环境生态保护联合执法机制的实践与完善探析

林塬犇

摘要：环境联合执法是适应跨部门、跨区域环境问题的重要治理方式。虽然我国实务部门已经多次开展环境生态保护联合执法，但因法律建制不明晰仍存在诸多“碎片化”困境。对此，《中华人民共和国长江保护法》从基本法的高度，采用流域整体治理的视角，对联合执法规范作出尝试。但《中华人民共和国长江保护法》对联合执法的规定原则性较强，仍不足以有效指导环境联合执法的实践，建议将联合执法限于行政权体系内；通过解释现行法律规范赋予环境联合执法法律依据；加强行政协作制度的建设；建立行政权限纠纷解决机制。

关键词：环境联合执法；协同治理；行政协作；行政权限争议解决机制

中图分类号：DF31文献标识码：A文章编号：1004-1494（2021）05-0105-06

2021年4月22日，习近平主席在领导人气候峰会上发表了题为《共同构建人与自然生命共同体》的重要讲话，对环境治理工作作出了重要指示，要求“坚持系统治理。山水林田湖草沙是不可分割的生态系统”，“我们要按照生态系统的内在规律，统筹考虑自然生态各要素，从而达到增强生态系统循环能力、维护生态平衡的目标”[1]。以长江流域环境生态保护为例，近些年来由于长江流域缺乏整体保护，导致长江生态环境恶化明显，为解决长江流域环境问题，2020年12月26日，十三届全国人大常委会第二十四次会议审议通过了《中华人民共和国长江保护法》。此部法律对联合执法作出了规范，旨在从整体治理的视角，促进跨部门以及跨区域之间的合作，形成环境执法的合力。但《中华人民共和国长江保護法》只是从一个侧面对环境联合执法作出规范，是否能将环境联合执法在其他生态环境保护领域推而广之的问题仍未明确。考虑到环境生态保护联合执法饱受争议，笔者拟从环境联合执法实践出发，对环境生态保护联合执法定性，并提出进一步完善环境生态保护联合执法的路径。

一、环境联合执法的实践现状及其法律属性

（一）环境联合执法在实践中的分类及法律属性

从执法实践的角度观察，我国的环境联合执法，可以分为两个大类：一是行政体系内部的联合执法；二是行政执法与司法协助相结合的行政机关与司法机关之间的联合执法。

1.行政体系内部的环境联合执法

第一，跨行政区域环境统管部门之间的环境联合执法。环境作为最大的公共品，具有整体性，环境要素又具有流动性的特点[2]，具有碎片化特征的地域行政管理体制难以适应对环境整体保护的需要，各地区政府环境统管部门率先意识到了这一点，希冀通过环境联合执法机制实现对环境要素的整体治理。例如，四川省生态环境厅和重庆市生态环境局共同签订了《联合执法工作机制》，根据协议内容，双方将成立川渝两地生态环境保护联合执法工作协调小组，建立联席会议机制、信息互通平台并每年组织跨界污染问题联合执法行动，共同打击跨省市生态环境违法犯罪行为[3]。作为区域间合作机制之一的环境联合执法有助于打破过去不同地区在环境保全上的“信息孤岛”现象，减少协商过程中的摩擦，从而最大化兼顾各方利益，通过对不同领域力量的制度整合，来实现对环境要素的整体保全。

第二，环境统管部门与环境分管部门之间的环境联合执法。环境问题具有相当强的跨学科属性[4]，而现行公共管理体制下权力分配具有分散化、分权的特征[5]，仅靠单一主体有限知识和权力难担环保大任，而环境联合执法作为一种协同机制能发挥不同主体的专业性优势。不论是中央，抑或是地方，均有这种跨部门的环境联合执法实践。就中央层面而言，主要是生态环境部同中央其他部（委）之间的联合执法。例如，环境保护部、海关总署、质检总局联合发文，要求建立固废进口管理和执法信息共享机制，各部门之间及时相互通报有关进口属于禁止进口的固体废物，进口不符合国家环境保护控制标准的固体废物，转让固体废物进口许可证，以及涉嫌境外固体废物非法向我国转移等相关信息和情报[6]。就地方层面而言，主要是地方环境保护部门与其他部门的联合执法，例如，贵州省环保厅环境监察局、省公安厅生态环境执法总队日前组成联合检查组，深入黔南州三都县五坳坡锑矿山开展专项执法行动[7]。环境统管与分管部门的联合执法既有助于发挥统管部门在环境保全领域的指导作用，又能利用好分管部门在相关领域的专业性优势，因此这类联合执法在实践中较为常见。

第三，环境保护部门与地方政府之间的联合执法。此处特指上级环境保护部门与下级地方政府之间的环境联合执法。在中国现行行政体制下，若上级政府与特定下级环境保护部门之间的联合执法，应理解为下级环境保护行政部门在执行上级政府或其职能部门的意志，上级政府或其职能部门才是作出具体行政行为的主体。例如，2014年6月，山东省阳信县环保局联合水落坡镇政府针对四家“土小”企业进行了关停取缔[8]。如果说跨区域环境统管部门的联合执法是解决区域间横向信息不对称的手段，那么环保部门与地方政府之间的联合执法则是解决上下级纵向信息失衡的手段。一方面有助于直面环保执法一线的下级政府将信息传递至上级，为上级部门环境执法决策提供事实依据；另一方面上级环境保护部门也可以加强对地方政府的监督，防止地方政府为维护地方经济利益而牺牲环境公益。

2.行政机关与司法机关之间的环境生态保护联合执法

此处的司法机关包括检察院系统以及法院系统。行政权与司法权之间的协作并不是严格意义上的执法活动，但在实践中往往被称为“联合执法”。包括行政机关与检察机关的“联合执法”，例如，临淄、青州两地检察机关与两地环保部门共同签署了《行政边界地区环境联动执法协议》，明确了“联合治污、团结治污”原则，坚持属地管理，建立信息共享机制[9]。还包括行政机关与审判机关的“联合执法”，例如，东莞市第一人民法院、市环保局联合执法，一天执结135宗环保案件[10]；行政机关与检察院和法院共同的“联合执法”，例如，成都市环保、公安、检察院、法院四大部门联合出台《关于进一步加强环境行政执法与刑事司法衔接建立联动执法机制的意见》，在发生四类重大、疑难、复杂的环境违法犯罪案件时可以启动“联合执法”[11]。

司法机关与行政机关在环境生态保护领域合作主要集中在证据的保全、对环境违法行为的强制执行以及对环境犯罪的打击上。如果单看合作内容，行政机关与司法机关权限其实是泾渭分明的。

（二）环境生态保护联合执法的法律属性

准确界定环境生态保护联合执法是对其进行完善的前提。“联合”的本义为“连在一起使不分散”和“结合在一起的”[12]，“执法”顾名思义则意指“执行法律”，环境联合执法指在环境行政领域内，各联合执法机构依据不同的执法目的，在内部的行政检查与调查程序上进行组织、合作，对外则仍由各行政执法主体单独承担责任。对于环境联合执法的性质分析是一个有争议的问题，内部程序行为说认为行政组织法是管理管理者的法[13]，类似联合执法这样的行政组织行为接近于不对相对人权利义务产生影响的内部过程性行为。内部程序行为兼外部行为说认为行政组织行为原则上是接近于内部行政行为，但若对第三人产生外部影响时例外定性为外部行为[14]。外部行为说则认为不存在不会对外产生影响的内部组织行为，像联合执法这类组织行为最后都会产生外部影响[15]。

笔者以为应当将环境生态保护联合执法过程中的组织行为同样定性为外部行为。首先，内部程序行为说是严苛遵守传统行政行为标准的观点，考虑到环境行政纠纷可能对环境造成不可逆的损失，事后救济更为困难，尽早将环境行政纠纷纳入审查范围存在必要，内部程序行为说并不适应环境保全的需要；其次，内部程序行为兼外部行为说看似提出了一个判断标准，但没有将这个标准进一步地明晰化，操作性欠缺。综上，为更好实现环境保全目的，有必要尽早解决环境纠纷，应将环境联合执法定性为外部行为。

二、环境生态保护联合执法实践中面临的问题

（一）环境生态保护执法法律依据不够明晰

虽然《中华人民共和国长江保护法》从基本法层面对环境生态保护联合执法机制作出规范，但其规范内容较为原则、抽象，可操作性欠缺。笔者就“联合执法”这一关键词在中国法院网的法律文库作检索后，就环境生态保护领域联合执法的有关规范性文件做如下梳理（见表1）。

根据表1的梳理，环境生态保护联合执法在现行环境法律渊源中合法性不明。立法机关对“联合执法”的关注始于2018年颁布实施的《中华人民共和国大气污染防治法》，此后又在2020年颁布实施的《中华人民共和国长江保护法》对联合执法作出规定。但是作为环境保护基本法的《中华人民共和国环境保护法》中并没有直接提及联合执法，仅在第二十条规定“国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染生态破坏联合防治协调机制”，此处的联合防治协调机制是否包含联合执法，有待商榷。考察其他的环境保护单行法律，诸如《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》等环境保护单行法均没有对联合执法作出直接规范。由于环境基本法和其他环境单行法均未对联合执法直接规范，因此《长江保护法》和《大气污染防治法》对联合执法的规范宜理解为是对特定事项的特殊规范，只能适用于特定领域，无法赋予其他类型的环境联合执法充分的法律依据。

（二）各部门松散的合作形式难以形成常态化执法

虽然环境联合执法已在推进跨界流域治理上取得一定效果，但仍然无法实现制度性的整合安排，因此环境生态保护联合执法多采取联合召开安排部署会、联合印发行动方案、联合表彰等形式[16]，相较于将执法权集中于一个特定机构的执法方式，联合执法的合作形式较为松散，往往短期内集中相当数量的执法人员，在特定时期加大对某些特定违法行为的执法惩治力度，但由于欠缺長久有效的联合机制，在短暂的执法期限到期后，违法行为便再次席卷而来，导致不能对违法行为产生长效的威慑。考虑到环境违法行为带来的环境问题往往伴随着不可用货币补偿的绝对不可逆损失，若不能对环境违法行为作出及时的惩处，不仅是对违法行为的纵容，更是对环境权作为基本人权的轻视。

（三）出现环境生态保护多头管理，不利于相对人寻求救济

因为合作形式松散，联合执法通常采取突击性临时检查的形式，过后若出现责任承担问题，难以厘清责任主体，不利于行政管理相对人权益救济：第一，由于联合执法外在表现为各部门之间调查、协作和文书往来，容易被定性为是不对相对人权利义务产生外部影响的内部行为，相对人有极大可能不能针对联合执法行为提起救济；第二，在“单独承担责任”原则下，参与联合执法的单位较多时，相对人需要从如此多的潜在责任主体中选择适格责任主体是个难题；第三，有的时候相对人可以依据行政文书方便地判定责任主体，但联合执法中存在过程行为侵害相对人合法权益而又没有行政公文的情况[17]，这也进一步提高了行政管理相对人确定责任主体的难度。

三、进一步完善环境生态保护联合执法机制的建议

（一）厘清环境生态保护联合执法概念并限制其适用于行政体系框架内

行政机关与司法机关的环境生态保护“联合执法”，容易混淆行政权与司法权的界限，应将环境生态保护联合执法概念的使用范围限定于行政体系内部。

行政与司法相区别，而执法是行政的下位概念，因此环境生态保护联合执法应限制于行政权框架内。作为国家职能的行政，包括两方面的内容即执行与管理，其中的执行在现代法治国家中指执行法律。对于行政机关与司法机关的联合执法，有学者指出司法机关参与联合执法的本质是一种有损司法单位形象的“越权行为”[18]。立法机关与司法机关目前已认识到了这点。全国人大常委会正在启动《中华人民共和国人民法院组织法》的修订工作，建议将严禁人民法院工作人员参与地方招商、联合执法这些内容写入法律，从而增强司法刚性和权威性[19]；最高人民法院多次向全国各地法院发出通知要求撤出联合执法队伍，在2017年2月7日发布的《人民法院落实〈保护司法人员依法履行法定职责规定〉的实施办法》中第二条明确规定法院工作人员不得参与地方招商、联合执法，严禁提前介入土地征收、房屋拆迁等具体行政管理活动。

（二）通过对《中华人民共和国行政处罚法》第十八条①进行法律解释来寻求环境生态保护联合执法的法律依据

当下，对环境生态保护联合执法的法律依据探寻可以通过对《中华人民共和国行政处罚法》第十八条进行深入解释后获得，短期内可以依解释得出的结论先行制定生态保护联合执法的实施条例，待条件成熟后，于《中华人民共和国环境保护法》修订时作出规范。黄喆主张短期内先制定《中华人民共和国环境保护法》的实施细则明确环境生态保护联合执法机制属于《中华人民共和国环境保护法》第二十条规定的“跨行政区域的联合防治协调机制”，待时机成熟后修订《中华人民共和国环境保护法》并对联合执法作出规范[8]。笔者以为，《中华人民共和国环境保护法》第二十条规定的“跨行政区域的联合防治协调机制”解释为联合执法尚存牵强，以此理由制定的实施细则有下位法违背上位法之嫌。并且，即便将联合防治协调机制理解为联合执法，那么，《中华人民共和国环境保护法》也只能赋予了跨区域联合执法合法性，无法赋予跨部门联合执法合法性。因此，在当下还是应通过对现行法律规范进行解释来赋予环境生态保护联合执法法律依据。

1.依据《中华人民共和国行政处罚法》第十八条进行解释前，有必要明晰联合执法、相对集中行政处罚权和综合执法三者的关系。结合我国实践，联合执法是手段，综合执法是目的，联合执法对综合执法的目标达成不是一蹴而就的，中间有一个过渡阶段，即“相对集中行政处罚权”的过渡阶段。

第一，相对集中行政处罚权是从联合执法通向综合执法的过渡阶段，二者的差异体现在综合的程度上，其中，综合执法的综合程度更高、改革深度更深入。就整合的职能而言，相对集中行政处罚权仅对行政处罚权作了事后整合，而综合执法整合的职能更广，在相对集中行政处罚权的基础上还整合了包括与之相关的日常管理、监督检查权等职能；就机构改革深度而言，相对集中行政处罚权并不必然涉及机构的体制改革，或只是将单行法授权的处罚权力运行过程、程序作调整，而综合执法必然会新设与原行业主管部门并存的综合执法机构，必然涉及机构的体制改革[20]；就现行《中华人民共和国行政处罚法》的立法材料看，相对集中行政处罚与综合执法之间也是呈现一种“手段—目的”的关系，2021年修订的《中华人民共和国行政处罚法》在第十八条第一款规定了国家在特定领域内相对集中行政处罚权，纵观全文虽没有直接提及综合执法，但参见立法机关的立法材料，亦可证实相对集中行政处罚权系为实现综合执法这一目的的手段。2020年6月28日，在第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议上作出的《关于〈中华人民共和国行政处罚法（修订草案）〉的说明》中就表示“根据党和国家机构改革和行政执法体制改革要求，明确综合行政执法的法律地位，增加规定：国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、农业等领域实行综合行政执法，相对集中行政处罚权，由一个行政机关统一实施相关领域的行政处罚。”[21]从立法的说明看，相对集中处罚的规定目的在于实现综合执法，是为明确实现综合执法而作的规定。

第二，联合执法是达成、促进综合执法的手段，综合行政处罚权和综合执法均有协同的需求，作为行政协作机制之一的联合执法则是回应这种需求的有效制度供给。从综合执法的结果看，分工并没有因为机构的整合而消失，相反，综合执法产生了更多的分工，包括综合执法机构与行业部门执法机构之间的分工、综合执法机构内部的分工等，对于综合执法改革，整合是形式，制造分工是需要，协同是实质需求，而联合执法作为行政协作制度之一，恰是回应综合执法协同需求的制度供给，联合执法可以让行政机构聚焦于某一阶段的中心工作，通过协同来促进每一个部分、每一个阶段工作的达成，进而实现综合执法整体的有效性。

2.在明确环境生态保护联合执法作为达成综合执法目的的手段，在达成综合执法前还需要先行经历相对集中行政处罚权这一过渡阶段后，就可以理解联合执法的合法性。如前所述，《中华人民共和国行政处罚法》第十八条既然允许国务院及省级人民政府直接调整各行政机关之间的处罚权限以实现综合执法的改革，那么联合执法机制本身不涉及机构权限调整，因此，从中央层面可以先由国务院对联合执法进行规范，地方层面则由省级人民政府对本行政区域内的环境联合执法出台相关规范。待条件成熟后，再于《中华人民共和国环境保护法》中明确规定联合执法机制。

（三）完善有关行政协作制度的规范

不健全的协作制度是造成环境生态保护联合执法机制不能运转的原因之一。虽然我国在行政协作、执法协同领域已经有初步立法规定，但规范仍有所欠缺。建议从以下两个方面对行政协助制度进行完善。

1.依法明确行政协助是行政机关的法定义务。由于中国尚未制定统一的《中华人民共和国行政程序法》，目前对行政协助的规范多集中在特定领域、特定情况、特定行政區域。在环境生态保护领域中，《中华人民共和国环境保护法》在第十三条规定环保部门在制定规划时应会同有关部门，这里的“会同”是否能理解为“协助”，有待商榷。并且即便将其理解为“协助”，也仅局限于制定规划这一狭窄范围，难以扩及环境生态保护执法的方方面面。笔者以为，在《中华人民共和国行政程序法》缺失的情况下，至少应在《中华人民共和国环境保护法》这一环境保护基本法律中规定各环境监督管理机关负有行政协助的义务。

2.依法明确法定协助的情形。现有对行政协助的法律规范均是抽象的义务性规范，而对义务的履行、违反义务责任的承担等内容均未提及，进而导致行政机关之间成立一种松散的合作关系。各行政机关有可能以部门利益或地方保护主义为导向。有地方政府已对行政协助的法定情形规范作出尝试，例如，《湖南省行政程序规定》第十七条规定的法定协助情形包括：独自行使职权不能实现行政目的的、不能自行调查执行公务需要的事实资料的、执行公务所必需的文书、资料、信息为其他行政机关所掌握，自行收集难以获得的、其他必须请求行政协助的情形[22]。

（四）通过行政权限争议解决机制先行帮助相对人确定责任主体

环境生态保护联合执法责任主体难于判断的根源在于各部门之间的权限消极冲突。在执法部门权限划分明晰的理想状态下，相对人自然可以依据法律规范找到适格的责任主体；但现实情况下，由于职责界定规范与新产生的社会现象的不匹配以及职责界定规范的模糊性，行政机关之间在权限问题有模糊不清的问题，表现在联合执法责任主体认定上即参与联合执法的成员主体均不愿意承担责任。解决问题的关键就是建立行政权限争议解决机制先行界定责任主体，再由行政相对人针对具体的责任主体提起复议、诉讼。考虑到行政机关自身对各部门工作情况较为了解，因此权限争议宜在行政权内部体系框架内加以解决。另外，这样一种在行政体系内部解决纠纷的司法制度又近似于行政复议制度，并且包括深圳等多地地方政府早已对执法权限争议解决进行程序规范，应当在借鉴行政复议制度及汲取地方实践经验的基础上，对权限纠纷解决机制上从申请、受理、审理和裁决四个方面进行程序建构。

注釋：

①第十八条【委托实施行政处罚】行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。

委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。

受委托组织在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政处罚；不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚。

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责任编辑陆莹