金融科技监管沙箱的域外经验及对我国的启示

2021-05-06张正卿

中国市场 2021年11期

张正卿

[摘要]互联网科技创新时代，区块链、云计算、大数据、人工智能等新型金融科技层出不穷。创新金融科技的不断涌现，对固有的金融监管法律机制造成了新的挑战。如何在保证金融科技创新的同时充分维护金融秩序的稳定安全，已经成为金融监管法律制度面临的最重要的问题之一。从域外制度运行的实践经验来看，包括英国、澳大利亚等国在内的金融科技监管沙箱实践经验证明，金融科技监管沙箱有助于调和金融科技创新与金融监管之间的矛盾冲突，有利于金融科技创新环境的优化。基于当前我国以金融维稳为主要目的的金融科技监管机制，有必要针对性地借鉴并引入适应我国金融监管需求的金融科技监管沙箱法律机制。在转变金融监管理念的前提下，促进我国金融科技创新整体战略的进一步完善。

[关键词]金融科技;监管创新;监管沙箱;域外经验借鉴

1 金融科技监管沙箱概述

1.1 金融科技监管沙箱的概念

从法律规范概念角度来分析，金融科技监管沙箱的核心内涵在于对“沙箱”概念的界定。沙箱是源于计算机领域内的一种虚拟安全技术。

所谓“沙箱”，是指在一个安全受限、高度可控的安全系统环境中，通过限制应用程序代码的访问权限，为一些来源不确定、意图不确定以及可能具备破坏性的应用程序提供实验环境的虚拟技术。

由于沙箱技术的存在，计算机系统可以预设安全的隔离措施，保护系统数据，避免真实的计算机系统以及数据遭到恶意修改。

而在金融领域，沙箱则由一种技术措施演变成为一种金融监管理念。金融沙箱指针对同时具有创新性、潜在破坏性以及危险性的金融科技、金融产品以及金融服务提供的不受现有法律制度体系监管控制的安全测试环境或监管实验区。

从本质上来看，金融沙箱所寓意的是一个真实的微型市场，获准进入这一真实微型市场的公司可以测试自身的创新金融科技产品，及时发现创新金融科技所具有的风险以及缺陷，进而及时弥补。

对于金融领域的监管主体而言，则可以针对创新性的金融服务、产品以及科技进行风险评估与试点观察，进而根据自身风险评估以及试点实施的情况，决定是否对创新金融产品、金融科技以及金融服务开放金融市场准入，以及决定是否需要针对创新的金融科技、产品以及服务修改现有的法律监管规则。

1.2 金融科技监管沙箱的价值

金融科技的不断创新，必然会不断促进金融领域内金融产品的多样性以及金融服务的便捷性，同时也有助于金融业务的精细化发展。

无论对于交易成本的降低亦或对金融领域内交易效率的提升，金融科技创新均具有不可替代的重要价值。但金融科技的创新同时提升了金融监管的难度，甚至对传统的金融监管法律制度体系产生了颠覆性的挑战及影响。例如，在虚拟货币——比特币出现后，传统的反洗钱法律监管制度体系就遭受到严峻挑战。再例如，伴随着区块链、P2P等创新金融科技以及服务产品的出现，非法集资与合法融资的界限开始日渐模糊。

在此背景下，金融创新与金融监管两者之间需要实现一种新的平衡。金融监管法律制度需要谨慎的探索监管边界，保障金融创新技术能够获取充足的生存与发展环境。

另外，金融监管法律制度也需要维护金融领域的秩序，更好保护消费者的合法权益，避免因金融创新技术的出现危害金融市场的稳定发展。而金融科技沙箱理念以及法律机制的出现，则为金融科技创新与金融监管平稳实现创造了可能性。在金融科技监管沙箱设立的背景下，金融监管主体可以实现对创新金融科技的充分观察，并且在风险可控的前提下，最大限度地预知创新金融科技进入金融市场环境后，可能引发的风险及问题，进而对现有的金融监管法律制度予以调整。与此同时，金融科技監管沙箱还具有以下两方面优势。

第一，金融科技监管沙箱可以最大限度地缩短金融科技进入金融市场的时间，降低金融科技的成本耗损。从金融监管法律实践角度来看，金融监管是金融科技创新所面临的最大不确定性因素。因此金融科技创新主体在将创新金融技术推向市场的过程中往往十分谨慎，甚至不惜牺牲创新金融科技的部分可利用价值。而金融科技监管沙箱的存在，则可以证明创新金融科技的安全性，避免监管主体为维护金融市场的整体稳定而扼杀具有一定不确定性的创新金融科技。

第二，任何创新金融科技的产生、发展以及最终完善均需要仰赖充足的资金供给。而金融科技监管沙箱的存在，则可以助力优质创新金融科技吸引融资。金融科技监管沙箱：一方面可以通过在微型市场的试点实验，打消投资者对创新金融科技自身安全性和实用性的担忧;另一方面则助力投资者预测创新金融科技市场准入能否实现、监管机制宽严与否等因素，为创新金融科技吸引融资提供帮助。

2 金融科技监管沙箱制度比较法考察

2.1 英国金融科技监管沙箱的产生背景与基本构造

2.1.1 破坏性创新理念的产生以及金融科技监管沙箱的产生

金融科技监管沙箱理念最早诞生于英国。第二次世界大战结束以后，伴随着殖民地的相继独立，传统的“日不落”帝国已经不复存在。面对殖民地的相继丧失以及随之而来的国力衰退，英国敏锐地意识到维持自身在世界金融领域内的领导者地位，对于维护自身的传统大国地位具有至关重要的决定性作用。

因此，英国金融监管制度体系不仅被赋予了维护金融领域安全的职责，更是成为英国促进金融科技创新、提供优质金融生态环境的重要工具。

在此背景下，英国金融行为监管局被赋予了特殊的职权使命，以便促进金融领域竞争，同时也承担了为金融科技创新发展提供充足制度供给的特定使命。在此背景下，金融行为监管局引入了“破坏性创新”理念。

所谓破坏性创新，即允许创新型金融科技破坏现有的金融商业模式，促进金融领域内部的竞争，最终保障金融市场能够提供更为优质的金融产品以及金融服务。

也正是在破坏性创新理念的引导下，英国金融行为监管局正式于2016年对外发布了金融科技监管沙箱报告，正式开始运行金融监管沙箱制度。

2.1.2 金融科技监管沙箱的准入标准

英国为金融科技监管沙箱的准入设定了相对明确且严格的准入标准。从具体标准的构建角度出发，主要可以總结为以下四方面。

其一，范围标准：金融创新是否属于金融科技创新;其二，创新标准：金融科技创新是否属于真正意义上的创新。金融科技必须显著区别于传统的其他金融科技;其三，消费者利益标准：创新型金融科技是否能够为金融消费者提供更为良好的市场预期以及其他利益;其四，企业标准：创新金融科技之企业需有明确的测试目的，同时为创新型金融科技提供了足够的研发、实验运行资源，知悉涉及金融科技监管沙箱的相关法律法规，切实降低了该领域内可能出现的法律风险。

2.1.3 金融科技监管沙箱的运行程序

如果向英国金融行为监管局提交测试申请并被获准使用沙箱进行测试以后，拥有创新型金融科技的公司应首先向英国金融行为监管局提出进入沙箱测试的申请，提供符合相应标准的法律文件。

随后，金融行为监管局将会对申请公司所提供的资料予以审核，如果审查不符合准入条件，则将会直接拒绝申请企业进入沙箱测试。

反之，则会指派专门官员建立与申请公司的固定联系机制。最后，双方共同对沙箱的选项、测试参数、法律风险解决方案、安全措施等内容予以确定。金融行为监管局在测试开始后将保持全程的监管，同时对于创新型金融科技是否能够进入金融市场予以评估。

2.1.4 金融消费者权益的保护机制

金融科技监管沙箱的客观制度构成几乎均局限消费者权益保护领域内部。也正是依托消费者权益保护制度，金融科技监管沙箱的风险控制方能够得以完成。从英国金融科技监管沙箱制度的消费者权益保护角度来看，主要包括以下内容。

其一，测试公司必须告知金融消费者创新型金融科技所存在的潜在法律风险，保障金融消费者的充分知情权;其二，测试公司必须为金融消费者所可能产生的损失预设有效的赔偿措施，同时必须证明自身拥有实际经济补偿的偿付能力;其三，金融行为监管局可以对消费者披露一定的正在测试的创新金融科技信息;其四，保障金融消费者拥有针对创新型金融科技的申诉能力，以及在消费者难以从创新金融科技的测试公司处获取足额赔偿时，通过金融服务补偿计划补偿金融消费者的损失。

2.2 澳大利亚金融科技监管沙箱的产生与基本构造

2.2.1 以金融许可证豁免为核心的金融科技监管沙箱

在英国构建金融科技监管沙箱法律机制后，澳大利亚政府迅速意识到了金融科技监管沙箱的制度价值，英国构建了自身金融监管沙箱制度。

相对比英国的金融科技监管沙箱机制，澳大利亚建立了以金融许可证为核心的金融科技监管沙箱机制。

澳大利亚在对自身的金融业实施监管的过程中，实施严格的金融牌照许可证管理制度。任何公司发布创新金融产品或金融服务，均需事前取得澳大利亚证券和投资委员会颁发的金融服务许可证。但是金融许可证的获取时间往往较长，难以应对瞬息万变的金融市场。

因此澳大利亚证券和投资委员会颁布实施了《监管指南257：未持有金融服务和信贷许可证下对金融科技产品和服务的测试》这一规范性文件，首次明确了进入金融科技监管沙箱测试的公司无须预先取得金融许可证。

2.2.2 监管沙箱的准入标准

从具体的金融科技监管沙箱准入标准来看，即可以获取许可证豁免资格的标准，主要有以下三方面内容：其一，客户标准：测试企业提供创新金融科技的散户对象不得超过100人;其二，资金数量标准：每位散户支付创新型科技产品的资金总额不得超过1万澳元;订立保险合同的标的不得超过5万澳元;涉及创新金融科技服务的信用合同中信用额度不得超过2.5万澳元;全部参加测试的客户总参与资金不得超过500万澳元;其三，风险控制标准：测试公司应购买不少于停牌后12个月赔付的保险，以及最低限度为100万澳元最低赔付资金。

2.2.3 消费者保护措施

澳大利亚的金融科技监管沙箱制度下，消费者保护措施主要包括三方面内容：其一，虽然在沙箱测试阶段创新金融科技的申请测试公司可以不获取金融许可证，但是仍旧需要在测试期结束前申请许可证，否则即应在测试期结束后停止经营该创新型金融科技产品;其二，测试公司需要向澳大利亚证券和投资委员会提供报告，报告需包括以下内容：客户数量、客户信息数据统计、投诉数量以及标的、财物信息报告，此类报告中除涉及公共利益以外的信息，澳大利亚证券和投资委员会可以不予公开;其三，测试公司在沙箱测试期间会被要求构建针对创新金融科技产品的内部争议解决机制，包括专业的争议解决程序以及机构，以应对消费者的投诉。

3 我国金融科技监管沙箱机制的构建

3.1 金融科技监管沙箱构建理念的转变

从我国法律制度体系的建设发展来看，“沙箱”理念可谓深入人心。纵观近年来我国重大的法律制度体系建设与改革，无不蕴含“沙箱理念”。

例如，国家监察制度改革、行政公益诉讼制度构建等，均选取了特定区域进行“试点实施”，进而在“试点实施”的经验基础上对法律制度体系予以调整。

我国也构建了类似“沙箱”的制度设计，较为典型、成熟的制度措施即为自由贸易区制度。伴随着“一带一路”国家战略的提出与推进，我国除传统的上海自由贸易区以外，又相继在沿海、内陆地区设立了多个自由贸易区。

以上海自由贸易区为例，自由贸易区政府在涉及行政审批、准入等方面拥有自身调整法律适用的权力。类比金融科技监管沙箱中的金融监管机构，两者均具有在一定范围内调整法律适用的权力。

但是必须认识到，我国当前所存在的“沙箱理念”以及“沙箱机制”，均以“行政区划”为核心构建，缺乏类似域外金融科技监管沙箱以金融科技产品、服务为核心构建的理念。

但是从金融科技创新促进与监管角度出发，绝无可能以行政区划为制度构建与运行的框架为创新金融科技产品划定物理层面的固定地域用于沙箱试验。其既难以符合网络时代金融交易网络化、去地域化的客观要求，也难以真正提供有效的沙箱测试数据。

因此在针对金融科技的监管理念上，笔者认为我国应去除传统的“以行政区划为边界”的思想观念影响，专注针对具体创新金融科技产品的法律监管供给，通过明确消费者保护措施、沙箱准入条件、监管责任机构等方式，构建真正意义上的“金融科技监管沙箱”。

3.2 引领式金融科技监管沙箱机制的引入

在金融科技层出不穷，创新金融科技对金融领域发展影响力日渐提升的宏观背景下，构建我国金融科技沙箱监管机制一定程度上可以减少金融科技创新所面临的制度性障碍，强化金融监管法律体系的适应性，实现金融监管与金融创新两者的双重保障。

在具体机制构建层面，笔者认为应从以下两方面推进我国金融科技监管沙箱机制的构建。

第一，当前我国金融科技监管机制是“一行三会”的分业监管模式。如果在不同行业内部分别设置金融科技监管沙箱，会大大浪费监管资源。同时金融混业发展成为当前金融领域内部重要的发展趋势之一，在金融混业发展的背景下，金融分业监管体制自身也不再适应金融科技的监管客观需求。

因此，金融科技监管沙箱机制的构建可以先行确立分业监管机制下统一的金融科技监管协调机构，进而在此基础上通过不断扩张其协调监管权限，形成统一的金融科技沙箱监管机构。从具体机构选立层面来看，笔者注意到中国人民银行在2017年即已经成立了中国人民银行金融科技委员会。在金融监管体制改革的背景下，可以赋予中国人民银行金融科技委员会金融科技沙箱的运行监管职权。

第二，如前文对英国、澳大利亚等国家金融科技监管沙箱的介绍与分析，金融科技监管沙箱的域外准入标准、运行程序、消费者权益保护等内容均已十分明确。我国在构建自身的金融科技监管沙箱过程中，可以从自身的金融监管客观需求出发，对相关标准以及运行程序予以借鉴引用。

例如以消费者保护标准构建为例，无外乎要求金融科技沙箱测试企业充分保障消费者的知情权，预先提供用于赔付消费者损失的资金以及保障纠纷解决渠道的畅通。

因此对于我国金融科技监管沙箱机制的构建而言，问题的关键并不在于具体制度标准的构建，而在于金融监管理念的转变。

在具体的金融科技监管沙箱机制设定过程中，必须明确服务型监管理念，对应服务创新型的金融科技，保证伪创新不进入或难以进入金融科技监管沙箱的测试环境当中。

同时金融维稳的监管目的固然并无问题，但是金融维稳不应成为金融监管的唯一监管目的。

对于金融科技的监管：一方面应服务金融科技的创新，维护创新环境的良好;另一方面则应从金融维稳角度出发，维护金融科技消费者的合法权益。前者需要对金融科技沙箱的监管资源形成高度利用，确立个案评定式的测试时间标准机制;后者则需要构建多手段的消费者保护措施，例如引入保险机制、保证金机制等。

4 结论

金融科技监管沙箱的本土构建，必须根据中国金融科技监管需求来予以具体构建。即便域外法治发达国家的金融科技监管沙箱机制已经十分完备成熟，但是仅能够为我国指明金融科技监管沙箱机制确立的方向，却不能够提供具体详尽的标准数值。

在金融科技监管沙箱机制的构建过程中，应以较少金融科技创新制度性障碍为目的，确立创新服务监管意识，在通过创设完善保险机制、保障申诉渠道畅通的基础上，充分实现对金融消费者权益的保护，进而致力为金融科技创新提供强有力的支撑。

参考文献：

[1]张永亮.金融監管科技之法制化路径[J].法商研究，2019，36（3）：127-139.

[2]尹海员.金融科技创新的“监管沙盒”模式探析与启示[J].兰州学刊，2017（9）：167-175.