多元协同治理

刘兴旺张善维

摘 要：随着特殊的社会环境变化，当前高校校园危机呈多发、频发趋势，传统的校园危机管理模式已无以为继。随着公民社会迅速崛起和人们参与意识的逐步增强，多元协同治理模式必将成为我国高校校园危机治理的新方向。

关键词：校园危机；协同治理；多中心治理；危机管理

绪论

当传统的灾害风险与现代性导致的风险社会在中国“全面深化改革”的关键时期相遇，加重了校园危机的频发、多样、跨界以及复杂性。在社会情绪暴戾化、人情关系冷漠化、危机意识趋零化、风险类型多样化、危机发展常态化的现实中，传统的管制型、行政型、全能型的危机管理模式因“低效”和“失灵”而难以为继时，以多元主体有效参与、平等协商、良性互动、共管共治的协同治理模式将因运而生。

一、理论基础

二战后，随着凯恩斯主义的广泛影响，政府的扩张达到了前所未有的境地，为此不但未能解决好“市场失灵”，反而导致了“政府失败”。为遏制政府的扩张，和应对全球性危机等问题的挑战，上世纪七八十年代，西方掀起了一场声势浩大的，以自由化、民主化为标志的公共管理改革浪潮。在此浪潮中，一些学者倡议打破传统官僚系统一元统治的模式，而推行以政府、市场及社会等多中心协同的一种全新治理模式。

（一） 治理理论

“治理”理论源于上世纪的公共管理改革浪潮。由于传统公共领域中的科层制与私人领域的理性模式都已不能解决日益复杂的社会问题，这种新的统治模式，“治理”被诠释出来。它“出自于政府、但又不限于政府；参与主体间的界线和责任趋于模糊；肯定涉及集体行为的各主体间存在权力依赖；主体间的互动最终会形成自主自治的网络；政府能力和责任不在于下命令或运用其权威，而在于开发新的工具和技术来控制和指引”[1]。“与统治相比，治理是一种内涵更为丰富的现象，它既包括政府机制、但同时也包含非正式、非政府的机制……”[2]。“治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；其过程的基础不是控制，而是协调；它既涉及公共部门，也包括私人部门；其不是一种正式的制度，而是持续的互动……”。治理虽好，但也会失败，因此，需要”善治”。善治就是“使公共利益最大化的社会管理过程……，善治实际上是国家权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程”[3]。

（二）多中心治理理论

“多中心”最早由英国学者迈克尔·博兰尼提出，他发现人们在商品经济活动中的“多中心性”选择构成了自由的逻辑。但这种选择能否适应社会管理的需要，博兰尼并没有作出解释。直到上世纪七八十年代文森特·奥斯特罗姆等学者对美国大城市地区的治理、公共池塘资源和美国立宪秩序以及公共行政体制等方面问题的进行深入研究后，“多中心才逐步从一种思维方式和理论框架提升成为公共物品的产生与公共事务的治理模式之一”。为此，在公共治理中，除了传统的“极端私有化”和“超级利维坦”这两个极端模式外，还存在着“多中心”协作治理模式[4]。这种治理模式意味着公共物品的多个生产者，公共事务的多个处理主体；也意味着政府、市场及其它主体的共同参与和多种治理手段的应用；它要求政府转变自身的角色与任务[5]。

（三） 协同治理理论

“协同”，最早是德国物理学家赫尔曼·哈肯用来描述支配不同物理系统之间相互关联的一种规则。近年来一些学者将协同理论引入社会科学研究中，与治理理论相结合，构建成协同治理理论。它是“个人、各种公共或私人机构管理其共同事务的诸多方式的总和[6]”，它具有公共性、跨部门、互动性、正式性、动态性等特征。

（四） 危机管理理论

危机管理自古有之。现代危机管理理论的渊源，最普遍的说法是20世纪六七十年代一些学者对古巴导弹危机等事件的研究。随着社会需要，其研究已更广泛、更深入了。何为“危机”？不同的学者有不同的定义，但归纳起来就是“危险与机遇的并存”，用菲克的话来说，就是“转机与恶化的分水岭”，它强调的不是事物发展的某个点，而是过程、状态。校园危机管理就是对影响学校正常运转的这种过程、状态而进行的管理。

二、传统高校校园危机管理误区

中国的高校基本上是政府的延伸，高校的危机管理几乎继承了当地政府的危机管理模式。几年前在“9·11”与SARS等国际性公共危机事件的冲击下，各高校根据国家《突发事件应对法》的要求，结合“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的原则，基本建立起了以“一案三制”为主要内容的应急管理制度。但是受传统危机管理制度“路径依赖”影响，其危机管理仍存在着一些误区。

（一）从危机管理意识上看，存在主体危机意识淡薄，侥幸心理严重

1、在危机预警阶段，缺乏居安思危的意识，危机预警机制建设不足。缺乏社会化的风险识别体系，危机监测系统建设不健全；对风险评估认识不够高，危机预警机制建设滞后；风险信息的传导渠道不畅，危机预控机制建设缺位等。

2、在危机准备阶段，缺乏居盈思亏的意识，危机准备不足。“一案三制”的建设与演练不足，使得危机治理无法可依、无章可循；对危机公关准备不到位，在危机治理中易陷舆论漩涡；危机宣传教育不力，致使利益相关者的危机意识培养与危机治理能力训练不足；人财物等资源准备不充分，危机治理成为无源之水等。

3、在危机舒缓阶段，缺乏居优思劣的意识，对危机舒缓重视不够。危机规划设计、实施与评价存在虚位或缺位，使危机治理缺乏系统的行动纲领；范围内危机基础数据挖掘、整合与集成力度不够，难以形成决策支持；危机治理必需设备检查、维护、保养与更新不足，限制危机治理有效率。

4、在危机应对阶段，缺乏居进思退的意识，导致危机应对不力。危机信息沟通渠道不畅，严重降低了危机决策的时效性；指挥决策体系设置不科学，危机应对中容易就重避轻，从而丧失治理的主动权；与利益相关者的协调与沟通机制不畅，无法快速有效地整合与调度各方应急资源；危机公关治理薄弱，易陷入信誉危机等。

5、在危机重建评估阶段，缺乏居胜思败的意识，对危机学习与训练不够。恢复重建领导部门设置不尽合理，严重影响后期的重建评估工作；危机损失评估不够科学、客观，责任落实不到位，危机重建常变成庆功会；恢复重建资源配置不合理，监管缺位，易被挪作它用；利益相关者参与性不足，参与渠道不畅，危机重建困难重重；不重视危机学习的长效机制建设，危机治理的收益甚微等。

（二）从危机管理模式上看，治理主体单一，体制僵化，手段落后，方法单一等问题

1、在目前的高校校园危机治理中，治理主体单一。在涉外的危机治理中，校方和政府常唱独角戏，其它主体参与较少；在涉内的校园危机治理中，部门分割严重，表现为直接责任部门的独角戏，其它部门、学生与教师群体参与性不足。因此出现，当校园危机发生时，学校都似如临大敌，但又本能地排斥其它主体的治理价值，习惯性地采取行政动员的形式独自承担起治理的责任。诚然，在现实生活中，危机的产生与影响，学校已无法独立解决，单一的主体介入、独立资源的利用，只会使危机影响的深度与广度更加不可控，不利于其它利益群体的自救、互救意识和能力的培养，抑制了其它治理主体与学校协作的主动性或积极性，甚至导致他们与学校的对立。

2、 在目前的高校校园危机治理中，各高校普遍缺乏一个系统、科学与高效的危机管理体制机制。众所周知，当前我国高校危机治理体制机制基本上都是政府危机治理体制的复制品，它特别依赖于行政命令维序。当然这这种体制机制在传统的危机管理中的效果是可见的，但在现代的危机管理中可能弊大于利。如人们更强调即时的反应或被动应对，而缺乏主动出击的动力；具有法律责任的治理主体（部门）间更强调类别管理、部门管理，而轻视相互之间的沟通、协调与整合；各治理主体间职责划分不合理、相互协作的基础缺失，导致相互推诿、扯皮现象时有发生，进而影响治理的效果；常设机构健制不全，使常态管理与危机治理工作脱节严重。

3、 在目前的高校校园危机治理中，存在治理手段落后，方法单一等问题。危机治理是一项系统工程，其牵涉的不是人、财、物以及信息的简单叠加，而是在于采取适当的方法与手段使其有机互动。但在目前的高校危机治理中，则普遍存在关手段落后、方法单一等问题。具体表现为：在应急处置中，强调独立作战而忽视相互协作；在危机决策上，重视感性判断而轻视理性分析；在人文关怀上，注重功利主义后果而缺少人本主义关怀；在动员行动中，偏重思想政治动员，而漠视业务管理激励；在治理理念上，重校园的维稳控制轻协作创新；在治理的方法上，重行政的指挥、控制轻民主的协调、沟通；在治理手段上，重人员编制轻现代科技的综合应用等。

三、 贵州高校校园危机治理的方向

自古以来，中国就有“家长作主”的传统，特别是当遇到危机时，习惯性将危机决策的主动权寄托在家长身上。但是当危机发生时，其突发性、紧迫性及资源的缺乏性等迫切要求危机管理者能在非常短的时间内调用各种资源，此时而再庞大的组织也会显无力。众所周知，当前中国当前正“处于一个社会急剧变动、社会体制转轨的现代化过程之中，各种灾害、风险以及社会冲突和动荡相互交织[7]”。社会公共危机呈常态化发展，校园已不在是寂静的“象牙塔”而独善其身，校园危机治理模式必须作出全新的调整，多中心协同治理成为未来校园危机治理的最佳选择之道。

1、从治理责任主体角度，应建立健全有机互动的校园危机治理多元主体系统，如行政责任主体系统、利益责任主体系统以及道义责任主体系统。所谓校园危机治理的行政责任主体系统主要指在法律上具有行政责任关联的行为主体及其构成集合，如学校的上级主管部门、学校的责任部门和个人、导致危机发生的组织或机构，与危机产生有关联的其它组织与个人。所谓校园危机治理的利益责任主体系统主要指在经济利益上具有一致性的行为主体及其构成的集合，如学校师生、政府、校友、学生家长、医院、设备供应与管理企业，以及其它利益相关者等。所谓校园危机治理的道义责任主体体系主要指既没有法定责任、又没有经济责任，但道义责任和义务的行为主体，如自愿者组织与个人、新闻媒体、慈善机构、校友等。

2、从治理过程角度，应建立健全系统、有效的全过程危机治理系统，如危机预警、准备、舒缓、应对以及重建评估等有机衔接的系统。危机预警系统指通过监控危机（风险）源，甄别、收集、处理和评价危机（风险）相关资料信息，并向决策层发出预警信息并提前采取预控对策的人机交互系统；准备系统是指为了缩减危机的发生及冲击力，提升危机治理（或应急）能力而做如如制度（预案制定）建设，公共关系的构建，宣传教育的准备，人力、财力、物力及设施（备）的准备，预案的演习，以及其它治理技巧（或能力）训练等方面而做系统性工作；舒缓系统指任何可减少危机产生以及危机产生后造成生命及财产风险（损失）的行动，如危机治理行动计划的管理、潜在危机风险的评估、基础设施的检查维护等；应对系统是指治理主体根据正在发生的危机观察，结合预警系统、准备系统以及舒缓系统建立中的有价信息，作出旨在控制或消除危机事件，降低危机带来的损失，以及保持民众的生命财产安全的一系列行为或措施，如启动预案、处置危机、开展救援、引导舆论、形象管理等；重建评估系统指危机被控制住后，为使社会经济生活趋于正常并配合减灾而进行的如评估危机造成的损失，总结危机治理过程中的经验与教训，恢复被打乱的社会经济秩序，缝合撕裂的社会心理，重建受损的基础设施等各项活动。

3、从治理技术基础角度，应夯实资源支持与技术保障两大外围支撑基础系统。正如陈安等说，资源支持与技术保障系统是保障应急处置有效性和稳定性的必要基础和架构。两个系统不是独立存在的，是一个交互、联系的有机体。资源支持系统主要是基于一些如危机（风险）源数据库、应急预案库、危化品库、机构治理人员库、专家库、危机救援物资库、案例库、危机治理知识库、空间数据库等多个基础数据库的集成与整合，其主要功能是促进人力、物资、财产、信息等资源的合理布局、配置、调度和补偿等，为危机治理需求提供支持。技术保障系统包括软（硬）件的技术保证与技术维护，它是高效管理与科学技术有机结合，目的是为在危机治理中使各类人、财、物及信息的调配与处理提供技术支持，它是不仅是一个技术平台，还是一个互动平台，它同时还是危机准备和减灾活动的重要手这一。

4、从危机紧急应对的角度，应健全防御避难与救护援助系统。当危机发生时，直接考验人们的主要还是防御避难与救护救助系统的效度，这两大系统是考验危机治理成败的关键。防御避难系统分为防御系统和避难系统。防御系统是危机发生前，预先建设防止危机发生或减缓危机扩大的工程性或其它类型的设施，如消防设施，应急供水、供电系统，危机信息预警系统，心理干预机制等；紧急避难系统指在危机发生的紧急情况下可保障人、财、物及信息安全的工程技术设施，如地震时的学校操场，洪涝灾害时的学校楼宇，群体性事件中的校园围墙或隔离带等。救护援助系统是危机不可避免的发生并对人们的生命健康以及财产安全造成影响后，延缓或消除这种影响的系统。具体而言包括医疗援助、消防援助、心理援助等系统。

参考文献：

[1] 格里·斯托克.作为理论的治理：五个论点[J].国际社会科学杂志，1999（1）

[2] 詹姆斯·N·罗西瑙主编，张胜军，刘小林等译，没有政府的治理——世界政治中的秩序与变革[M].南昌：江西人民出版社，2001，5

[3] 俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000，8-10

[4] 曹立春.治理理论与多中心合作治理模式研究述评[J]理论观察， 2014（7）

[5] 刘峰，孔新峰. 多中心治理理论的启迪与警示——埃莉诺·奥斯特罗姆获诺贝尔经济学奖的政治学思考[J].行政管理改革，2010（1）

[6] 李辉、任晓春.善治视野下的协同治理研究[J].科学与管理，2010（6）

[7] 塞缪尔·P·亨廷顿.变革社会中的政治秩序[M].王冠华等译.北京：三联书店，1998，40-41