行政事业单位预算管理存在的问题与对策研究

侯辰雪 尚丽萍

近年来，国家提出要建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理的总体要求，加强预算管理已然成为了行政事业单位财务工作中重要的一部分。加强预算管理，不仅能够规范财务制度建设、明确相关部门和单位责任，还能提高行政事业单位的管理水平，从而充分发挥财政资金在经济建设和社会健康发展等方面的效益。本文首先介绍了预算管理的重要性，通过对行政事业单位预算管理中存在的问题进行分析，并提出相应对策建议，以期为完善行政事业单位预算管理工作提供参考。

一、行政事业单位加强预算管理的重要性

行政事业单位的预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算这四个方面。加强行政事业单位预算管理，有利于贯彻落实中央厉行节约反对浪费的有关要求。特别是科学合理编制财务预算，可以促进行政事业单位建立厉行节约长效机制，坚持勤俭节约。同时，预算管理还能推进财务制度建设，规范行政事业单位财务工作行为。具体来说，通过预算管理可以充分发挥全面预算在资源配置、内部控制和风险防范等方面的作用，使预算管理贯穿于单位经济活动的全过程，规范行政事业单位的收支行为，保障国有资产安全，提高公共服务质量。

二、行政事业单位预算管理中存在的问题

（一）财政账户管理不到位

按照规定，所有使用财政资金的行政事业单位都应开设财政账户，并纳入国库集中支付管理范围。使用财政资金时，应该严格按照财政部门和相关部门的规定和批复，不能擅自改变用款计划或支付不符合财政规定的项目。但是，在实际工作中，一些部门和单位没有按照预算严格执行，导致财政资金错用、滥用。主要体现为以下两方面问题：

1.财政资金违规向自有账户划转

行政事业单位对于财政资金的使用一般分为财政直接支付和财政授权支付。但无论哪种支付方式，都不得违规从本单位零余额账户向本单位或本部门其他预算单位实有资金账户划转资金。只有报经财政部审核批准的归垫资金才允许划转，如：符合规定的政府购买服务支出;按规定确需划转的工会经费等代扣事项;暂需委托收款的费用等。然而，一些行政事业单位通过拆分合同等化整为零的方式，违规将未纳入财政范围款项转入单位自有资金账户，用于支付;还有一些单位在支付财政资金时，填写或录入不真实、不准确的支付凭证，特别是模糊“用途”、“摘要”等要素，规避财政审核。

2.经济分类科目混用

经济分类科目是行政事业单位在使用财政资金时，填写财政支付指令必须要填写的凭证内容。经济分类科目的数据是以预算会计核算数据为基数，同时也用于编制决算报表。因此，行政事业单位应该严格按照预算编制的分类科目支出，准确反映支出信息。但在实务中，一些单位只关心资金是否支付，完全忽略了经济分类科目的重要性，未按规定使用科目类别，造成了资金和账务的混乱。同时，各部门、各单位应强化预算约束，切实落实预算法要求，严格控制经济分类科目间的预算资金的调剂，原则上不得调剂。若需要调剂的，应当报相关财政部门批准。但有些单位管理不到位，出现擅自调剂的问题。

（二）项目预算评审制度不健全

预算支出分为基本支出和项目支出。基本支出是保障正常运转、完成日常工作所发生的支出。项目支出是指各部门、各单位为了完成特定的工作任务和事业发展目标所发生的支出。由于项目支出需要单独核算，为了加大资金统筹力度，优化支出结构，行政事业单位需要對项目预算进行评审。但在实际工作中，由于一个项目往往涉及多个部门，具有多个命令渠道和预算条线，因此预算职权划分往往不够清晰，导致不同部门管理者之间产生冲突，预算执行不力。因此，项目评审工作，特别是对于项目多重定位的评审，尤为重要。项目的评审不仅有利于处理项目控制权问题，还能促进各部门、各单位之间的协作以及各项技能和专门技术的相互融合。目前，项目预算评审中存在以下两方面问题：一是缺乏项目预算评审制度，导致项目执行缺乏约束或盲目执行，还可能引起不同部门对同样资产的重复建设，致使资源浪费和资金控制失效。二是项目预算评审不健全，影响预算目标的科学性和合理性，致使项目目标难以实现。评审漏洞还会导致预算管理流于形式，资金管控缺失。

（三）预算执行过程监控不到位

预算执行过程其实是一个动态管理过程，特别是在预算实施的过程中，控制预算过程的有效性，对预算结果有着重要影响。但是，一些行政事业单位却常常会忽视预算执行过程的监控，具体表现有以下三个方面：

1.没有明确的预算执行步骤

一些部门或单位，没有按照预算计划使用资金，直到年底“突击花钱”。特别是项目工程预算，前期准备工作拖延，年底开始执行的情况屡见不鲜。在仓促执行预算的过程中，常常会发生预算失控、工程中断或项目完工质量低劣等状况，导致难以实现预期效益、资金浪费或项目失败。

2.擅自挪用预算资金

与第一种情况正相反，这种情况的发生往往是因为发展过于激进而导致。资金过度使用，造成财政拨款脱离实际预算，为弥补资金空缺，一些行政事业单位不得不挪用其他项目的财政资金填补，擅自挪用预算资金，缺少规范流程，可能会引起其他项目资金的短缺和不足。

3.预算执行不力

在使用预算资金时，有些部门、单位不按照财政部门批复的要求执行，频繁变动各项资金的使用类别，不按照预算批复的金额使用，导致财政资金浪费或不足。这种情况的产生一是由于对预算不重视，二是由于忽视了对预算管理绩效的考核。

三、完善行政事业单位预算管理的对策建议

（一）加强财政账户管理规范化

各部门、各单位应该强化预算资金动态监控，要从严控制各级预算单位从财政账户向单位自有资金账户划转资金。按规定，原则上应将全部预算细化，确实无法细化的，应按照资金实际用途进行划分后再支付。支付财政资金时，要规范使用经济分类科目。支出时，按照“财政零余额资金分类一览表”的相关规定，准确填写支付信息。在提交支付指令时，应特别注意预算管理类型的编码，分为基本支出和项目支出两类，应严格按照预算批复执行，不能混用;涉及多个项目支出时，应按照各个项目的预算资金关联号分别支出，不同项目的资金不能相互占用，以防项目资金使用失控。支付时，应执行多层级审核，确保支付指令正确。同时，在会计核算时，应使用与经济分类科目对应的会计科目进行记账。支付指令所涉及的资金变动与账面记录保持一致，通过会计核算监控经济分类科目的使用情况;此外，在每月对账时，根据经济分类科目分类银行日记账，追踪预算资金使用情况，及时调整，以达到控制预算的目的。

（二）完善预算评审制度加强评审管理

行政事业单位应该建立项目预算评审制度，以提高资金分配的科学性和资金的使用效益。原则上所有预算项目都应进行预算评审。评审应有规范的程序，保证评审结果的客观、公正和科学性，要充分利用评审结果，对于不符合评审结果的项目，应该慎重选择是否执行。同时，健全预算评审机制，做好以下三方面工作：

1.设置评审机构

项目评审应该设置专门的评审组或评审委员会，采用内部评审和专家评审等方式。评审应该有总体结论和评审意见。采用专家评审方式的，还应当附有专家名单和专家职称职务等信息。

2.完善评审内容

一是项目适宜性。适宜性是指行政事业单位所立项目是否符合立项单位的能力和条件;项目是否合理且能实现;项目的风险和不确定性;项目达成后，是否能令该单位发挥优势、克服劣势。

二是项目可接受性。主要涉及对项目合规合法性的判断，如：是否符合国家政策、法律法规;是否符合行政事业单位规章制度;是否符合财政资金使用要求;是否能满足预期的社会经济效益等。

三是項目可行性。主要针对财务指标进行判断，包括资金筹措情况、预算支出内容、额度和标准、评审工作经费等方面。执行较大的工程项目时，还应考虑项目的风险和不确定因素。项目单位应预判风险和不确定因素，根据历史经验和数据，采用合适的风险管理的方法，如：情景分析法、统计推论法、敏感性分析法等，综合分析项目情况，对预测的风险和不确定因素提出有效的应对措施。

3.加强评审结果运用

对可执行的项目，应尽快及时开始项目前期的准备工作，按期保质完成项目;需要慎重选择执行的项目，应再做出深入调研，可以参考绩效考核标准判断是否应该实施;不符合要求的项目，不应立项。对于可执行的项目，应按照轻重缓急进行排序，建立项目库制度，合理规划和使用资金。

（三）加强预算执行过程监控

行政事业单位应重点做好以下三方面工作，提高预算执行刚性。首先，利用内部审计机构进行内部监督。可以将内部监督分为日常监督和专项监督。定期出具评价报告。若发现预算执行缺陷，要及时向上级部门报告，进行整改。其次，预算执行中，执行人员应设置不相容岗位。利用岗位职责将预算执行过程分解，形成相互制约的工作机制。不相容岗位还促使执行步骤分派到各个责任人，防止推诿扯皮。最后，建立有效的沟通汇报制度。利用信息技术对预算执行信息进行收集、分析、处理和传递，确保信息及时沟通和共享，保障相关部门和单位协作。沟通汇报的各项内容还可以根据具体情况，进行定期或定项公开，以防执行人滥用职权、徇私舞弊。

四、结语

近年来，财政部、发改委相继出台了一系列规章制度，促进了预算管理在行政事业单位的应用，对加强预算管理工作有着重要意义。因此，各部门各单位应坚持以“客观、独立、公正、科学”的原则，规范财政账户的使用、建立健全预算项目评审机制、加强对预算执行过程的监督，更好地发挥预算管理在财务工作中的作用。

（作者单位：1.新华通讯社云南分社;2.新华通讯社云南分社）