党领导下对口支援制度的变迁与完善

魏娟玲，方 照

（1.天津师范大学政治与行政学院，天津300387；2.山西大学政治与公共管理学院，山西太原030006；3.山西财经大学公共管理学院，山西太原030006）

2014年1月，习近平总书记在《人民日报》发文指出“‘蛋糕’不断做大了，同时还要把蛋糕分好。我们要在不断发展的基础上尽量把促进社会主义公平正义的事情做好，既尽力而为，又量力而行。”［1］对口支援制度作为平衡地区发展的重要制度手段，从经济扶持落后地区发展到全国整体性援助西部地区经济建设，从零星的灾后地区恢复重建到常规化的公共危机应急处理等各个领域均体现出了社会主义制度优越性。经过60多年的变迁调整，对口支援制度已形成了高效性、计划性、互补性以及变通性等特征。从经验上看，对口支援为湖北抗击新冠肺炎疫情提供了一个“制度审视”契机，使得从党建的角度横向纵向深入思考对口支援制度变迁成为一种可能。

一、党的领导下的对口支援制度变迁机制分析

对口支援是党领导下的资源横向转移制度，在漫长的演变过程中，对口支援制度的变迁蕴含着深刻的政治内涵，党的领导在其中发挥着怎样的作用、对口支援变迁又伴随着怎样的规律，是值得深思和研究的。

（一）对口支援制度变迁的含义

对口支援制度变迁是由制度变迁概念衍生而来，正如诺斯所言，制度变迁是一个微积的过程。在社会科学领域，制度变迁是效率更高的制度打破旧制度平衡，继而在新制度下恢复平衡的循环更替过程。对口支援制度的变迁符合制度变迁的一般规律，其最明显的特点是由中央政府发起的，是在一定情境中不断设计调整的产物。最初，对口支援应用于扶持边疆少数民族的发展，如今广泛应用在教育、医疗和脱贫等各个领域，实施手段更加多样化。纵观对口支援制度的发展历程，不难发现制度变迁并不意味着制度的废除和更替，而是制度取向发生了变化，是打破了原有路径依赖并不断发展进而建立新平衡的螺旋上升的过程。

细究其机理，可以发现党的领导在对口支援的形成、运行以及变迁过程中发挥着巨大的作用，同时对口支援引起的一系列连锁反应引发党和全国人民的共识，党的领导在引发制度变迁过程中往往是打破路径依赖的关键力量。然而，对口支援制度变迁的机制和过程按怎样的逻辑演变、党的领导在对口支援制度变迁过程中扮演什么样的角色又发挥了怎样的作用，以及党领导下的对口支援制度会朝着什么方向和态势发展这一系列问题构成本文研究的出发点，对今后制度变迁和提升国家治理能力具有深刻的借鉴和参考意义。

（二）党领导下的制度变迁：基于核心行动者、制度设计和价值选择的模型

制度变迁研究的独特优势在于能用中观理论探究微观层面的现象，运用时空的维度去检验制度变迁的延续性和断裂性，从核心行动者、制度设计和价值选择综合分析。对口支援制度是从上而下进行的，对于支援方来说这不仅仅是上级的支援任务，还是党中央下达的命令，因此党中央作为核心行动者在对口支援制度变迁中发挥着决定性作用。理解制度设计，可以从制度变迁的结构性因素出发，探究各因素与制度之间的潜在关系。就价值选择而言，任何制度变迁都是这一时期价值观和政治经济背景共同作用推动的历史性变迁。价值选择注重政治环境和时代价值观的重要作用并对制度变迁造成了影响。

在制度变迁的规律性上，路径依赖和关键节点具有很强的解释作用。就制度变迁的逻辑而言，其过程是核心行动者从党的领导、党的组织和党的动员三个方面打破路径依赖，从制度设计和价值选择两个层面成为制度变迁的关键节点，引发制度变迁。因此，对口支援是富有中国特色的制度形式，在党的统一指挥和协调下不断完善和发展。（逻辑过程见图1所示）

图1 对口支援制度变迁模型

二、新的关键节点：对口支援湖北抗击新冠肺炎疫情

制度变迁关键节点是指在制度应用过程中的某个特殊时间点，核心行动者在制度设计的条件下根据当时的价值选择，对制度发展形态、逻辑、特点等方面产生了重大影响，导致制度变迁进入新的发展阶段。

（一）核心行动者：对口支援制度变迁的决定性因素

核心行动者是指制度变迁中往往能决定制度变迁的发展方向的个人或组织。它在打破路径依赖规律实现制度变迁中发挥着关键作用。这次新冠肺炎疫情对口支援湖北的政策中，核心行动者是中国共产党领导的各方力量。党的推动力主要表现在三个层次。第一，党的领导：集中统一领导。第二，党的组织：统一领导、统一指挥、统一行动。第三，党的动员：令行禁止的动员机制。

1.党的领导：集中统一领导

党、政、军、民、学，在党中央的领导下，中华民族经历了从打倒列强、建立新中国的“站起来”，到改革开放的“富起来”，再到现如今以“强起来”作为全国人民奋斗目标的伟大征程。2020年冬春之际，新型冠状病毒传播进入大暴发阶段，数据显示，从2020年2月1日到3月1日，全国平均日确诊量约为1 167例，日平均死亡病例104例，疫情暴发的迅猛性和危机性严重影响了人们的正常生产生活。在此紧要关头，我党迅速成立了以习近平总书记为核心的党中央联防联控领导小组，同时国务院决定在国家卫建委的牵头下，19个省市对口支援湖北省16个市、地、县级市，开启了对口支援湖北的行动。

“积力之所举，则无不胜也。”中国共产党集中统一的领导能力主要体现在采取了高效、统一的疫情防控举措，这也是抗击疫情取得胜利的关键。在党的集中统一领导下，党中央的决策在第一时间下达，同时下级部门按质按量地落实到位。习近平总书记密切关心并亲自指挥，提出了“坚定信心，同舟共济，科学防治，精准施策”的“16字总要求”，各级党委和各条战线严格落实党中央的决定，做到“一切行动听指挥”，党员干部本着“不忘初心，牢记使命”以及“舍小家为大家”的信念，义无反顾地奋斗在防疫前线。可以说，疫情防控时，党的集中统一领导是对口支援在应急管理事件中处理领域取得显著成效的根本保证。

2.党的组织：党组织下的统一领导、统一指挥、统一行动

习近平总书记曾说：“我们最大的优势是我国社会主义制度能够集中力量办大事。”［2］273湖北疫情暴发后，党中央按照统一领导、统一指挥、统一行动的原则迅速组织疫情防控，调动各层力量参与到医疗救援当中。这次对口支援湖北抗击疫情的行动中，党中央组织参与疫情防控共有三个部分：第一，习近平总书记为核心的党中央决策层；第二，各级党政干部、社会团体以及外围的各种支撑性力量；第三，军队和地方医务工作者为先锋力量。三种力量在习近平总书记为核心的党中央的统一指挥下迅速行动，全国19个省市派遣医疗团队和物资分批有序地进入湖北省。疫情形势最为严峻之时国家组织了9 000名施工人员，昼夜不停地施工，仅用时12天便建成雷神山和火神山两个方舱医院，并部署军队直接管辖，齐心抗疫，可见党中央组织能力之下的非凡的中国速度。

3.党的动员：令行禁止的动员机制

习近平总书记指出：“每一个党的组织、每一名党员干部，无论处在哪个领域、哪个层级、哪个部门和单位，都要服从党中央集中统一领导，确保党中央令行禁止。”习总书记在充分了解疫情发展局势后，先后召开了近20次不同级别的会议并向全国发布最强动员令，全国31个省级行政区积极响应，先后启动了重大危机疫情一级响应状态。与此同时，19个省市根据国家卫健委公布的对口支援名单闻令而动，累计派出346支医疗队，共计4.26万人抵达湖北进行医疗援助，他们与当地的医务人员一起并肩作战，创下了援鄂医疗队零感染的佳绩。解放军接管“两山”医院，社会组织和企业向武汉捐赠了大量的生活物资，与此同时生产医疗设备的工厂、企业日夜开工生产口罩和防护服供应全国并向世界提供援助。至此，我国形成了集各地区政府、部队和医院等各级核心行动者在内的联防联控机制。

（二）制度设计：对口支援制度变迁的结构因素

对口支援湖北是对口支援制度的纵向历史发展和横向制度结构的交汇点，是对口支援制度多年发展的系统检阅和制度大考，也是对口支援制度变迁的重要关键节点。与对口支援制度构成结构性关系的因素涉及宏观制度背景和制度绩效，它们与对口支援制度密切互动，引致对口支援制度的结构性变迁。

1.“环境-制度”结构：多重压力下的制度环境

首先，2020年是我国夺取全面小康社会胜利的关键之年，防范化解重大风险、精准扶贫、污染防治三大攻坚战进入关键时期，对口支援制度随着环境的变换也将作出相应调整，成为新时期体现我国治理能力现代化的重要方面。其次，2020年临近春节，寒冷的气候条件给病毒传播提供了环境条件，同时人们对新冠病毒认知的缺失和寒假春运人流量的叠加加大了新冠病毒传播感染的风险，对口支援的紧急程度给各地方政府很少的缓冲时间。这一系列综合条件构成对口支援湖北的制度环境。

2.“绩效-制度”结构：史无前例的规模、成效及支援方式

此次对口支援湖北疫情呈现了以下的特点：一是结构合理，规模最大。此次对口支援主要是对全国呼吸科、重症医学科等进行医疗物资和医疗人员配备，中央政府调动全国可用资源支援湖北省，是我国对口支援规模最大的一次资源再配置行动。二是情况紧急，速度最快。此次对口支援一经启动立即得到各地政府的积极响应，迅速集聚当地优质医疗资源支援湖北省，启动速度以及支援速度远超过汶川地震救援速度。三是全面应对，综合创新。在严峻的疫情危机下，国家从对口支援名单的公布到对口支援任务基本完成仅仅耗时54天。虽然同样是应对公共危机事件，但对口支援湖北不是传统的拉锯战式的援助模式，也不同于对口支援四川灾区灾后重建。此次对口支援的实施发生在危机发生之时，应用于处理危机和解除危机的过程，综合动员了整个社会力量和所有可能的资源和技术，丰富了对口支援制度应对突发事件中处理问题的经验。

（三）价值选择：中国特色社会主义治理优势展现

对口支援湖北抗击新冠肺炎疫情是习近平总书记新时代中国特色社会主义思想的重要实践。此次对口支援继承并发展了中国特色社会主义制度优势、中国之治的实践经验、公共危机应急管理的科学理念与技术以及一方有难八方支援的优良传统文化。对口支援是在社会主义独特的背景下结合我国国情孕育出的制度创举，深刻诠释了习近平总书记提出的“四个自信”。

1.彰显了中国特色社会主义制度优势

中国特色社会主义的制度优势是通过在最短时间内集结最强的支援力量体现出来的。在国内疫情得到有效控制后，2020年3月12日，国家委派上海市、四川省、广东省、江苏省等省份又调派医疗队和物资对伊朗、意大利、伊拉克、巴基斯坦等国进行对口支援，这是对口支援制度首次走向国际，也是我国制度得到国际社会认可的重要体现。中国力量下的对口支援正发扬于世界，是应对疫情中最为壮阔的制度形式。

2.继承并发展了中国之治的实践经验

近年来，我国经历了公共危机频发的威胁，如何减少危机带来的损害，最快最好地恢复常态，这给政府提出了重大考验。湖北疫情防控的经验主要体现在：第一，疫情防控和经济建设两手抓。在全国上下共同抗疫时，政府部门积极推动企业复工复产，在有效防疫的同时保障经济健康发展。第二，严肃问责，落实到人机制。抗疫期间从省委到基层落实党政问责原则，将问题导向和责任导向转化为制度效能。2020年4月份湖北省因疫情防控失职失责受到处分的党员和机关干部达3000多人，责任到人的问责机制使公职人员把扎扎实实的工作态度落实在实际的防疫行动中。

3.彰显了公共危机应急管理的科学理念与技术

疫情暴发后，对口支援启动迅速、运行有序且效果显著，堪为新时代中国公共危机管理的新名片。第一，快速的反应和动员能力是应对危机的关键一步。疫情暴发后我国第一时间采取封城措施，最大限度地减少人员流动，并向世卫组织以及世界提供疫情相关信息。第二，全国人民一家亲，上下一盘棋的对口支援模式是中国特色的应急管理措施。全国上下一盘棋的对口支援湖北行动蕴含着中国特色社会主义的强大的动员力和行动力。党中央全面动员、组织协调各方面力量，全国上下形成前线救治有效、后方保障有力、全国支援湖北、全员参与防控的战略格局［3］。

4.传承并发扬了“一方有难，八方支援”优良传统

在对口支援湖北行动中，几千年来的文化基因已经将国人心中强制性的政治任务转化为道德性的馈赠，中华民族传承的优良文化脉络绽放出了靓丽光彩，主要体现在互帮互助、守望相助的传统。互帮互助主要体现为“一方有难、八方支援”的奉献精神。面对不确定性的疫情，强烈的“家国观念”使得互相援助具有了伦理意义，在某种情形下文化传统借助对口支援制度实现了制度的现代化，政治伦理过程和文化价值的复兴在实践中强化了互帮互助文化的影响力。

对口支援湖北抗击新冠肺炎疫情事件不论是核心行动者、制度设计还是价值选择方面都是对口支援制度发展变迁的一个重要关键节点。从核心行动者来看，对口支援湖北是党中央领导并发起的一次规模最大的速度最快的一次对口支援行动，取得的成效是前所未见的。在制度设计层面，对口支援湖北在环境和制度绩效上呈现出了新的特征。在价值选择层面，对口支援湖北是中国制度与治理体系和治理能力相结合的重要体现。对口支援制度朝着两种形式推进：一种是基于发展不充分、不平衡、不对称的制度供给，形成常规的对口支援制度；另一种是基于危机、风险和后果，形成非常规的应急对口支援。

三、对口支援制度变迁和完善的趋势展望

对口支援制度的理论分析与对口支援湖北的经验表明，对口支援这种独特的制度形式有着蓬勃的生命力，综合来看党领导下的对口支援制度正朝着以下的方向继续演进：

（一）对口支援制度适应政治性任务和社会性责任的平衡

随着对口支援的多次开展，中央政府始终是对口支援的主导力量。这种自上而下的属性决定了对口支援成为下级的政治性任务，支援地政府不仅对受援地具有援助责任，而且还要向中央政府交付一个满意的答卷。然而，在党中央全国一盘棋的思想引领以及“一方有难、八方支援”的传统观念下，对口支援受灾地区已经成为支援地主动承担的社会责任，这种社会责任的转变主要表现为变被动为主动。随着政治性任务的压力逐渐减小，各地区之间交流频繁、合作加强，对口支援将成为促进双方实现共赢的不二之选。

（二）对口支援制度适应整体性治理和专业性处置的互动

整体性治理强调通过加强政府组织间协调来应对因碎片化而导致的棘手问题和集体行动困境（1），专业性处置指对口支援的方式专业、支援队伍专业、手段专业等，具体表现在：第一，注重目标与手段的关系。对口支援的支援关系不再是盲目的安排，而是要求支援方在专项支援的同时与受援政府形成一种协同关系，这种协同关系并不是简单是合作关系，而是要形成互补的整体性，从而通过对口支援实现双赢。第二，重视责任感与制度化。坚持政府主导力量的前提下，市场、社会主体的力量在政府的统筹协调下发挥显著作用。第三，支援领域对应相应的支援形式。针对就业、医疗卫生、教育、社会保障等可以采用公益性支援；针对人才素质、产业发展、环境保护等可以用生产性支援；针对突发事件、公共危机等可以采用应急性支援。支援形式多样化，有针对性地解决不同群体的具体需求，可使受援地感受到更多的人文关怀。

（三）对口支援制度巩固政治性优势和市场化运作之间的协同

相对于政府来说，市场的力量是灵活而无限的。我国对口支援的实施已经开始重视市场作用的发挥，对口支援的双方地方政府积极为两地企业搭建合作平台，引导市场力量为受援地区注入大规模发展资源和新发展活力。在未来发展中，政府机构集中力量构建慈善文化，通过公益活动、媒体舆论、文化活动在全社会营造相互关爱的社会氛围，鼓励市场主体积极参与对口支援。同时通过科学的制度构建，提高市场主体的预期收益。总之，从单纯的政府支援向政府、市场、社会支援相结合的转变，已经成为我国新一轮对口支援的发展趋势。

注释

（1）21世纪初期，佩里·希克斯等人以整体性政府理念作为基础，在《迈向整体性治理：新的改革议程》一书中首次提出“整体性治理”的概念。