整体性治理视域下数字政府建设的协同困境与整合策略

郭宁宁

（中南财经政法大学 公共管理学院，湖北 武汉 430073）

一、问题的提出

随着科技的发展，信息技术的广泛应用倒逼政府进行改革，优化其职能、完善其治理方式，网络政府、电子政务则是政府做出的积极回应。党的十九届四中全会也明确提出“推进数字政府建设”。目前，为实现“数字中国”战略，利用信息技术助推政府数字化转型的数字政府建设，不仅仅是行政事务的线上化，更在于治理理念的转变，即由“用数据治理”向“对数据治理”转变，由“公共服务的供给侧”向“公共服务供给侧与需求侧并重”转变。此次新冠肺炎疫情考验了数字政府的治理能力，事实表明，数据化程度越高的政府，在疫情防控和复工复产中表现得越好。数字化工具和手段的作用得到凸显，如各地推行的健康码助力科学防疫和复工复产，政府通过提供“云”服务实现了“无接触”“不打烊”的便民服务。政府也意识到数据化管理的有效性，积极进行数据化转型的实践。

但由于行政管理体制中的条块分割、本位主义、部门壁垒等与数字政府的整合性、系统性、协同性之间存在冲突与矛盾，很容易陷入各部门、各区域重复建设、标准不一等协同困境之中。地方政府面对上级关于建设数字政府的政策时，在基础设施、业务平台建设方面积极执行，但在数据整合共享方面基于部门利益选择性执行，保留部门的核心数据，将一些次要数据进行共享公开，使得各部门的数据出现“聚而不通”的问题；同时政府工作理念尚未转换，缺乏“对数据进行治理”的动力，使得各部门数据在进行共享衔接上出现“通而不用”的问题。因而建设数字政府的难题不在于技术而在于克服政府内部传统行政体制的组织结构与数字政府扁平化需求之间的矛盾。

为什么整体性治理在数字政府建设中十分重要？一方面，信息技术使得政府的治理理念、治理方式、治理结构受到影响，利用信息技术跨层级、跨单位、跨部门的政府合作日益频繁，政府与其他社会主体的互动需求与日俱增，这些变化都催生了政府进行整体性治理的需求；另一方面，信息技术难以撼动传统行政体制所形成的部门壁垒以及僵化的组织结构，政府局限于“用数据进行治理”，即利用信息技术对政务数据进行信息化，“信息孤岛”、各自为政现象十分突出，难以有效整合政府内部各层级、各部门的数据。条块分割、部门林立的组织结构阻碍了数字政府的协同，影响了政府治理方式的变革。

学术界对数字政府建设也进行了相关研究，目前的研究大都聚焦数字政府如何推动政府的治理能力建设，而缺乏对问题背后体制机制的分析。我国的数字政府建设仍然面临着许多阻碍，如不分析问题背后的体制机制问题，将影响我国数字政府的实践探索。因整体性治理与数字政府的治理理念、治理工具具有理论上的一致性以及现实的密切联系，故本文引入整体性治理作为研究数字政府的新视角予以探讨。

二、整体性治理和数字政府

（一）整体性治理

传统公共行政情境下，行政系统具有组织僵化、部门主义、行动迟缓等弊病。面对这一困境，公共行政学界展开了积极探索，借鉴工商企业自由化、市场化的管理模式，取得了一系列的理论成果，被称为新公共管理理论。新公共管理建立以市场为导向的政府并采用企业的管理方法，这造成政治权力弱化、组织结构分散化、管理碎片化。

20世纪90年代，整体性治理就是在新公共管理走向衰败以及信息技术推动政府创新的背景之下发展起来的，旨在解决新公共管理所造成的重复建设、目标冲突、各自为政等碎片化问题。希克斯将整体性治理定义为：以公民需求为导向，将信息技术作为政府有效治理的手段，以协调、整合责任为治理机制，对治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等碎片化问题进行有机协调与整合，为公民提供无缝隙且非分离的整体型服务的政府治理图式[1]。

整体性治理包括以下内涵：一是坚持需求导向、结果导向，尊重并承认公民在治理中的主体地位，以公众需求为基础理性做出决策并提供满足公众需求的公共产品与公共服务。需求导向与结果导向并不冲突，是过程和结果的统一，以结果为导向，通过跨层次、跨功能、跨组织的整合协调，重组业务流程，提高为人民办事的效率[2]。二是整合与协调是其核心内容，整合与协调并不是同时实现的，而是整体性治理的两个阶段，西蒙将协调定义为组织内的资源与任务在组织成员之间进行分配。整合是基于组织间形成的共识，确立以及合并相关组织及资源的过程，侧重于执行、实施。通过协调使分散化、碎片化的主体相互涉入走向团结。三是强调信息技术的作用。将信息技术作为推动政府治理创新、数字化转型的重要手段，超越时空的局限性为政府、社会组织、公民构建统一的数据库，实现一站式服务，让整体性治理成为现实。

（二）数字政府

数字政府起源于西方，是公共治理理论与数据信息时代相结合的产物，致力于解决新公共管理运动带来的信息碎片化、服务裂解化等问题，涉及政府治理理念、治理角色以及治理方式的转变。戴长征、鲍静认为信息革命不仅改变了人们的生活方式，也影响着社会权力的运行状态，有关的社会公共问题不再仅仅局限于政治精英内部的协商讨论，普通民众、社会组织也能通过互联网络参与其中，提出自己的社会需求[3]。即政府不再仅仅是“由内而外”的信息生产和传播中心，日益成为社会需求的汇集中心和公共服务提供者。建设数字政府，促进政府数字化转型，最根本的在于治理理念的转变，以公民为本，以公众需求为导向，通过数据跨层级、跨单位、跨部门的互联互通，利用大数据、云服务、业务平台等方式，精准捕捉公众需求，根据公众需求设计公共服务的内容及提供方式，提高政府对公共事务的治理能力和办事效率。

在数字政府的相关研究中，一些学者基于形态视角将数字政府定义为政府从工业社会向信息社会的形态转变[4]；也有一些学者基于过程视角将数字政府定义为将政府与其他主体之间的互动、政务服务、社会治理等政务活动统统数字化并存储于云端，通过数字化战略的实施，整合各治理主体的力量、优化公共服务、提高公众满意度的过程[5]。

相关的定义各有其特点，但数字政府至少应包括以下内涵：首先是在政府内部，数字政府旨在打破各层次、各部门间的信息壁垒，通过政府纵横间数据的整合共享，增强政府合作的整体性、协同性，改善“信息烟囱”的问题；其次在政府外部，数字政府强调与企业、社会组织的合作，将政府业务数据与企业数据以及互联网数据相融合，旨在增强政府与社会力量的合作力度，实现优势互补，并且具有组织结构扁平化、社会治理精细化、内外监督严格化等特点。

（三）整体性治理与数字政府的契合之处

1.数字政府建设与整体性治理的理论联系

（1）价值理念的一致性。数字政府通过信息技术实现跨层级、跨单位、跨系统的流程再造与业务整合，减少信息传递的层级与实现数据的互联互通，为公民与社会提供精细化、高效率的公共服务。数字政府是实现公共利益的手段，而不是目的，通过数据的互联互通，精准把握公众需求，使公共服务由政府决定的供给侧向根据公众需求的需求侧转变。整体性治理要求改变公民在以往治理结构和过程中的角色与功能，即尊重公民身份，承认公民的治理主体地位，积极参与公共决策并发挥其治理和监督作用，通过整合政府和其他社会主体的力量来实现公共服务的有效供给[6]。由此可以看出数字政府与整体性治理的价值理念具有一致性，即尊重公民身份，满足公民需求。

（2）治理工具的一致性。数字政府是信息技术与公共管理结合的产物，通过数据的互联互通，利用信息技术构建“一体化的政务服务平台”、移动客户端等实现政民互动在线化，即通过信息技术实现对数据的管理，以及缩短信息传递渠道，为公民提供个性化、精准化的公共服务。整体性治理将信息技术作为提升治理效率的重要手段，信息技术是政府从分散向集中、从破碎向整合的重要驱动力，通过技术打破部门之间的壁垒，将政府、企业和社会组织联合起来解决治理的碎片化问题。即数字政府和整体性治理都将信息技术作为改进治理的重要手段。

2.数字政府建设与整体性治理的现实联系

（1）纵向层级结构。数字政府追求跨层级的数据互联互通，即由金字塔式的纵向权力结构向扁平化的组织结构转变，通过数据的共享共建，提高政府的治理效率和能力。引入整体性治理，通过自上而下的一体化建设，完善各层级政府的数据衔接机制，减少信息传递的障碍。

（2）横向部门协同。数字政府建设的一大问题在于部门各自为政、重复建设。而整体性治理的核心内容则是协调与整合，通过促进各部门达成共识，对部门数据进行互联互通以及合作建设基础设施平台，对于解决部门协同问题具有促进作用。

（3）公私合作。数字政府建设需要借助私人部门的力量，利用企业的先进技术，而且可以利用企业所掌握的社会数据、互联网数据。而整体性治理也包含对不同类型的组织进行协调与整合，通过界定公私合作的边界实现优势互补。

（4）跨区域协同。跨区域协同是数字政府区域一体化的关键，引入整体性治理可以统筹规划区域间的数字政府建设，解决区域属地管理原则所引起的地方本位主义以及重复建设问题。

三、数字政府建设的协同困境

自数字政府战略实施以来，广东、上海、江苏、浙江、贵州等地区陆续进行了数字化转型工作，在数字政府建设方面起到典型示范作用，《首届（2019）中国数字政府建设指数报告》指出在数字政府建设中，31个省级样本单位平均得分指数为57.58，浙江、上海、广东、北京和贵州得分指数均高于70，占据前5名[7]。本文选取其中的浙江、广东、贵州三个省份为例进行分析[8]（如表1所示），以期不断完善数字政府建设，形成可复制、可推广的地区经验。对数字政府建设的三大业务体系即数字化使能业务、数字化治理业务、数字化能力业务进行分析，如图1所示，从数字政府三大业务体系建设存在的协同问题中发现制约数字政府建设的核心症结。

表1 广东、贵州、浙江数字政府的建设模式和管理模式

图1 数字政府建设的三大业务体系

（一）数字化使能业务

数据化使能业务主要是通过基础设施、应用支撑平台、大数据平台等的建设为数字政府提供技术支撑和平台。但是由于数字政府发展时间短暂、缺乏改革经验，在建设过程中不可避免地出现一些问题。

首先，区域间的不平衡。区域间经济发展水平不一致，对上级政府的贡献值不同，由此获取财政资金的支持力度也不相同，这决定了各地区进行平台基础设施建设的进程不一致，如在“数字广东”的战略下，珠三角地区凭借其显著的经济、区位优势在数字政府建设方面遥遥领先于粤西粤北城市。

其次，重复建设问题突出。包括纵向上下级政府、横向部门之间的重复建设。如2019年广东省级投资40多亿元经费用于数字政府建设，东莞市级也投入预算27.4亿元，建立各自的政务系统。又如贵州省的公共数据中心存在着“母子”两套系统，重复建设不仅增加了平台、基础设施的建设成本，而且影响数据的互联互通。

再次，政府和企业合作问题。处理好政府与市场的关系是推进国家治理体系与治理能力现代化的主要内容，市场不仅是一种资源配置的手段，更是一种治理力量，政府为处理好与市场的关系，积极推进“放管服”等一系列改革，党的十九届四中全会提出“更好发挥政府作用，推动有效市场和有为政府更好结合”。政府本身技术能力有限，跨部门、跨层级、跨系统数据的开放共享需要强大的技术支撑，为此加强政府与互联网企业的合作十分必要。但政企之间的合作容易模糊各自的治理边界和内容，使得本应由政府所掌握的数据被企业谋取利用，而且在基础设施建设中受到企业的较大牵制，因此如何处理好政企之间的关系也是数字政府建设必须关注的问题。例如浙江省省政本级和所属11个设区市政府前期已经建成18种版本、21朵政务云，涉及阿里、华三、华为、九州等4家供应商，但是由于政务云标准不同，系统之间难以兼容[9]。

（二）数字化治理业务

数字化治理是以部门业务为核心，通过数据的互联互通，实现上下联动和部门协同，包含经济、民生、文化、生态在内的各项业务的平台联通与数据共享。习近平总书记指出：“我们要更好发挥中国特色社会主义制度的优越性，必须从各个领域推进国家治理体系和治理能力现代化。”因而数字政府建设不仅仅是政府事务的数字化，也涉及环保、教育、人社、住建等各个领域与部门的数字化。数字政府的核心内容是“对数据治理”，基本前提则是数据的开放共享，因而转变政府职能、促进政府治理创新需要政府内部各部门、各层级的数据共享，加强政府的统筹协调能力。但在实践中，阻碍数字政府建设进程的恰恰是数据共享深度与广度的不足。

首先，异构系统数据标准不同。贵州省已于2016年在全国率先颁布了政府数据分类的标准，但因政府业务数据众多以及社会事务复杂多变，这些标准不能涵盖各类政务数据，缺少统一的数据格式，阻碍了一体化政务平台建设的进程。

其次，部门之间信息孤岛现象严重。各部门根据其自身需求与部门利益建设本部门的信息系统，基于利益考量缺少数据共享、平台互联互通的动力机制。广东省在改革初期存在着各类信息孤岛，包括37个网络孤岛、44个机房孤岛和超过4000类数据孤岛。贵州省虽然在数据集约化方面成就显著，但其人口、法人、生态和空间地理、民生保障等基础数据库仍然没有系统迁入贵州省政务服务平台。

（三）数字化能力业务

数字化能力则是在数据化使能和数据化治理建设的基础上实现跨层级、跨部门、跨系统的整体治理能力，其中包括政府总体设计、部门协同行动、公私合作来完成政务服务、科学决策、协同监管等业务。由于缺乏数字政府的建设经验，在整合协调多元主体中面临不足。

首先是上级政府对数据的统一规划能力不足，影响科学决策业务和协同监管业务的建设。如贵州政务省级服务平台权力清单、责任清单及公共服务事项清单仍在编制当中，未能完全对政务服务平台的进驻部门进行统一清单化管理和组织保障。

其次是业务梳理不全面，难以有效发挥部门协同作用。业务流程的梳理涉及各部门之间数据的整合，并且其精细化、标准化程度影响着政府的办事效率，数字政府旨在通过部门数据的整合协调来精简办事流程，但在实践中常常出现业务流程梳理不到位，致使责任分工不明确。如截至2020年6月，浙江省政府31个直属机构中仅13个机构较好完成了核心业务的梳理工作，尚有18个机构不同程度存在业务梳理不够全面等掣肘因素，表现为政府数字化转型的业务指标和数据项不明晰、不细致，数字指标精细度不够，政务流程、跨部门协同关系难以精准固化等。

再次是跨区域协同能力不足，影响数字政府的整体建设。当前各省市间尚未建立统一的数据标准与接口，浙江、广东等省份虽然都已进入国家平台，但异地医疗、民生保障等业务仍然难以实现跨区域协同。

四、整体性治理视域下数字政府建设协同困境的成因分析

数字政府建设的核心症结不在于技术，而在于传统行政体制的要求与网络系统扁平化需求之间的张力[10]。从整体性治理的视角分析政府权力机构的结构方式如何影响数据资源的开放共享，分析其背后的运行逻辑，以及如何在政府专业分工结构的前提下，优化政府信息化领域的组织结构，减少跨部门、跨层级、跨系统的阻隔，以期通过整体性治理解决数字政府建设中的碎片化问题，为政府治理变革提供方向，推动政府从等级控制向协同治理转变。

（一）条块分割造成碎片化问题

传统模式下，中国的行政体系呈现出“条块分割”的特点，即在纵向上层级节制，上级政府具有指挥控制下级政府的权力，信息技术被行政体制所吸纳，强化了对信息的层级控制，但目前我国尚未建立统一的数据管理主体，阻隔了上下级政府之间数据的开放共享，这在中央与省级政府层面问题更加突出，省级的数据管理中心需要自行同多个部委进行协调，这造成数字政府缺乏整体规划、相关主体之间职责不清。同时上下级政府之间“职责同构”，上下级政府之间的职责是一致的，诸如工商、海关等自上而下建设的部门，使得下级政府的自由裁量权受到限制，影响与其他政府部门之间的合作。在横向上专业分工形成各职能部门，部门差距使得数字政府建设进度不一、标准不一，虽然一些省份建设了统一的数据管理中心，但是在实际运行中部门仍是治理主体，长期的专业分工所形成的部门壁垒造成重复建设、各自为政等碎片化问题。同时数据共享会产生数据安全问题，地方政府承担着被上级政府问责的风险，因而会对信息的共享内容以及共享的范围和深度进行限制，如图2所示。数字政府建设对权力机构组织结构的变革需求仅仅通过大数据难以实现，需要从整体上对业务流程、组织结构进行统筹规划。

图2 信息孤岛

（二）地方本位主义阻碍跨区域协同

在地方治理上，我国采用属地管理原则，地方政府在数字政府建设中具有一定的自由裁量权。为积极响应推进政府治理体系与治理能力现代化的政策号召，各地纷纷进行了一系列的改革。政府的绩效考核体制所造成的“晋升锦标赛”现象，使得地方政府不断寻求提高政绩的有效方法，数字政府以其创新性和有效性易于产生“标杆示范”作用，成为地方政府官员获取晋升机会的新方式，因而在数字政府建设中更加强调本地区的利益，地方本位主义突出。数据本身不会造成地方政府间的竞争与冲突，但是数据是一种资源，权力的大小一定程度上取决于数据资源的多寡以及对数据的控制程度，拥有核心数据的主体也就掌握了更多的主动权，因而地方政府基于利益考量确定与其他区域的数据开放共享程度。此外，地方本位主义使政府之间在进行数据化建设时缺乏沟通协调，导致各区域采取了不一致的平台建设标准、数据标准、接口标准，影响跨区域平台的一体化。数据系统建设所需要的成本费用因各区域在财政上难以有效协调，也会造成重复建设、各自为政的局面。因而阻碍跨区域协同的背后是各地利益的权衡，而地方本位主义是这一问题的主要成因。

（三）商业化和公共性交织影响公私合作

在建设数字政府的省份中，大多采取了“管运分离”的模式，公共部门因资金短缺、技术能力有限等问题，寻求与私人部门的合作[11]。这种模式存在的问题也显而易见，一方面，政务数据平台采取“管运分离”模式，由企业负责平台运营，采取商业化的运行模式，企业为了盈利对上传的数据进行收费，挫伤部门上传数据的积极性；另一方面，数据系统的正常运转需要进行长期的维护与技术更新，对私人部门技术的依赖，使数字政府的建设受到企业的牵制，不同企业建设的不同系统会影响数据的整合与共享，私人部门会积极推广复制此类数据平台，以追求其利益最大化，既造成重复建设的问题也阻碍数据的互联互通。此外，在数字政府建设中，业务架构的建设、平台联通等的复杂性要求研发人员既要精通技术又要熟悉政府内部流程及各项业务，但私人部门中这样的复合型人才十分缺乏，造成数据系统不能满足各主体数据互联互通的需求。同时，数字政府建设中的公私合作使得公共数据、社会数据、个人数据之间的界限模糊，存在很大的信息泄露风险，影响着政府利用信息的准确性。

五、数字政府建设的整合协同策略

（一）加强数字政府整体设计

推进国家治理体系与治理能力现代化需要构建系统完备、科学规范、运行高效的国家机构职能体系，而数字政府建设的目的就是通过数字化战略，打破各层次、各部门间的信息壁垒，通过政府纵、横间数据的整合共享，增强政府合作的整体性、协同性，实现治理方式的变革。为此需要加强数字政府的统筹规划，通过自上而下的一体化建设，为数字政府建设提供相应的组织结构和运行机制。一是在国家层面建立专门统筹机构负责数字政府建设规划，整合协调中央网信办、发改委等多个部门的工作，完善中央和地方政府的数据衔接机制，地方政府可直接与专门的统筹机构进行业务对接。二是制定数字政府建设的标准化体系。总结借鉴地方政府在数字政府建设中所使用的标准，在信息数据、数据接口、监管考核等方面建立统一标准并形成国家标准推广使用，便于数据的互联互通。把握公民需求以提高政府治理水平亦需要社会数据与互联网数据的纳入与整合，对社会数据及互联网数据进行细致的清洗和处理以提高其利用价值。三是制定数据共享的责任清单。建立工作任务、业务梳理、数据需求的责任清单，从国家层面出台制度明确各级政府及部门主要负责人的数据共享的责任和义务，并将其纳入省级政府的目标责任制考核之中，为各级政府积极进行数据联通和共享提供制度保障。

（二）推动跨部门业务综合集成创新

有效解决专业分工带来的“数据孤岛”、碎片化问题是数字政府建设的重要目标，而关键在于各部门的整合协调以实现数据的互联互通。党的十九届四中全会明确提出建设人民满意的服务型政府需要优化政府职责体系和组织结构，这就需要将政府管理与数字技术相结合，优化业务流程以及创新行政方式，发挥政府机构的整体效能。一是需要更新领导者的观念，培养其“互联网”思维。促进数字政府的建设需要多元力量的参与，而领导在协调多元主体以及进行整体规划方面作用突出，其对数字政府的观念、态度直接影响着相关主体间的关系，培养领导的互联网思维，即“用户思维”“跨界思维”“平台思维”“数据思维”，转变其部门主义的思想对于促进部门合作十分必要。同时将部门合作纳入绩效考核指标，增强领导在部门之间进行资源互补、数据联通的动力。二是建设跨部门的政务云平台，根据“办好一件事”的改革要求重构部门间职能与业务逻辑。数字政府建设不仅仅是实现数据的资源整合，更重要的是利用数据实现治理效率的提高。利用政务云平台，以“办好一件事”为出发点，梳理整合部门间的共性业务，厘清部门间的权责，打通数据壁垒，促进部门间的有效合作。

（三）构建跨区域的集约化共享机制

为降低跨区域政府间的合作成本，需要通过机制设计减少利益纠纷与冲突，以期推动数字政府的一体化进程。一是从省级层面建立区域协同的信息化建设财政制度，设置专项资金用于数字政府建设，平衡区域间的费用支出，减少因资金引发的矛盾和冲突，避免重复建设。二是构建区域间的协调沟通机制，通过需求分析进行业务整合与资源调动，如通过成立临时工作小组解决区域业务平台建设中存在的问题。也可通过签署府际协议，通过人、财、物的合理配置共同建设跨区域的业务合作平台。三是建立跨区域合作的激励机制，缓解地方本位主义。如对数字政府区域合作成就突出的地区进行财政奖励，或作为“标杆”加以推广，作为地方官员晋升的重要考核指标，激发区域合作的内生动力。

（四）建立开放、透明、包容的公私合作机制

在数字政府建设过程中，政府的治理理念、角色和方式较以往发生了很大的转变，突出表现在政府不再仅仅是“由内而外”的信息生产和传播中心，日益成为社会需求的汇集中心和公共服务提供者，非政府组织、企业的介入更是为数字政府建设提供了技术与资金支撑，这与政府积极倡导的供给侧改革相适应，即由“公共服务的供给侧”向“公共服务供给侧与需求侧并重”转变。数字政府建设的本质目的也在于通过政府治理方式的变革建设服务型政府，党的十九届五中全会也提出社会治理体系的构建需要完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑。为此，政府应努力克服公私合作中存在的问题，秉持开放共享的态度，激发公私合作的新力量。一是政府需要对数据进行确权，明确公共数据的产权，在数字政府建设中从法律层面规定对政务数据的收集、使用权限，明确公共数据与私人数据的界限，防止危害公共利益。以法律为依据使公私部门各司其职、减少冲突。二是政府与企业在人才培养方面进行合作，增加数字政府建设的储备人才，加强对既精通信息技术又熟悉政府业务的复合型人才的培养，使得数据系统能够满足多方需求。三是深化数据的多元深度融合，政府与科研机构、学校、互联网企业合作加强对数字政府整体架构的开发与整合，持续推进“管运分离”的模式。四是构建完善的评价与监督机制，有效约束政府与企业的行为，一方面通过网络调查收集群众意见，掌握社会舆情。另一方面，政府应建立数据安全评估机制、准入与退出机制，对企业运行实行全流程监督。

六、结 语

数字政府建设是一项系统性、整体性工程，而传统行政体制所具有的层级节制、专业分工的特点，造成了碎片化、“数据烟囱”的现象，使得传统行政体制的组织结构与数字政府所需求的扁平化组织结构存在着差异。如何在政府专业分工结构的前提下，优化政府信息化领域的组织结构，减少跨部门、跨层级、跨系统的阻隔，实现政府的数据协同以更好地满足公众多样化的需求，成为日后仍要关注的重点问题。政府应紧紧抓住信息时代所带来的机遇，利用信息技术推动治理创新，基于整体性、系统性的原则，构建数据互联互通的一体化格局，发挥多元主体的在数字政府建设中的整合协调作用。