一切贪污、挪用与浪费行为;慈善组织审计的深层价值则是提升慈善组织乃至整个慈善体系的社会认同度。审计结果不仅是反映捐赠款物使用状况的一面镜子，更是影响全社会应对重大突发事件的决心与信心的一个重要因素。慈善资源的合法、高效使用，能够鼓舞士气、振奋精神、坚定信心，助力重大突发事件的有效应对;反之，则会增加应急管理的压力。

二、重大突发事件背景下慈善组织审计的现状与问题

我国重大突发事件背景下的慈善组织审计始于2008年汶川地震，审计部门跟踪审计了慈善款物的筹集、管理与使用过程，中国红十字基金会也委托会计师事务所入驻跟踪审计。经过十余年的实践探索，应急状态下的慈善组织审计得到一定的发展，但在审计主体、审计内容、审计方式及审计结果披露方面尚有诸多不足，审计的监督功能在慈善领域尚未得到充分发挥。

（一）审计主体不明，应急状态下的慈善组织审计监督体系尚未形成

我国对于日常及应急状态下的慈善组织审计主体尚无明确规定，应急状态下的慈善组织审计监督体系尚未形成。首先，国家审计的对象广泛，其有限的审计资源无法覆盖数量众多的慈善组织，对时效性要求更高的应急状态下的慈善组织审计更是力有不逮。其次，内部审计是慈善组织治理结构的重要组成部分，但不少慈善组织尚未建立常规的内部审计制度，重大突发事件背景下更是无暇顾及审计工作的开展，内部审计监督严重缺失。最后，慈善领域的社会审计尚无明确的法律规定，加之需自行承担审计费用，慈善组织在应急状态下缺乏主动引入社会审计的外在压力与内在动力，使得重大突发事件背景下慈善领域的社会审计实践少之又少。

（二）审计内容不全，无法反映慈善资源使用的效率效果性

重大突发事件处理的紧急性，要求应急物资的分配使用应当及时、高效。但目前的慈善组织审计主要通过慈善组织的财务报表来监督慈善组织财务信息的合法合规性，对其他难以在财务报表上体现的信息却很少涉及，如慈善组织进行应急管理时所占有和使用的慈善资源的经济性、效率性与效果性等信息。这就使得慈善组织应急管理的绩效无法得到综合反映，公众也无法对捐赠款物使用的效率和效果进行有效评估。

（三）审计方式不当，无法满足应急管理需要

无论理论研究还是实践探索，目前的慈善组织审计多围绕慈善组织的常规运行状态展开。常规审计多为事后审计，无法满足应急状态下的时效性要求。传统的审计方式也无法破解应急状态下慈善组织审计证据的获取之难，亦无法有效降低审计风险。

（四）审计结果不透明，监督效果受限

审计部门及时披露慈善组织审计结果，将应急状态下慈善款物的筹集与使用情况置于“阳光”下监督，有利于最大限度发挥审计监督与社会监督的综合效能。但我国对于慈善组织审计结果的披露不具有强制性，是否公开由审计部门自由裁量。

三、完善重大突发事件背景下慈善组织审计的相关建议

（一）明确审计主体，构建三位一体的慈善组织审计监督体系

1.内部审计先行。重大突发事件背景下的内部审计兼具自发性与时效性优势，能实时监督慈善资源的运行状况，以其确认与咨询服务助力慈善组织应急管理能力的提升。慈善组织应当在遵循决策、执行、监督三项职能的组织框架，健全法人治理结构的基础上，加强内部审计，提高自我防御能力。内部审计部门独立于财务部门，直接向理事会或理事会下设的审计委员会负责并报告工作。

2.国家审计为主导。国家审计具有强制性与权威性，在慈善组织审计监督体系中占主导地位。国家审计对慈善组织应急状态下的财务收支及应急管理活动进行监督评价，既有利于从宏观上促进慈善组织及慈善事业的发展，也有益于政府主导下的应急管理体系的完善。考虑到国家审计任务繁重，应当将有限的审计资源集中运用于对全国性、规模较大、具有公募资格的慈善组织的监管上，对于数量众多的其他慈善组织，做好对内部审计的指导监督以及对社会审计的核查工作。

3.社会审计为补充。社会审计广泛参与慈善组织审计是大势所趋，这一趋势有效弥补了国家审计力量不足及内部审计独立性不强的缺陷，能够提高慈善组织审计的覆盖面，有效提升审计在慈善领域的作用。鉴于慈善组织几乎没有经营性收入，为减轻其审计费用负担，政府可以根据慈善组织的资金与资信状况，适当给予财政支持，也可以探索建立公益审计制度，引导会计师事务所为确有经济困难的慈善组织适当减免审计费用。

三大审计应当加强沟通合作与资源共享，建立应急状态下内部审计先行、国家审计为主导、社会审计为补充的慈善组织审计监督体系，优化审计资源配置，在确保审计范围充分的基础上避免重复审计，提升慈善组织审计监督机制的整体效能。

（二）拓展审计内容，兼顾真实合法性和效率效果性

真实合法性与效率效果性均为慈善组织审计的重点内容，应当兼顾。真实合法性的审计，重点在于严把慈善组织的收支关。收入方面，审查捐赠款物的来源、数量、种类以及捐赠者的意愿，确保捐赠资金安全汇入指定账户、应急物资及时运至指定地点;支出方面，监督应急款物的发放程序、分配去向与使用结果，确保慈善款物及时发放给了符合条件的救助对象，严禁违规改变捐赠款物用途。

效率效果性的审计，即3E审计，是对经济性、效率性和效果性的审计。经济性审计主要关注慈善组织开展慈善活动的费用与支出，监督是否存在损失、浪费慈善资源的情况;效率性审计是对慈善活动投入与产出比的监督，评价慈善组织开展慈善活动的流程是否科学、组织架构是否有利于管理职能的发挥，并进一步寻求提高慈善组织运行效率的措施;效果性审计是对慈善组织预期目标完成情况的评价，重点监督慈善款物是否被截留、挤占、挪用，促使慈善物资的精准拨付与及时到位，提高慈善资源的使用效果。

（三）调整审计方式，提高与应急管理的适应性

1.加强专项审计与跟踪审计。相比于年度审计的常规性与事后性，专项审计更具针对性与时效性，与重大突发事件背景下慈善组织审计工作的特殊性更加契合，应当重点加强。此外，重大突发事件背景下的慈善项目涉及金额较大、社会关注度极高，宜采用全程跟踪审计，实时监督慈善款物的使用情况。跟踪审计将审计监督的“关口”前移，有利于及时发现和制止慈善领域的违法违规乱纪行为，同时又有利于向社会各界及时传达慈善款物的运行信息与审计的进展情况，以获得公众的理解与支持。

2.将现场审计与非现场审计相结合。重大突发事件背景下，现场审计面临诸多困难，也易对慈善组织的应急管理造成负担。信息技术的发展给非现场审计带来了机遇。利用大数据等新技术跟踪监督慈善款物使用状况，有利于缩短现场核查时间，增强审计时效，也能为慈善组织审计提供电子数据，一定程度上克服应急状态下审计证据的获取难度。但非现场审计未经实地查证，获取的审计证据不够充分和细致，难以对发现的问题进行深入判断。此外，非现场审计也因对网络技术的过分依赖而存在安全性风险。

因此，宜采用“非现场数据分析+现场重点核查”的“两步走”方式，将两种审计方式有机结合。第一步，慈善组织建立健全慈善数据采集与报送制度，审计部门采用非现场审计方式，运用大数据掌握整体情况，对发现的问题，评估是否需要开展现场审计以及是否具备现场审计的条件。第二步，集中力量对非现场审计中发现的问题有针对性地进行现场核查，提高审计的精准度。

3.灵活获取审计证据。重大突发事件背景下慈善组织审计的证据获取较为困难，需要多管齐下，通过适当变通灵活获取。

首先，重大突发事件的紧急性使得部分慈善活动的开展并没有相应的书面记录，此时客观发生的活动本身就是证据。这就需要审计部门运用跟踪审计的方式对慈善组织的业务活动进行全程监督，并在这个过程中尽量收集会议记录、发票收据、合同协议等审计证据。对于确实无法提供的资料，应当由慈善组织进行书面说明，并允许其后续提供资料与说明，而不能根据现有资料仓促下结论。

其次，对于慈善组织紧急状态下审批授权等内部控制流程的精简，不妨提前完善紧急救助工作预案，即使内控流程有所精简，也要对必需保留的关键性书面证据加以规定，以实现审计证据的充分，降低审计风险。

（四）公开审计结果，重视慈善组织审计结果运用

重大突发事件社会关注度高的特点以及慈善救助活动的公共性，决定了应急状态下的慈善組织审计结果应当向社会公开。对慈善组织违法违纪行为的披露程度，很大程度上也会影响甚至决定审计监督的权威性与威慑力。

1.慈善组织审计结果的披露不能由审计部门自由裁量决定，而应当成为其法定义务，将慈善组织审计工作置于公众监督之下，实现审计结果公告的强制性与监督的社会性。

2.提高慈善组织审计结果公告的时效性。重大突发事件背景下，审计部门应当定期及时地将阶段性对慈善组织的审计情况向社会披露，而不局限于每年度或项目结束后。对于违法违纪行为的公告，时效性更强，宜实时披露审计进展情况以回应社会关切，减少信息不对称所带来的质疑与误解。

3.在强化慈善组织审计信息披露的基础上，充分利用审计结果，提高监督质效。一是向被审计的慈善组织公布审计结果，使其对慈善捐赠款物的管理与使用更加规范与高效，提高其应急管理能力与公信力;二是向政府部门报送审计结果，为相关部门对慈善组织进行年检评估、信用评级、行政奖励、税收减免，以及制定促进慈善事业发展和应急管理的相关政策提供参考;三是向社会公告审计结果，使公众充分、及时地获悉捐赠款物的募集和使用情况，增强慈善组织运作的透明度;四是将慈善组织审计结果与审计过程中收集的慈善信息相结合，或撰写成审计案例进行宣传推广，或形成调查报告刊载发表，宣传慈善文化与审计文化。

（作者单位：浙江财经大学，邮政编码：310018，电子邮箱：530131918@qq.com）

主要参考文献

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