欧盟“碳边境调节机制”要点、影响及应对

王谋 吉治璇 康文梅 陈迎 张莹

摘要：2019年《欧洲绿色新政》重提“碳边境调节机制”即碳关税引起各方关注，随后欧盟开展了一系列活动，推进碳关税制定和立法进程。2021年3月10日欧洲议会表决通过《建立符合世贸组织要求的欧盟碳边境调节机制（CBAM）》的决议，同年7月14日欧盟委员会公布提交欧洲议会和欧盟理事会审议的《建立碳边境调节机制》的提案，开启了碳关税正式立法进程。综合两版案文来看，CBAM在执行方式上将与欧盟排放贸易体系（EUETS）关联，碳价格执行EUETS当期价格;覆盖领域上，第一个执行期主要覆盖水泥、电力、肥料、钢铁、铝等五个行业;执行范围是除了欧盟国家或已实现与EUETS连接的国家包括冰岛、列支敦士登、挪威、瑞士等，其余国家均属于执行对象;核算方式上，如果申报人不能提供直接排放的实测数据，则采用出口国相关领域产品的平均排放强度或者欧盟该类产品性能最差的10%设施的平均排放强度。此外，CBAM机制还包含了“避免双重征碳税”“防止规避征税”等内容。作者测算了2021年3月和7月两个方案对中国的经济影响，分别为：第一，欧洲议会3月CBAM决议经济影响，基于欧盟排放贸易体系（EUETS）第四阶段“碳泄漏”清单涉及相关行业测算，如果清单中所有对欧出口商品都被征税，征税总额为32.90亿美元（碳配额价格按70欧元/t，即80美元/t计价）。第二，欧盟委员会7月CBAM提案经济影响，课题组对5个将要实施行业进行测算，中国需支付8.34亿美元碳关税，其中钢铁6.19亿美元，铝2.08亿美元，水泥和肥料被征税0.01亿美元和0.06亿美元。采用全球可计算一般均衡模型测算，中国GDP损失为1.86亿美元。目前来看，欧盟CBAM无论是政治上还是技术上都还面临诸多挑战，但可以预见作为单边措施欧盟依然会积极推进CBAM立法进程，并抛出一份其他国家难以接受的实施方案作为平衡其所谓竞争力损失并向其他国家施压提升全球减排努力的谈判筹码。反对单边碳关税措施是中国一贯立场，面对欧盟新一轮碳关税进程，中国可继续坚持气候公约“共同但有区别的责任”原则予以明确反对，并从政治、法律、经济、技术等层面整体布局，反对CBAM实施。

关键词CBAM;边境调节机制;碳关税;气候变化;欧盟

中图分类号F745.0文献标志码A文章编号1002-2104（2021）12-0045-08DOI：10.12062/cpre.20211104

2021年3月10日欧洲议会通过了《建立符合世贸组织要求的欧盟碳边境调节机制（CBAM）》，2021年7月14日，欧盟委员会向欧洲议会和欧盟理事会提交了《建立碳边境调节机制》的提案，表明欧盟在建立碳边境调节机制即俗称的碳关税问题上迈出了實质性步伐。经过多轮意见征询和内部协调，欧盟CBAM执行框架已基本显现，以期2023年正式实施。中国历来反对具有贸易壁垒含义的单边贸易措施，目前来看欧盟征收碳关税涉及包括中国在内的新兴发展中国家，以中国和欧盟的贸易结构和规模来看，中国将可能成为CBAM针对的主要对象之一。为保障中国对欧贸易的持续、平稳运行，维护经贸发展权益，研判CBAM要点和趋势意义重大，迫在眉睫。

1欧盟碳边境调节机制的发展历程

为促进世界各国提出更加积极的应对气候变化目标，欧盟一直尝试通过单边措施的形式，对欧盟进口商品增加相应碳关税，以达到让生产国实质性承担减排义务的目的。欧盟单边采取行动的阻力也一直存在，在《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》）的谈判中，发展中国家以《公约“共同但有区别的责任”原则为依据，指出欧盟对发展中国家征收碳关税不符合国际法，并要求在《公约》下谈判相应规则，约束单边碳关税政策的实施。欧盟则大力推动在WTO框架下讨论该问题，以回避“共同但有区别的责任”原则约束。但发展中国家基本反对授权WTO单独开展碳关税问题治理进程，WTO至今也未将该议题列入正式议程。在实际操作层面，欧盟在国际民航组织曾试图凭一己之力推动将途经欧盟领空的国际航空排放纳入欧盟排放贸易体系（EUETS），但遭到包括美国、俄罗斯、中国等国的强烈反对，转而在国际民航组织下推动形成一个多边碳排放市场机制E。

2019年欧盟重提碳关税措施也是欧盟对《巴黎协定》全球减排目标不满的体现。《巴黎协定》采取自下而上各国自主提出减排目标的方式，导致各国减排承诺目标与IPCC报告2T温控目标要求存在差距;《巴黎协定》后续谈判中欧盟希望通过“全球盘点”机制的设定建立全球自上而下评估和提升减排力度的动态机制，但该机制谈判进展尚无法达到欧盟预期。因此，为提升全球减排努力，同时避免欧盟内部企业竞争力下降，欧盟再次提及单边碳关税措施，强调要“建立符合世贸组织要求的欧盟碳边境调节机制”，意图确立该机制在国际贸易中的合法性，掩盖其单边贸易措施的实质。这种命名方式一方面体现了欧盟处理国际事务问题的技巧，巧立名目尽量避免争议;另一方面也体现欧盟对CBAM的不自信，试图以多边机制的合法性掩盖单边措施的实质。

2010年前后，欧盟在推动将涉欧航班纳入欧盟排放贸易体系的实践中，也积累了如何通过单边措施推动形成国际解决方案的经验。2019年《欧洲绿色新政》法案中重提碳关税措施，受到国际社会高度关注。由于是单边措施，欧盟自然无意协商各方，而是依据相关经验，紧锣密鼓、积极按计划推进内部立法和政策制定工作（表1），取得了阶段性的成效。

2021年7月14日欧盟委员会向欧洲议会和欧盟理事会提交《建立碳边境调节机制》的提案，正式开启了CBAM机制立法程序，相关部门可以根据“提案”开展实施细则的准备工作，该“提案”预计开始执行日期为2023年。

2欧盟碳边境调节机制要点

综合2021年3月10日欧洲议会表决通过的碳边境调节机制决议和2021年7月14日欧盟委员会发布的《建立碳边境调节机制》提案等资料来看，欧盟碳边境调节机制主要包含如下要点。

第一，要求对等减排，防止碳泄漏。欧盟碳边境调节机制的所谓立论基础是保护欧盟企业竞争力，防止碳泄漏（因为碳管制导致的生产转移）的发生，因此要求在进口环节对境外商品增加境内企业所面临的碳管制成本。其核心是对欧盟境内、境外企业实现对等管制，实质是忽视“共同但有区别责任”原则，可能降维打击发展中国家生产贸易体系。

第二，适配WTO，强调其合法性。2021年3月欧洲议会CBAM决议标题即为《建立符合世贸组织要求的欧盟边境调节机制》，试图通过强行适配WTO获得多方认同和合法性。欧盟强调其主要依据为GATT第20条，“允许世界贸易组织（世贸组织）成员执行保护人类、动物或植物生命或健康（b）或自然资源（g）所必需的措施”

第三，改革WTO以根本去除争议。欧盟认为WTO的条款是1947年以来建立的，与当前全球应对气候变化的趋势存在不协调之处，主张对WTO进行改革，适配当前国际应对气候变化的新形势。

第四，发挥欧盟在应对气候变化方面的全球领导力，尤其在标准制定、培训、能力建设等方面。一来可以推进CBAM的有效实施，二来可以增加就业岗位，培育新的竞争优势。

第五，对发展中国家进行分类，明确目标群体。2021年3月欧洲议会CBAM决议中多处提到顾及“最不发达国家”和“小岛屿发展中国家”的特殊情况，事实上是对发展中国家进行分类。发展中国家不能作为整体受到照顾，包括中国在内的新兴经济体发展中国家不仅不会受到照顾，还可能作为潜在碳泄漏对象而受到CBAM重点关注。2021年7月欧盟委员会的提案中，在对发展中国家进行“区别对待”的同时并没有向“最不发达国家”和“小岛屿发展中国家”提供实质的优惠待遇，仅指出将随时准备与中低收入国家进行合作，并向欠发达国家提供必要的技术支持。

第六，预估CBAM年征收额及支出方式。2021年3月欧洲议会CBAM决议中预估不同设计方案下CBAM每年征收资金总额约为50亿～140亿欧元，这些经费将用于支持《欧洲绿色新政》执行及通过绿色气候基金等资金机制支持“最不发达国家”和“小岛屿发展中国家”实现清洁低碳发展。2021年7月欧盟委员会的提案中对CBAM带来额外收入的用途则主要围绕“下一代欧盟”复兴计划，以寻求足够的资源进行包括新冠疫情恢复、绿色和数字转型的投资，没有再提及对发展中国家的资金支持。

第七，执行CBAM的保障机制。主要包括：①协调EUETS。欧盟当前解决碳泄漏风险的措施为EUETS下的免费配额与间接补贴，未来将采取逐步减少免费配额等方式使CBAM成为这些措施的替代方案。②建机构。在欧盟委员会的主持下，各成员国建立主管当局履行相关规定下的义务，对CBAM进行监管，定期向欧洲议会、理事会和委员会报告并提供信息，每年至少两次。③设置过渡期。欧盟CBAM将于2023年1月1日起实施，设置2023—2025年为过渡期，在此期间欧盟仅收集进口产品的实际排放信息而不收取任何费用，以保障该机制的顺利推出，减小对贸易造成破坏性影响的风险。④能力建设。在建立可靠的进口温室气体排放核算制度方面向境内外企业和机构提供技术咨询和支持，特别是向中小企业、欠发达国家提供技术援助。

第八，碳边境调节机制主要要点及框架设计见表2。

3经济影响评估

目前来看，欧盟CBAM执行对象包括中国在内的诸多国家。为此，根据欧盟2019年发布的第4阶段（2021—2030年）碳泄漏行业清单表（以下简称碳泄漏清单）和2021年7月14日发布的提案匡算了中国对欧贸易可能受影响的行业及受影响的幅度。当然，具体经济影响还要根据出口商品提供的单位产品碳排放强度及不同排放強度产品的出口结构（碳强度低于一定标准的产品可能避免征税），是否激发美国等其他国家同时对中国征税等因素综合决定。匡算结果如下。

3.12021年3月10日欧洲议会CBAM决议文件经济影响评估

2021年3月10日欧洲议会发布的《建立符合世贸组织要求的欧盟碳边境调节机制》决议中提及CBAM旨在防止碳泄漏，意味着其可能征税的对象为欧盟排放贸易体系（EUETS）第四阶段“碳泄漏”行业清单涉及的相关行业。根据ETS第四阶段碳泄漏清单及联合国统计署商品贸易数据库中国对欧岀口商品统计数据，课题组按照世界海关组织“国际贸易商品分类标准目录（HS编码）”2位码计算，中国涉及的对欧出口总额约为1780.75亿美元;按照更为精准对应欧盟“碳泄漏清单”行业的4位码计算，影响的出口总额为501.34亿美元，占2020年中国出口总额的12.81%。501.34亿美元只是中国涉及“碳泄漏清单”的出口总额，并不是将要被欧盟征收的关税总额。具体会被征收多少碳关税，需要计算出口欧盟商品所载隐含碳排放量乘以关税的税率。根据中国最新的投入产出表（2018版）采用投入产出模型计算，2018年中国出口欧盟的隐含碳排放（扣除进口中间产品投入）为3.21亿t，如果按照欧盟现行碳市场价格70欧元/t（即80美元/t，EUETS在2021年11月19日的交易价格https：//www.eex.com/en/。下同）计价，中国需要额外支付欧盟256.80亿美元碳关税;如果按照欧盟碳泄漏清单所列行业征税，也就是只有列入ETS第四阶段碳泄漏行业清单中的对欧岀口商品会被征税（税率同上），清单外商品不征税且所有清单商品都被征税的情况下，中国需要支付32.90亿美元碳关税。

3.22021年7月14日欧盟委员会CBAM提案经济影响评估

2021年7月14日欧盟委员会的提案将CBAM第一执行期征收领域确定为5个行业，由于所涉及行业进一步缩小导致其经济影响小于2021年3月10日欧洲议会决议方案。课题组根据欧盟委员会2021年7月14日的提案采用“自下而上”（分行业隐含能源出口相加）和“自上而下”（GTAP-E）模型分别匡算了中国对欧贸易可能受影响幅度，匡算结果如下。

第一，自下而上的方法。基于投入产出模型，采用中国最新的非竞争型投入产出表（2018版），并结合UNComtrade数据库、《中国能源统计年鉴2020》、WT（）数据库等数据，课题组研究发现，在2018年中国出口欧盟的隐含碳排放中，CBAM所提及的四个行业（中国对欧盟的电力出口为零）为1042.19万t，占中国对欧出口隐含碳的3.25%，如果按照欧盟现行碳市场价格70欧元/t计价且所有清单商品都被征税的情况下，中国需要支付8.34亿美元碳关税，其中对钢铁和铝的影响最大，分别被征税6.19亿美元和2.08亿美元，水泥和肥料被征税0.01亿美元和0.06亿美元。

第二，自上而下的方法。课题组采用全球可计算一般均衡模型，基于环境-能源扩展的全球贸易分析模型GTAP-E就欧盟碳关税的环境与经济影响进行评估，如果按照欧盟CBAM提案中所涉及的五个行业对全球除豁免国家以外的所有国家和地区征收70欧元/t碳关税，模拟结果显示中国GDP损失为1.86亿美元，采用全球贸易分析模型测算影响小于“基于出口欧盟商品隐含能源估算值”，是因为模型分析认为部分对欧出口商品可能因为欧盟碳关税转而出口其他国家市场，并不一定选择交纳关税出口欧盟。此外，模型结果发现，从环境影响来看，欧盟实施CBAM可能导致全球碳排放下降0.23亿t，对全球碳减排的贡献并不明显。

需要注意的是，无论是自下而上还是自上而下的分析，都只是针对欧委会CBAM提案目前所指5个行业，且仅覆盖这些行业范围1排放，未来可能扩大到更多行业，也可能从范围1的测算拓展到范围2，甚至范围3排放也可能被考虑在内，那么欧盟碳关税对中国宏观经济的负面影响将成倍扩大。

4国际社会对CBAM的表态

欧盟重提CBAM引起全球广泛关注。欧盟具有开展单边行动的经验和能力，也有化解国际压力的技巧。欧盟单边措施的举动引起了各方的重视，欧盟内部、外部、WTO、相关研究机构都对CBAM进行了关注。

世界贸易组织对CBAM的态度是较为模糊且不确定的。WTO官员在2021年3月“边境碳调节：争论、选择和影响”的研讨会上指出碳边境调节机制仍需要明确多个关键问题，包括如何对碳排放进行定价、如何确定排放强度基准线、如何界定不同国家应对气候变化的努力、是否需要包含出口品的调节等等。机制的实施需要重点关注范围、一致性、正当性三个方面。其中，范围包括进口品/出口品、基于商品征税/基于生产者征税、边境调节/关税等方面;一致性主要强调非歧视性，考虑机制是否符合国民待遇原则、最惠国待遇原则等相关法律原则。WTO官员强调应该进一步明确碳边境调节机制的目的，考虑机制对于全球范围内其他国家的影响，以及是否有同样能够有效实现目的的其他可行替代方案。

欧盟内部的欧盟委员会等主要机构和主要国家已表态支持CBAM，欧盟企业对CBAM态度不一。在欧盟主要机构及成员国层面，欧盟委员会将CBAM作为《欧洲绿色新政》的重要内容之一⑵;欧盟委员会执行副主席弗兰斯·蒂默曼斯认为CBAM实施关乎工业生存⑶。法国长期支持建立CBAM，已于2020年4月提交落实该机制的提议⑷;德国、波兰、意大利、西班牙等国均支持CBAM[5]。在企业层面，2020年10月底，欧盟铝业针对欧盟碳边境调节机制的公众咨询问卷进行反馈，认为碳边境调节机制并不是保护欧洲价值链免受碳泄漏影响的有效工具，并认为铝业不应该被列入该项措施的试点部门。主要顾虑包括：①铝在冶炼过程中高电力使用将带来较高的间接二氧化碳成本，也是企业无法调整和掌控的间接成本;②因进口成本与欧盟成本的不匹配，碳边境调节机制将可能违反WTO在间接排放方面的法律规定;③铝产品价值链条中对于碳含量测算方法太复杂，会增加企业碳排放核算成本;④不同国家的电力市场定价方式存在差异，难以衡量和反映间接碳排放成本。

欧盟外部，美国表达了担忧、中国表示反对、英国表示支持，欧盟外企业总体上持谨慎态度。美国总统气候特使约翰·克里对CBAM的落实表示担忧并敦促欧盟在COP26会议之前停止推进新的关税血，美国前国务卿表示CBAM对经济、贸易等具有严重影响m。英國首相鲍里斯·约翰逊支持对气候约束低的国家商品征税[8]。中国国家主席习近平于2021年4月在同法国德国领导人举行视频峰会提出“应对气候变化是全人类的共同事业，不应该成为地缘政治的筹码、攻击他国的靶子、贸易壁垒的借口，，[9]，中国气候变化事务特别代表解振华表示不赞成碳边境调节机制，认为在有效性、正当性、合法性、技术复杂性等方面存在问题问。加拿大钢铁生产协会在碳边境调节机制方面总体上持谨慎和防御态度：①强调应该保持行业的国际竞争力，减少替代品、原材料、最终商品之间潜在的市场价格扭曲，并通过收入回流的形式推动产业的脱碳;②在机制设计方面，应该尽可能简洁可行，建立一个公开透明且强有力的有效追踪监管机制;③充分适应与符合世贸组织的规则，保证环境和贸易目标的实现，寻求多边主义规则，以现行的WTO规则来识别面临的机遇与挑战。

2021年11月格拉斯哥气候大会上，委内瑞拉、俄罗斯、土耳其、智利、中国、南非等在缔约方大会全会及“应对措施”论坛上发言，明确反对CBAM等单边措施，还有部分国家包括非洲集团、印度、新加坡等因为考虑目前公布的只是欧盟委员会提交欧洲议会和欧盟理事会的“提案”，尚未形成具体实施指令或者政策，没有公开发声反对，但基本持反对立场，发达国家内部也鲜有公开支持CBAM的声音。

部分国际研究机构对CBAM的实施影响持消极态度。大西洋理事会全球能源中心指出碳边境调节机制可能通过削减发展中国家的出口收入或阻碍新的出口导向型工业的发展，对发展中国家的经济产生消极后果，也可能违反“共同但有区别的责任”原则。该机构还指出，CBAM对于出口国的影响将是不平衡的，因各国出口货物的排放强度不同，各国在这项政策中的收益或损失也有所差异。以碳密集型产业钢铁为例，欧盟每年向全球进口大量钢铁，在钢铁生产中，中国和乌克兰与土耳其的生产工艺具有明显差异，产生的碳排放约为土耳其的两倍。因此，碳边境调节机制的实行将使中国和乌克兰的工业受到损害，但也可能刺激相关产业技术升级。该机构还指出在能源转型方面，发达国家应协助发展中国家，推动更加公平和可持续的转型[ll]。国际能源化工咨询机构ICIS在对欧盟碳边境调节机制的研究中总结了行业内对该机制的态度：“总的来说，金属、钢铁、化工等碳密集型工业部门对CBAM反映较为强烈，认为逐步取消免费配额且实行没有出口退税的CBAM将损害行业的国际竞争力;另一些部门（如化学品部门）则因产品种类繁多，在计算碳强度方面的复杂性和不确定性方面对CBAM表示怀疑”七

5趋势分析与应对

5.1趋势：碳关税方案将成，实施难度大

欧盟作为有意愿、有能力实现大幅减排以应对气候变化的缔约方，对国际气候协议谈判进展缓慢、全球减排力度不足的状况不满;同时又担心自己提高行动力度有损域内企业和产品竞争力。因此，欧盟希望凭借单边实施碳关税推动其他国家开展更加积极的减排行动。欧盟此前要求将涉欧国际航空排放纳入欧盟碳交易系统，虽未成功，但积累了经验。2019年欧盟再次在《欧洲绿色新政》中提出碳关税措施，反映了欧盟对《巴黎协定》全球减排努力不足的不满，希望再次借助单边贸易措施，推动各方加大减排力度，同时保护欧盟内部产业发展。欧盟推进“碳关税”实施的进程，显然引起了各方关注，也在一定程度上实现了欧盟希望各方关注减排力度问题的诉求。国际社会反对单边贸易措施的声音也很强，不仅是发展中国家，一些发达国家如美国、俄罗斯等对欧盟单边实施碳关税也并不支持，产业界包括欧盟境内的企业对欧盟单边实施碳关税大多持反对和谨慎立场。技术上来看，碳关税的实施，也面临诸多挑战，如何计算商品全生命周期碳排放、各国都开展国内管制的情况下如何避免双重征税、如何评估各国努力是否对等和充分等问题都是挑战，由于是单边措施，诸多技术细节也基本没有多边磋商协调机制，欧盟如果贸然实施必然导致分歧和对抗，甚至引发贸易战。

虽然面临诸多挑战和质疑，但可以预见欧盟依然会按计划推进CBAM立法进程，并抛出一份其他国家难以接受的实施方案。这份难以接受的方案，就是欧盟向其他国家施压提升减排目标以及全球气候协议谈判桌上的筹码。征税只是手段，要求各方提高减排目标才是目的。欧盟并不需要花费长的时间去推动一份具有全球共识的碳关税协议，这样的协议也基本不具有达成共識的可能。欧盟推动碳关税实施就是用比较极端的方式，引起各方对全球减排力度不足的关注，表达其对《巴黎协定》全球行动目标的不满，以及要求所有各方共同提高行动力度的诉求，同时避免单独开展大幅度减排行动可能遭受的经济损失。CBAM作为单边措施，欧盟可以在方案中表达其最高诉求，这也必然引致其他国家的不满和抗拒。最终，欧盟单边碳关税措施或因各方利益、立场的严重对立难以有效执行，但可以促进各方重回谈判桌，就减排力度、路径等在新的认知基础上继续展开磋商，达成新一轮的减排目标共识。

5.2应对：坚持“共区”原则和多边治理机制，从不同层面系统应对

碳关税对于国际社会不是一个新概念，中国在碳关税问题上也依据气候公约原则，一直持反对立场[13-14]，对于欧盟新一轮碳关税进程，中国可以从政治、法律、经济、技术等四个层面系统应对。

第一，政治层面。反对单边措施，推动建立多边协调机制。碳关税问题是在全球协作应对气候变化的多边进程中产生的问题，必然需要在多边进程中协商解决。《公约》谈判中“应对措施”议题为碳关税问题多边协商提供了平台和机制，中国可据此要求欧盟在联合国平台下与其他国家保持对话和沟通，避免采取单边措施。欧盟推动单边贸易措施并不得人心，中国可联合其他国家推动建立多边协调机制，共同反对欧盟碳关税单边措施。在《公约》谈判中，目前坚定反对单边贸易措施的国家或国家集团包括非洲集团、新加坡、阿根廷、沙特、印度等非附

中国人口.资源与环境2021年第12期件一缔约方，也有俄罗斯、土耳其等附件一缔约方持强烈反对立场，部分发达国家由于与欧盟同属发达国家集团没有明确反对立场，可以说欧盟碳关税的单边措施支持者并不多，中国可视情推动开展相关工作机制，协调各方立场，凝聚更多国家反对欧盟单边贸易措施。

第二，法律层面。强调碳关税与气候公约“共同但有区别的责任”原则冲突、与世贸组织条款存在争议。碳关税实施的目的是平衡各国企业在碳管制方面付出的成本，实质是要求各国企业承担无差别的减排责任，明显有违《公约》和《巴黎协定》的各国承担“共同但有区别的责任”原则以及《公约》3.5条有关气候治理与国际贸易的表述。世贸组织下，碳关税一直存在争议，在关贸总协定第1条“一般最惠国待遇”、第2条“减让表”、第3条“国内税与国内规章的国民待遇”、第6条“反倾销税和反贴补税”以及第11条“普遍取消数量限制”等条款中，均有限制碳关税执行的相关表述，欧盟单边制定的“碳边境调节措施”与世贸组织多边规则必然难以完整适配。

第三，经济层面。研究对等反制计划，推进国内碳定价措施。欧盟推进碳关税单边措施，其规则必然有利于欧盟，未必考虑中国等发展中国家权益，如果中国完全陷入与欧盟辩论、对话具体实施规则，则会陷入欧盟引导的话题设置和对话逻辑。因此，在准备就实施规则对话的同时，中国可着力研究对等反制计划，主动引导话题设置，可以考虑跳岀气候治理领域寻找贸易平衡点。此外，在实施国内碳定价机制以平衡碳关税方面，可加快推进国内碳市场、碳税等相关碳定价措施的布局和实施，进一步提咼国内碳定价机制的实施效率。

第四，技术层面。保持跟踪，对重点要素开展反制研究。欧盟碳关税目前还是欧盟内部程序，处于立法阶段，未来“提案”可能还会调整，需要持续保持跟踪。从目前欧盟推动进程来看，需关注欧洲议会和欧盟理事会等不同机构的反馈意见，以及不同群体、不同国家和部门的重点关切，研判其发展动向。同时，加强对欧盟碳关税机制重点要素的研究，包括如何评价各国努力是否对等、如何协调外部机制避免对贸易商品进行双重征税、如何评估欧盟出口产品退税机制、碳关税机制中产品碳排放核算方法、基准线计算问题等。在必要的时候，可以从碳关税执行技术层面提出挑战，阻止或者延缓其实施。

6结论

2021年3月10日欧洲议会表决通过《建立符合世贸组织要求的欧盟碳边境调节机制（CBAM）》的决议，授权构建CBAM机制，相关部门可以根据授权框架开展具体细则的准备工作;021年7月14日，欧盟委员会公布了提

交欧洲议会和欧盟理事会的《建立碳边境调节机制》的提案，正式开启CBAM立法进程。综合2021年3月欧洲议会关于CBAM的决议和2021年7月欧盟委员会关于CBAM“提案”等资料来看，欧盟碳边境调节机制主要包含如下要点：第一，CBAM在执行方式上将与欧盟排放贸易体系（EUETS）关联，碳价格执行EUETS当期价格;第二，覆盖领域上，第一个执行期主要覆盖水泥、电力、肥料、钢铁、铝等五个行业;第三，执行范围是除了欧盟国家或已实现与EUETS连接的国家包括冰岛、列支敦士登、挪威、瑞士等，其余国家均属于执行对象;第四，核算方式上，如果申报人不能提供直接排放的实测数据，则采用出口国相关领域产品的平均排放强度或者欧盟该类产品性能最差的10%设施的平均排放强度。此外，CBAM机制还包含了“避免双重征碳税”“防止规避征税”等内容。

对2021年3月欧洲议会CBAM决议和2021年7月欧盟委员会《建立碳边境调节机制》的提案可能对中国产生的经济影响进行测算，结果如下：①欧洲议会3月CBAM决议，可能征税的对象为欧盟排放贸易体系（EUETS）第四阶段“碳泄漏”清单涉及的相关行业，根据中国最新的投入产出表（2018版）采用投入产出模型计算，2018年中国出口欧盟的隐含碳排城（扣除进口中间产品投入）为3.21亿t，按照欧盟现行碳市场价格70欧元/t计价，中国需要额外支付欧盟256.80亿美元碳关税;如果按照欧盟碳泄漏清单所列行业征税，也就是只有列入ETS第四阶段碳泄漏行业清单中的对欧岀口商品会被征税（税率同上），清单外商品不征税，中国需要支付32.90亿美元碳关税。②欧盟委员会7月《建立碳边境调节机制》的提案经济影响采用自下而上和自上而下两种方法计算，结果分别为：基于投入产出模型测算CBAM所提及的四个行业（中国对欧盟的电力出口为零）隐含碳出口为1042.19万t，占中国对欧出口隐含碳的3.25%，按碳价70欧元A，即80美元A计价，中国需要支付8.34亿美元碳关税，其中钢铁6.19亿美元、铝2.08亿美元，水泥和肥料分别为0.01亿美元和0.06亿美元;课题组采用全球可计算一般均衡模型进行评估，结果显示中国GDP损失为1.86亿美元，模型评估还发现，从环境影响来看，欧盟实施CBAM可能导致全球碳排放下降0.23亿t二氧化碳，全球碳减排贡献并不显著。

碳边境调节机制作为平衡各方环境管制成本的经济措施，其逻辑建构可以理解。如果CBAM执行对象只针对发达国家也符合《公約》和《巴黎协定》建立的认知基础。但如果执行对象包括发展中国家，而且是欧盟单边制定规则、单边实施，必然会遭到众多国家的抵制。目前来看，欧盟新版碳关税无论是政治上还是技术上都还面临诸多挑战，但可以预见欧盟依然会积极推进CBAM立法进程，并抛出一份其他国家难以接受的实施方案作为平衡其所谓竞争力损失并向其他国施压提升全球减排努力谈判的筹码。反对单边的碳关税措施是中国一贯立场，面对欧盟新一轮碳关税进程，中国可继续坚持《公约》“共同但有区别的责任”原则予以反对，并从政治、法律、经济、技术等层面整体布局，对碳关税实施的关键问题，如CBAM与《公约》原则的冲突.CBAM与自由贸易条款的冲突、WTO下CBAM面临的挑战、如何评价各方努力是否对等、如何协调外部机制避免出口企业被双重征税、如何评估欧盟出口产品退税机制.CBAM机制中产品碳排放核算方法、基准线计算问题等开展深入研究，系统应对CBAM的挑战，反对其实施。

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Key points and impact of EUs ‘carbon border adjustment mechanism andChinas responses

WANG Mou1，2，3，JI Zhixuan3，KANG Wenmei3，CHEN Ying1，2，ZHANG Ying1，2 （1.Research Institute for Eco-civilization， Chinese Academy of Social Sciences， Beijing 100710， China; 2.Research Center for Sustainable Development， Chinese Academy of Social Sciences， Beijing 100732， China; 3.University of Chinese Academy of Social Sciences， Beijing 102488， China）

Abstract In 2019， the reiteration of the ‘carbon border adjustment mechanism （CBAM）， commonly known as ‘carbon tariffs， in theEuropean Green Deal， attracted the attention of the world.The European Union subsequently carried out a series of activities to promotethe formulation and legislative process of CBAM.On March 10， 2021， the European Parliament passed the resolution of ‘WTO-compati-ble EU carbon border adjustment mechanism （CBAM）.On July 14th of the same year， European Commission submitted the proposalfor ‘establishing a Carbon Border Regulation Mechanism to the European Parliament and the Council of the European Union， startingthe process of formal legislation on CBAM.Based on the two texts， CBAM will be linked to the EU Emissions Trading System （EU ETS），and the carbon price will follow the current price of the EU ETS.In terms of coverage of sectors， the first implementation period willmainly cover cement， electricity， fertilizer， steel， and aluminum， and the scope of implementation will include all countries except thoseof the European Union and a few European countries that have joined the EU ETS.In terms of accounting methods， if the applicant can-not provide actual measured data on direct emissions， the average emission intensity of products in the relevant field of the exportingcountry or the average emission intensity of the 10% of the facilities with the worst performance of such products in the EU shall beused.In addition， the CBAM mechanism also includes content such as ‘avoiding double taxation and ‘preventing evasion of taxation.This study calculated the economic impact of the two texts in March and July on China， and the results showed that： As for the economicimpact of the March resolution， based on the calculation of the relevant industries involved in the carbon leakage list of the fourth stageof the EU ETS， the list of goods exported to the EU would be imposed a carbon tariff of US$3.29 billion （the carbon allowance pricewas priced at 70/ton， i.e.US$80/ton）; as for the economic impact of the July proposal， based on the calculation of the five industriesthat will be implemented， China would have to pay US$834 million in carbon tariffs， of which US$619 million for steel， US$208 mil-lion for aluminum， and only US$1 million and US$6 million for cement and fertilizers， respectively.We used the global calculablegeneral equilibrium model to estimate China s GDP loss and found that it would be US$186 million.At present， the EUs CBAM stillfaces many challenges， both politically and technically， but it is foreseeable that the EU will still actively promote the CBAM legislativeprocess and propose an implementation plan that is unacceptable to other countries as a bargaining chip to balance its so-called loss ofcompetitiveness， and pressure other countries to improve global emission reduction efforts.It is Chinas consistent position to opposeany unilateral carbon tariff measures.In the face of the EUs new round of carbon tariffs， China may reiterate the principle of ‘commonbut differentiated responsibility， and take comprehensive measures， involving political， legal， economic and technical aspects， to op-pose the implementation of CBAM.

Key words CBAM; border adjustment mechanism; carbon tariff; climate change; EU

（責任编辑：李琪）