杭州区划再“进化”

张静

杭州雷峰塔和西湖长桥（ 张铖/摄）

杭州版图生变。

4月9日，杭州市部分行政区划优化调整实施动员大会正式召开。

经国务院批复同意，杭州撤销上城区和江干区，设立新的上城区;撤销下城区和拱墅区，设立新的拱墅区;撤销余杭区，设立新的余杭区和临平区;设立钱塘区。

一次性调整六个区，幅度之大，全国罕见。

“不同于以往的撤县设区做空间增量，此次杭州行政区划调整，是对现有市区范围进行重新组合，属于存量优化，具有战略意义。” 江苏省设计大师、南京大学建筑与城市规划学院教授、南京大学空间规划研究中心主任张京祥对《瞭望东方周刊》分析。

从430到8000平方公里，经过多轮行政区划调整，从西湖时代的小杭州到拥江发展的钱塘江时代的大杭州，杭州已跃升为长三角市区路域面积最大的城市。

距离“世界一流的现代化国际大都市”，杭州又进了一步。

从430到8000平方公里

东南形胜，三吴都会，钱塘自古繁华。

杭州因运河而兴，作为南宋古都、浙江首府，后发展为以西湖为中心，再到以钱塘江为轴跨江发展、拥江发展，其城市版图在历史沿革中不断变化。

杭州市城市规划设计研究院原总工程师、杭州市城乡规划委员会办公室副主任汤海孺向《瞭望东方周刊》介绍，新中国成立后，杭州先后编制了五轮城市总体规划，指导城市发展。

“不同于以往的撤市设区做增量，此次杭州行政区划调整，是对现有市区范围进行重新拼盘、优化组合，具有战略意义。”

第一轮（1951-1957）以西湖为中心，打造旅游休闲城市;第二轮（1958-1977）优先发展工业，变消费性城市为工业城市;第三轮（1978-1992）从规模严控到沿江开发;第四轮（1993-2000）首次提出沿江跨江组团式发展思路，因行政区划调整而终止;第五轮（2001-2019）从西湖时代迈向钱塘江时代。

改革开放后，杭州开始聚焦西湖景区整治，城市规模受限的感受越发强烈。当时杭州的行政区划非常小，只有430平方公里。1993年杭州开始重新编制新一轮城市总体规划，首次提出杭州都市圈的概念，欲将萧山和余杭纳入进来，“统一规划，分头实施”，但这方案受到很大阻力。

汤海孺回忆：“当时萧山的工业发展比较强劲，在大杭州经济发展占的比重较高，所以非常有信心，认为不依赖于杭州，也能发展得很好。因此，1993年启动的规划受到很大的掣肘，很难进行下去。后来只能通过局部行政区划调整方法，来解决发展空间不足的问题。”

“1996年，萧山和余杭的六个乡镇共253平方公里用地划入杭州，杭州的行政區划面积从430平方公里扩大到683平方公里，但这只能解决杭州十年发展空间的问题。”汤海孺说。

杭州行政区划实现重大调整，设立临平区、钱塘区

西湖南线的早晨（汪建伟/摄）

2001年，杭州做了一次重大的行政区划调整，将萧山、余杭撤市设区并入杭州，杭州的版图又得到极大发展，从683平方公里变成3068平方公里。

张京祥认为，杭州从1996年到现在的行政区划调整，其中的两次调整是具有战略意义的，第一次是2001年。

“在2001年之前，杭州城区狭小、发展空间受限，被称为‘螺蛳壳里做道场。2001年的区划调整使得杭州从一个西湖时代的小杭州，变成了钱塘江时代拥江发展的大杭州。这一轮的区划空间扩张奠定了后来杭州十多年的快速发展和崛起。”张京祥说。

萧山、余杭在撤市设区后，成为承接主城区产业溢出、发展先进制造业和数字经济的重要平台，也为杭州在更大范围内科学布局生产要素、基础设施、公共服务提供了全新空间。

此后，富阳、临安先后纳入市区版图，则为杭州破解“东强西弱”痼疾、促进市域一体化发展提供了助力。至2017年8月，杭州市区面积扩大到8000平方公里，户籍人口达到787.22万。

撤市设区后，两区的教育、卫生、社保等30多项民生政策与主城区全面并轨，主城区优质高中与新城区实现双向定额招生;重大交通基础设施加快建设，地铁16号线和6号线先后开通运营，大大缩短了富阳、临安与主城区的时空距离。

可以说，在过去二十多年间，通过不断打开新的发展空间，杭州充分享受了行政区划调整带来的多重红利。

分分合合更优化

然而，做大城市版图的方法一再使用，杭州又发现城市发展面临一些短板和不足。

据杭州市行政区划优化调整实施工作领导小组办公室主任张仲灿介绍，现有部分行政区划已严重不适应新阶段新形势新要求，区域空间不协调、产业布局不合理、人口密度不均衡、空间规划不协同等问题日益凸显，已成为制约城市高质量发展的瓶颈。因此，优化调整部分行政区划，已经成为当下城市发展必须要破解的课题。

浙江工业大学设计与建筑学院院长陈前虎向《瞭望东方周刊》分析，行政区划调整的内在驱动背景往往都是为了解决中心城市功能培育成长、资源优化配置与行政区划分割之间的矛盾。

长期以来存在的财权与事权的纷争，直接造成杭州各城区资源自盘自用;市域统筹也遭遇重重阻力，这样下去，一个城市空有大架子，其功能区和行政区不对称，就会严重制约城市重大平台建设和功能培育。

“比如，钱塘新区和城西科创大走廊是浙江省标志性战略性改革开放大平台、浙江创新发展主引擎，现已集聚了阿里巴巴等大量创新资源和大型制造企业。这些平台发展前景非常可观，但由于受到所在的萧山、余杭、江干等城区行政区划限制，空间布局相互割裂，资源难以有效集中，严重制约未来发展。”陈前虎说。

此次调整前，杭州的行政区划存在“大的过大、小的过小”问题。

一些区行政版图太小，导致某些功能没有办法组织或完整性地开展。例如这次调整的上城区、下城区和拱墅区，就属于这一类。

原上城区仅18平方公里，原下城區仅31平方公里，按照面积从大到小，在全国副省级以上城市的211个城区中分别居第210 位和第202 位;在人口密度上，原上城、下城两区人口密度接近2 万人/平方公里，不仅超过上海、深圳，甚至还高于纽约、东京。

原上城区仅18平方公里，原下城区仅31平方公里，按照面积从大到小，在全国副省级以上城市的211个城区中分别居第210位和第202位;在人口密度上，原上城、下城两区人口密度接近2万人/平方公里，不仅超过上海、深圳，甚至还高于纽约、东京。

在上述老城区，全市26家省属、市属三甲医院院区的一半以上都集中于此，小学、初中名校众多，优质的医疗、教育等公共服务资源过度密集。而外围的原江干、拱墅、萧山、余杭等城区，则备受优质公共服务供给相对不足的困扰。

“上城区、下城区都是老城区，行政区划很小，还有历史保护的责任，城市建设、产业发展的空间受限，人口结构老龄化，面临很多挑战。合并后上城区的版图扩大了，又有了商务金融等新经济新业态的支撑，对解决上城区空间与功能的完整性，以及增强发展活力都非常有好处。”张京祥分析，“老城区成熟的公共服务配套也能进一步扩大服务范围，增加其辐射效能。”

而“大的过大”的典型，是这次被一拆为二的余杭区。

原余杭区土地面积为1228平方公里，是原上城区的68倍。余杭区东西狭长，跨度达60公里之长。

由于历史原因，余杭的行政中心在东边的临平，但近些年，余杭发展最迅速的经济板块是以阿里巴巴未来科技城为代表的城西科创大走廊，现有构架导致余杭的政治中心和经济中心东西分裂，每天大概有30万人在城市东西过着“钟摆式”生活，东西发展差距也在逐渐增大。

“这次一拆为二，西边叫余杭区，东边叫临平区，既尊重了历史现实，也减小了行政单元的尺度，使得两个区都能够聚焦新辖区功能的综合化、品质化发展，并增强经济功能、社会服务功能的完整性。”张京祥说。

区划调整与城市发展相辅相成

陈前虎分析，杭州此次行政区划调整，弥合了杭州行政体制分割产生的道道“疤痕”，不仅重构了杭州行政区划，更重塑了城市经济地理，为杭州争创国家中心城市写下了注脚。

曾经，因行政体制分割导致的发展瓶颈突出表现在行政区与功能区不匹配，产生反向内耗。

例如，升级前的钱塘新区，在此次行政区划优化调整之前，受制于产业功能区的职能和定位，天然具有“重产业、轻城市”的发展偏向，生产、生活、生态三大空间布局不尽合理，产城人融合程度不够高。

钱塘新区常住人口66万，由于不是正式行政区，没有设置单独的公共卫生机构和疾控中心，也给疫情防控带来诸多不便。

“整合前，钱塘新区包含原杭州大江东产业集聚区和原下沙经济技术开发区，但二者都是产业功能区不是行政区，不是一级行政区，就没有完整的辖区政府体系，综合配套尤其是社会服务职能就很不健全。管委会主要负责招商引资，社会事务一般都是委托给当地的街道乡镇去做，造成了这片地区经济发展与社会事务脱节的问题。”张京祥说，“这次调整，钱塘区从功能区优化成行政区，这些问题就能迎刃而解。”

专业人士分析，对整个浙江来说，钱塘变为行政区无疑是一大利好。这里尚未充分开发，还有较多的土地利用空间，是杭州参与大湾区建设不可多得的平台。

全市26家省属、市属三甲医院院区的一半以上都集中于此，小学、初中名校众多，优质的医疗、教育等公共服务资源过度密集。

由横跨两区到设立为一个独立的行政区，有利于钱塘加快打造成为世界级智能制造产业集群、杭州湾数字经济与高端制造融合创新发展引领区，进而成为杭州与武汉、成都等制造业强市竞争的砝码。

城市功能、产业功能的发展，对行政区划提出了调整的诉求，区划调整又进而促进空间的优化、功能的发展，张京祥认为，二者是相辅相成的关系。

“行政区的优化重组，会促进产业新一轮发展。比如下沙和大江东过去属于两个板块，更多的是竞争关系，合并成立钱塘区之后，两个板块就要一起考虑如何统筹资源、提质升级。同时，钱塘区的设立，对杭州推动实施拥江发展战略、加强江南江北联动，具有较大意义。新调整设立的余杭区，也解决了过去生活设施配套滞后的问题，对提升新余杭区的综合品质很有好处，也能进一步推动城西科创大走廊的发展。”张京祥说。

“大都市”战略

党的十九届四中、五中全会都明确提出要优化行政区划设置，发挥中心城市和城市群带动作用。浙江省“十四五”规划明确要全面提升中心城市能级，大力培育国家中心城市。

杭州此次区划调整，正是为杭州下一步发展补足短板，向国家中心城市冲锋。

汤海孺分析，2016年召开 G20峰会后，杭州的城市竞争力得到很大提升，杭州已经从投资驱动转向创新驱动的新发展阶段。

浙江省“十四五”规划中提到：以杭州城西科创大走廊为主平台建设创新策源地，打造综合性国家科学中心和区域性创新高地，杭州也将“争创综合性国家科学中心”列入了“十四五”规划目标。

近些年，杭州在中国“数字经济建设第一城”建设上不断提速，5G商用和产业化进度加快，建成基站数居国内城市首位。另一方面，杭州成為全国唯一14年入选“中国最具幸福感城市”，连续9年成为“外籍人才眼中最具吸引力的中国城市”的城市标杆。此外，还有一项异常值得关注的指标——杭州的人才净流入率持续3年居全国第一。

常住人口超千万、GDP超过1.5万亿、人均GDP超过2万美元，杭州已经正式跻身中国具有重要影响力的特大城市行列。

通过区划调整，促进杭州城市经济发展和功能的提升，还能进一步增强杭州在都市圈的引领作用，发挥杭州都市圈核心城市的功能。直接表现是，都市圈里和新调整的区划行政中心相邻的地区将直接受益，例如钱塘新区相邻的绍兴、临平区相邻的嘉兴海宁等。

陈前虎说：“与前三轮比，这一次行政区划调整体现了出了更大的前瞻性。如果说前几次是解决区域中心城市快速崛起中的‘规模扩张、功能成长问题，以推动‘县域经济向都市经济转型，那么，这一次则主要解决超大都市区发展中的‘结构重组、功能优化问题，以盘活存量，向国家中心城市目标发起‘最后一役。相比以往，这次调整应该说更主动、更彻底、更具目标导向性。”

中国城市经历了大规模高速推进城镇化进程、做大做强中心城市的过程，如今，撤县设区、做大增量空间的高潮期已经过去。张京祥认为，在全国城镇化水平已经超过60%，像杭州、南京这些沿海经济发达城市的城镇化水平都超过80%的情况下，城市进一步的区划调整将越来越转向对存量空间的优化组合，这是一个必然的发展趋势。

“在这个层面看，杭州这一次的行政区划调整，对全国其他城市有很大的全新的示范意义，带来了一系列重要启示。”张京祥说，“通过行政区划的调整，来实现城市的功能区与行政区的匹配，实现相互的正反馈，促进城市发展。这种区划调整的手段是中国特色，也是中国制度优势的一种体现。但是也必须意识到，行政区划调整不是万能的，更不可以频繁使用。未来城市竞争力的提升，更重要的是要思考如何通过制度创新来促进区域协同发展，提升城市治理能力，建立更加综合更加多元的现代治理体系。”