中国海洋生态补偿政策体系的变迁逻辑与改进路径

万骁乐 邱鲁连 袁斌 张坤珵

摘要：海洋生态补偿政策已成为中国保护海洋生态、促进生态文明建设的重要工具。然而政策体系结构分散、实施低效、陆海衔接失调等问题目前仍困扰着海洋生态补偿政策的持续发展。在未来海洋经济高质量发展的背景下，评估中国海洋生态补偿政策体系建设的现状，深入探讨海洋生态补偿政策的完善方案十分必要。针对中国海洋生态补偿政策体系的变迁逻辑，该研究系统梳理了“八五”计划至“十三五”规划时期生态补偿政策及其他相关政策的演进历程，基于不同时期政策的关注重点将演进历程分为三个阶段并归纳了政策的变迁逻辑。①环境培育期，海洋生态保护政策的陆续出台有效应对了日益加剧的海洋生态环境问题，为海洋生态补偿培育了政策环境;②概念完善期，政策对补偿主体、标准、条件等要素的明确规定进一步完善了海洋生态补偿的概念;③持续成长期，在持续推进法律体系完善与综合管理能力提升的基础上对补偿机制进行多元化改革，促进了海洋生态补偿政策的持续发展。最后，分析中国海洋生态补偿政策当前阶段的现实改进需求，从体系重构、机制完善、多元统筹三个维度提出改进路径：一是优化生态补偿体系顶层政策设计，加强中央对海洋生态补偿机制的系统研究，促进地方政府间的配合与衔接;二是健全生态补偿激励及监督机制，推动海洋生态补偿机制多元化、市场化进程，建立规范化司法程序保障社会组织依法行使监督权;三是陆海统筹多元生态体系协调发展，基于海岸带建立陆海生态补偿协同机制，构建陆海生态补偿完整空间与技术链条。

关键词海洋生态补偿政策;动态演变;社会网络分析;共现分析

中图分类号X321;P74文献标志码A文章编号1002-2104（2021）12-0163-14DOI：10.12062/cpre.20211106

十九大报告提出，坚持陆海统筹，加快建设海洋强国"]。同时强调，要加快建立市场化、多元化生态补偿机制。随着中国海洋事业的发展壮大，海洋生态环境保护也成为社会热点话题。增强海洋可持续发展能力，提高海洋经济效率，使“蓝色”经济“绿色”发展，成为中国海洋经济发展的重要目标之一⑵。生态补偿作为解决生态保护与经济发展之间矛盾的有效手段，其主要作用机制是通过改善受损地区的生态条件或建立具有同等生态系统功能或质量的新生境，从而对经济发展或经济建设造成的现有生态系统功能或质量的下降或损害进行补偿，进而达到维持生态系统稳定的最终目的⑶。目前，中国海洋生态系统总体处于基本稳定的状态，但近岸海域生态问题依然十分突出[4]，而导致海洋生态损害的根本原因是人类超过海洋生态阈值的过度开发[5]。针对海洋生态损害突岀问题，中国岀台了一系列海洋生态保护政策，其中海洋生态损害赔偿政策是海洋生态补偿政策的早期形态。随着补偿概念的不断完善，海洋生态损害赔偿政策演进为海洋生态补偿政策。海洋生态补偿政策通过经济和非经济手段融合，对不同利益相关者之间的关系进行协调，进而恢复并提升海洋生态系统的稳定性，是平衡利益相关者关系、推动海洋经济发展绿色转型、保护海洋生态环境和推进生态文明建设的重要工具，也是调节海洋经济发展与海洋生态保护关系的重要杠杆。

1文献综述

随着中国海洋生态保护实践的深入推进，海洋生态补偿问题逐渐成为研究热点在海洋生态补偿法律制度方面，戈华清m从构建海洋生态补偿制度的必要性、理论依据、现实需求及现实困境等方面进行了实证分析，并考察了通过法律构建相应制度的必然性。Liu等⑺对“海洋生态损害”概念、损害赔偿主体、损害赔偿范围、损害赔偿限额、损害评估标准的界定等法律问题进行了探讨，为解决海洋生态损害赔偿问题提供了建议和思考。刘慧等⑻从政策建设、法律制度、管理体制、多方监督等方面提岀了完善中国海洋油气资源开发生态补偿机制的具体建议。

在海洋生态补偿机制方面，贾欣等關对补偿主体、对象、方式、手段、标准等要素进行了研究，并围绕着这些要素提岀海洋生态补偿的流程。黄庆波等邸针对中国海洋油气资源开发，设计了生态补偿机制。Zhao等[||]分析了海洋生态补偿机制中存在的主要问题，并从海岸生态系统损失评估和生态补偿模式两个方面提出了实施海洋生态补偿政策的建议。Cao等[12]总结了国内外海洋生态补偿机制的发展现状，从财政、税收、政府管理、法律和市场等方面提出了完善中国海洋生态补偿机制的可行途径。Ai等[|3]借鉴生态补偿机制在其他领域应用的成功案例，研究了海洋生态补偿机制的基本思路和重点，最终制定出具有流动性、复杂性和普遍性的海洋生态补偿机制。Qu等[|4]基于现有研究，认为应在海洋生态环境管理的基础上建立生态补偿机制。Cao等邱从博弈论的角度，通过建立海洋生态补偿主体与客体的博弈模型，研究了海洋生态补偿的利益平衡机制。Yu等[16]回顾了1979—2017年中国滨海湿地生态补偿项目和研究进展，探讨了滨海湿地生态补偿机制的应用及其局限性。Jiang等[|7]结合中国海洋生态系统现状和政策法律背景，提岀了推进生态补偿机制多元化和市场化的务实策略。

除此之外，还有一些学者关注海洋生态补偿标准的制定。例如：苗丽娟等[|8]在借鉴国内外生态补偿与环境成本核算研究成果的基础上，构建了确定海洋生态补偿标准的成本核算体系;Rao等[|9]考虑了生态补偿的空间差异，为制定海洋生态补偿标准提供了一个实用框架;于志鹏等[20]以填海造地活动为例，建立了生态损害补偿标准估算模型，计算了该活动对厦门海洋保护区不同区域的生态损害补偿标准;李京梅等[21]系统梳理了国内外在生态损害补偿标准核算方面的研究成果，探讨了中国海洋生态损害补偿标准确定中存在的主要问题;安然[22]对建立海洋生态补偿标准与成本核算体系进行了积极探索，为中国海洋生态补偿标准的建立提出了建设性意见。

然而，关于海洋生态补偿政策的现有研究成果主要集中于对海洋生态补偿的制度完善与机制构建等总结建议式的定性研究，未对海洋生态补偿政策体系的演变进行梳理，缺乏对中国海洋生态补偿政策演变进程的系统思考。结构分散的海洋生态补偿政策体系如何有效整合并发挥协同效应，进而解决政策实施低效、陆海衔接失调问题尚待进一步研究和梳理。该研究将对长时间跨度下的海洋生态补偿政策变迁过程进行梳理，对“八五”计划以来海洋生态补偿政策的关键词进行量化处理，探讨海洋生态补偿政策在不同时期的動态特征;参考背景事件与具体政策，对政策关键词动态进行可视化分析，归纳推动政策进程的内在逻辑，旨在把握中国海洋生态补偿政策的发展脉络，识别生态补偿政策实践过程中体系结构分散、实施低效及陆海衔接失调等问题与风险，进而探究新发展理念下的海洋生态补偿政策改进路径，在陆海统筹战略背景下实现从持续成长期到高质量发展期的顺利过渡。

2数据和方法

2.1数据采集、预处理

研究数据主要源自1990—2020年国家和地方出台的海洋生态补偿政策文件，并进行预处理。数据检索来源主要包括：①发布海洋政策的政府部门官方网站，如国务院、自然资源部、国家发改委、财政部、各沿海省市自然资源管理部门;②海洋生态补偿相关网站上的政策数据库，如北极星环保网、中国水网、中国海岛网等;③中国知网法律法规、政策文件数据库。检索的关键词既包含“海洋生态损害赔偿“生态保护补偿”等直接性的关联词语，也囊括“海域有偿使用“转移支付”蓝色海湾”等间接性關联词，以确保生态补偿政策数据的完整性。通过系统筛选与梳理，得到国家、省级、市（地区）级三级海洋生态补偿政策相关文本共计56份，包括法律条文、政策规划、通知意见等多种文本形式。选取相应的关键词，删除常用关键词，例如“海洋”保护”国家”中国”“部门”等，最后确定词频。

2.2研究方法

主要运用社会网络方法对政策热点的动态演化过程进行可视化分析。基于网络节点及关联数据，对定量指标进行计算，挖掘网络的整体特征及节点之间的相互关系，以及基点在整体网络中的重要程度[23]。研究海洋生态补偿政策演变过程两个步骤进行：一是政策关键词的提取。利用Python中文分词系统加载的jieba分词算法自动提取关键词，同时根据政策文本的长度确定关键词数目（3～5个）进行精读并提炼归纳，最终形成海洋生态补偿政策热点。二是对政策热点的共现分析。“共现”的涵义为特定组关键词共同岀现在一篇政策文本中。政策关键词即为共现网络的节点，关键词之间的共现次数即为连边的权重[24]。因此，共现网络图可以通过节点形状的大小与所处的位置展现岀政策热点间的重要程度与关联程度。另外，Gephi作为社会网络可视化工具的主要优势在于：一方面，可以根据设定需求自动剔除权重较低的关键词，有效减少关键词冗余;另一方面，其模块化功能可以自动提炼出关键词社区并进行归类，进而为不同时期海洋生态补偿政策热点的分类提供参考[25]。具体数据处理步骤如下。

首先，将海洋生态补偿相关政策按中国“八五”计划到“十三五”规划，每十年作为一个时期，划分为环境培育期、概念完善期、持续成长期三个发展阶段，分别设为T，（s=1，2，3）。对于T时期，将通过Python分词与共现算法处理后的政策关键词数据导入Gephi工具，获得共现网络的节点iT.j（i，j）与双向连边扁：，屹、表示T，时期海洋生态补偿政策的关键词节点，如“环境保护”与“罚款”等，其权重表示该关键词在T，时期中出现的频次总和，权重越大，关键词节点的半径越大。扁：表示节点如，和"，G#j）间的连边，连边的权重表示所连接的关键词对在政策文本中各个段落同时出现的频次，反映关键词对的关联程度。权重越大，关联度越大，连边的形状越短宽。

然后，通过Gephi工具加载的过滤功能，将T，时期无意义的节点与连边剔除，得到一个含有N个节点的加权网络。为了将所有节点归类，先将每一个关键词节点当作一个社区模块。社区模块是指在T，时期内，同一类别的海洋生态补偿政策关键词节点构成的组合，特定节点归入该组合的模块化收益要高于归入其他组合时获得的模块化收益。针对每个节点iT及其邻居节点J（i+），评估将5，从其社区上中取出并将其放到jTs所在的社区Jt，中。发生的模块化收益变动Wt，，若Wt，>0，则将节点iT，归入Jt，社区;反之，则留在原社区。对所有节点重复和依次应用该算法，直到不存在刈Ts>0的情况。另外，实证表明关键词节点出现的先后顺序对社区模块的归类没有显著影响。其中，当点顷移入社区Jt，时，模块化收益AQ的数学表达式为：

其中：是节点她归入Jt，社区的模块化收益导是社区Jt，内部所有海洋生态补偿政策关键词节点相互连边的权重之和，即为社区Jt，内部所有政策关键词的共现频次之和·》况是社区Jt，所含节点与网络图中所有节点连边的权重之和，即社区Jt^内部政策关键词与该时期所有政策关键词的共现频次之和;ki是节点iT，所有连边的权重之和，即特定关键词iT，与整体网络中其他关键词共现的频次之和是节点顷与社区Jt，内部节点连边的权重之和，即特定关键词与要归入的新社区内部关键词的共现频次之和;m.是整体网络所有连边的权重总和，即所有关键词相互之间共现的频次总和。

算法会执行到网络图中所有节点的社区不再发生变化，即T，时期所有海洋生态补偿相关政策的关键词均已按照模块化收益最大的方式进行了一次归类。之后将构成的社区模块重新视作新的节点，任意两个新节点（第一次归类后得到的社区）连边的权重为这两个社区中所有节点对的连边权重之和，再按第一次归类的算法重复操作，直到社区不再发生变化。在第二次归类后，再次运用算法进行迭代运算并重新归类，直到没有更多变化并达到最大模块化值商，最终得到T，时期海洋生态补偿相关政策的热点词模块化分类。

3中国海洋生态补偿政策的发展进程划分与演进逻辑

3.1海洋生态补偿政策发展进程划分

通过对不同时期海洋生态补偿政策关键词进行比较分析，并结合中国海洋发展重大背景事件，将政策变迁历程分为环境培育期（1990-1999年）、概念完善期（2000—2009年）以及持续成长期（2010—2019年）3个阶段。表1展示了海洋生态补偿政策演变过程的总体发展特点。

在此基础上，通过三类图表展现海洋生态补偿政策的动态演进过程。一是反映各阶段政策关注重点的代表性政策年表。二是以模块化结果为依据的政策热点分类网络图，其中节点标签的大小展示了政策热点的重要程度。同时，图中也标注了具体的分类结果，如“1-海上污染事故类”代表的是与海上污染事故责任主体对受损生态进行补偿相关的政策关键词社区。三是不同年份下海洋生态补偿政策关键词的动态迁移表，其中内容单元格的含义为（关键词，词频）。

3.1.1环境培育期（1990—1999年）

20世纪90年代初，中国围绕权益、资源、环境和减灾四个方面，以开发海洋资源、发展海洋经济为基本指导思想开展海洋工作[27]。重经济轻环境的海洋发展战略失衡，加之此时中国尚未提出生态补偿的概念，也没有海洋生态补偿的针对性政策，涉及海洋生态保护的相关政策基本以应对海洋环境污染而颁布的应急式政策为主。海洋生态补偿在大多数情况下是以损害赔偿的形式与森林、草原生态等在环境保护的法律范畴中出现。虽然早期海洋生态保护相关政策对生态补偿尚未给予充分重视，但其对生态损害赔償机制的初步探索为下一阶段海洋生态补偿政策概念的完善与发展提供了法律与制度环境基础。因此，该阶段可以总结为中国海洋生态补偿政策环境培育期，代表性政策见表2，所有涉及海洋生态保护及损害赔偿的政策热点可以概括为3类（图1）。政策关键词的动态变化过程见表3。

在海洋生态补偿政策环境培育期，政策关键词可分为海上污染事故类、陆源污染类以及保护建设类。这一时期的海洋生态问题可视为中国前期大力推进海洋资源开发与经济发展而忽视海洋生态保护问题的集中爆发。

由图1和表3可发现，石油污染是贯穿本时期中国海洋生态保护工作的主要问题。其中，溢油事故是最严重的人为海洋生态灾害之一，造成了巨大的生态环境破坏和经济损失等灾难性后果[28]。从当时的国际环境看，随着国际航运市场开始好转，海运需求的大幅增加，运输船舶吨位快速增长;从中国的水运口岸情况看，中国沿海主要港口万吨级码头泊位数量也实现了快速增长[29]。在这两种力量的推动下，中国海域内航行的运输船舶数量显著增加，进而提高了船舶溢油事故的发生概率。而船舶溢油事故给事发海域造成严重生态环境损害的同时责任主体往往需要支付巨额赔偿。事故责任主体有限的经济能力往往不足以支付全部的赔偿金，因此建立一种具有保险意义的风险共担机制来应对船舶溢油问题成为新的海洋生态保护思路。这种思路在一定程度上促进了海洋生态补偿机制的产生。

此外，陆源污染物排放问题也是这一阶段海洋生态补偿政策的关注热点。虽然1990年出台了《防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》，入海废水处理率大幅提升，但1991年沿海地区工业废水未处理直接入海的排放量为56079万t，到1996年攀升至63005万t[30]。表明该阶段工业生产增速要超过陆源污染物排放入海的治理速度，单凭罚金制度已经不足起制衡作用，而且罚金也不足以补偿海洋生态的损失，因此产生了构建海洋生态补偿机制进而补充现有损害赔偿机制并拓宽补偿资金来源的现实需求。

以上两类政策均注重海洋生态损害的事后处理，第三类政策则采用事前预防的思路对前两类政策进行补充，即建立海洋自然保护区以主动维护海洋生态系统的稳定，并划定功能分区海域为生态损害赔偿追责工作明确空间界定。这一时期中国海洋自然保护区数量在十年内增加了49个，总面积从90700hm2增至1267477hm2[3l]，增长近13倍。这表明中国海洋生态保护的工作重心呈现从事后处理向事前预防转移的趋势。不过，此时在政策制度方面尚未将海洋自然保护区与海洋生态补偿紧密联系起来，也并未充分考虑海洋自然保护区的建成在一定程度上会造成当地渔民及用海企业的经济损失。随着自然保护区规模的不断扩大，海洋生态保护成本不断增加，需要对实施海洋生态保护行为的主体进行补偿来提高其海洋生态保护的积极性，这就为在海洋自然保护区构建生态补偿机制提供了现实需求与环境基础。

3.1.2概念完善期（2000—2009年）

21世纪初，“十五”计划提岀了实施海洋开发战略，其核心任务是发展海洋经济。由此，中国海洋经济进入长期保持两位数增长的快速发展时期[32]。2003年，国务院印发《全国海洋经济发展规划纲要》，明确提出要保障海洋经济的可持续发展，并对主要海洋产业和海洋经济区域进行战略布局，全面推进海洋生态环境保护工作。该阶段以海域有偿使用制度为切入点对海洋生态补偿机制进行了初步探索，尝试将政府调控与市场机制相结合，增加海洋生态保护的投入，提高海域资源的利用效率。海洋生态补偿的概念在这一时期逐渐完善清晰。海洋生态补偿代表性政策见表4，政策关键词可概括为3类（图2），政策关键词动态变化过程见表5。

由图2可以看岀，海域使用类政策从法律上规定海域使用权的归属问题，为其他两类政策提供了明确的用海权利与生态保护责任归属;而环境工程类政策与资源开发类政策相辅相成，对开发主体在海洋开发过程中承担生态补偿的责任进行了更加详细的规定。

从政策热点的动态迁移来看，本时期中国海洋生态保护工作主要以海域有偿使用为核心展开。海域有偿使用的概念在20世纪90年代就已提出，但由于种种原因一直未能取得显著进展。直到2000年，中国为解决海洋资源无序无规的抢夺式开发问题重新推动海域有偿使用管理的立法工作。海域有偿使用制度的作用机制是明确海域使用权归国家所有，个人或单位若对海域资源进行开发利用，需要向国家缴纳海域使用金，用于海洋生态问题治理支出。因此，海域有偿使用制度在一定程度上已经具备了生态补偿机制的基本要素，即主体、对象、方式等。海洋生态补偿的概念逐渐清晰化。

除了海域有偿使用这一核心政策，本时期的海洋生态补偿政策还重点关注海洋工程及海洋资源开发两方面问题。2001年中国海洋工程建筑行业产值环比增加109.2亿元，并呈现逐年递增的趋势，到2009年环比增加值攀升至672.3亿元[33]，侧面反映出海洋工程建设对海洋生态的影响愈发增大。于是，中国专门为海洋工程建设的生态环境问题立法，实行海洋工程环境影响评价制度。开发主体在进行海洋资源开发之前需对开发过程中造成的生态损害进行调查与评价，并按照相关规定对开发海域的生态环境承担维护与修复的责任。因此，海洋环境影响评价为海洋生态补偿工作的启动提供了先行条件。

3.1.3持续成长期（2010—2019年）

自2010年开始，中国海洋经济增长率持续下降[34]，一方面原因是海洋生态保护得到了充分重视，中国主动减缓经济增速以提升海洋生态效益;另一方面原因是人类活动的过度开发导致海洋资源枯竭、海洋生态系统退化和海洋经济动能不足，直接影响和限制了海洋经济增长的质量[2，5]。因此，迫切需要转变海洋经济发展方式，推动高质量发展[36-37]，而海洋生态补偿政策工具的使用能够有效促进经济与环境的协同发展。2010年，《生态补偿条例》被国务院列入立法计划，原国家海洋局在全国开展海洋生态补偿试点[38]。同年，山东省出台《山东省海洋生态损害赔偿费和损失补偿费管理暂行办法》，将海洋生态补偿正式提升到地方性环境保护政策的层次。2012年，党的十八大提出建设海洋强国，海洋生态补偿机制正式被确认为中国生态文明体系的重要建设目标，沿海各省市随之出台了与本地区情况相适应的海洋生态补偿政策。这一阶段可以总结为海洋生态补偿政策的持续成长期。海洋生态补偿在中国海洋生态保护工作中的重要地位被正式确立，政策的科学性也随着生态补偿实践而逐渐提升。本时期中国海洋生态补偿代表性政策见表6，政策热点可以归纳为3类（图3），其动态演变过程见表7。分析本时期的3类政策热点可知，海洋生态补偿的制度基础已经逐渐成形。为在全国范围内继续推进海洋生态补偿工作，需要预先对海洋生态补偿机制的科学性和适用性进行实践验证，对补偿机制进行不断完善和改进。同前两个阶段一样，本阶段的3类政策也存在逻辑联系：生态监测类政策是为海洋生态补偿的前期工作提供生态环境受损程度的评价基础;综合治理类政策更专注于探索多元化补偿机制以适应差异化的海洋生态补偿现实需求;创新试点类政策既是另外两类政策的方向引领，又依托这两类政策的实施并为其提供现实支撑。

由本时期政策热点的动态迁移可以发现，“补偿”的概念已经在海洋生态保护政策中被频繁提及，这说明生态补偿在海洋生态环境保护工作中的重视程度显著提升。此外，海洋生态补偿试点建设是这一时期海洋工作的重点内容。原国家海洋局自2011年开始，将威海市、连云港市、深圳市作为全国海洋生态补偿试点。其中，威海市主要从强化污染源排放入海的监督与管控两方面开展海洋生态补偿工作。连云港市对海洋生态补偿采用项目管理的思路，根据海洋生态保护的实际需求，将用海项目分为单宗单独和多宗联合两个类别，编制《海洋生态补偿项目实施方案》并组织开展补偿工作。同时，出台政策明确补偿标准，而且创新性地设置了具有一定弹性的补偿标准，用海项目若对海洋保护区和生态红线区的生态环境造成损失，监管机构可以提高补偿标准。深圳市则以大鹏新区为海洋生态补偿重要创新试点，创造出以政府引领（指导）、企业提供资金支持（补偿）、第三方专业团队实施（执行）、社会公众参与（监督）的海洋生态补偿新思路。三个试点城市在实施海洋生态补偿过程中均展现出生态补偿制度的优势，但同时也出现了阻碍海洋生态补偿工作开展的问题。例如用海企业缺乏足够意愿主动实施海洋生态补偿，公众及社会组织在补偿的监管方面难以发挥有效作用，导致一些补偿工作难以开展或进度缓慢。

除了建立海洋生态补偿试点，海洋生态监测与生态环境综合治理也是本时期政策的关注重点。自2011年开始，原国家海洋局组织各级海洋行政主管部门对管辖海域海洋环境开展监测工作，获得的大量监测数据为海洋生态环境的监测评价提供了充足的信息基础，有助于因地制宜开展海洋生态补偿工作。随后，中国开始尝试将智能超算系统运用到海洋生态演变预测当中，“深蓝大脑”超级计算机每秒运算速度可达千万亿次级别，为海洋生态补偿工作的开展提供了强大支持，海洋生态环境的监测与预报能力显著提升。此外，积极投入力量深入开展海洋生态环境综合治理，探索建立政府与社会资本合作、个人捐助、国际援助等多元化海洋生态治理与修复机制，推进治理修复工作开展。建立政府与海洋生态补偿多元主体的协商机制，监督地方政府的海洋生态环境治理行为，激励多元主体积极参与补偿进而与政府形成协同效应。

3.2海洋生态补偿政策演进逻辑

海洋生态补偿相关政策的演变逻辑中包含背景事件、政策热点、政策理念三个维度的关键变量。背景事件为海洋生态补偿相关政策演变阶段的划分提供了时间节点，对于相应时期政策热点的产生具有引导意义，而政策热点的变化则反映出政策的理念导向更新与优化。随着中国海洋事业的发展，海洋问题也出现阶段性的变化，进而推动下一阶段的政策演进。图4反映了1990年以来促进海洋生态补偿相关政策的发展历程，海洋生态补偿政策的演变逻辑如图5所示。

3.2.1海洋生态补偿政策环境培育期

“八五”至“九五”时期，中国处于世纪之交，海洋问题形势严峻，主要表现为海洋资源开发与生态保护之间的矛盾。从自然环境、社会经济环境、体制或制度环境、政治文化环境与国际环境五个维度对中国海洋生态补偿政策环境展开讨论。

自然环境方面，除了自然灾害带来的海洋生态影响，人为的陆源污染排放和海上污染事故成为这一时期最为棘手的海洋生态问题;社会经济环境方面，海洋经济发展与生态环境的矛盾愈發凸显，海洋生态保护亟待加强;体制或制度环境方面，中国颁布了海域使用证制度和有偿使用制度，这两项制度已初具生态补偿内涵，对于生态环境保护、海域资源的合理开发利用以及可持续发展具有积极意义;政治文化环境方面，1991年中国召开首次全国海洋工作会议，提出了以发展海洋经济为中心的指导思想，海洋事业从初级资源勘探阶段演进为资源开发利用阶段，对生态环境造成的影响也随之加剧;国际环境方面，联合国环境与发展大会通过的《21世纪议程》成为保护全球环境与促进经济可持续发展的行动纲领。中国响应并批准通过了《中国21世纪议程》，海洋问题为重要关注领域，海洋生态保护越来越成为中国海洋事业除经济发展外关注的另一个焦点问题。

这一时期海洋生态补偿相关政策的主要问题在于国家对海域的所有权与用海者对海域的使用权之间权属关系不清晰、责任不明确，用海者对海洋资源缺乏统一规划的大规模开发给原始海洋生态造成了恶劣影响，且缺少专门有力的法律保障和事后追责。用海者对海洋资源的过度无序开发导致海洋生态环境损害无法在短时间内得到恢复，又由于监管力度不足，政府与涉海企业在海洋生态保护方面的关系一度失衡，产生了企业损害海洋生态后支付罚款，政府再利用罚款收入与财政收入修护受损海域生态的补偿机制。这种机制的缺陷一方面在于企业缴纳的罚金数额不足以补偿其对海洋生态造成的损害，政府需要额外支付海洋生态修复的成本;另一方面，政府无法独立完成受损海域生态的修复，往往需要委托第三方专业组织进行规划与实施，而对第三方的监管又产生了新的问题。因此，单方面的“损害-修复”模式无法根本性解决海洋生态保护问题，只有明确国家与用海者的海洋权利，才能落实海洋生态保护与损害的责任归属。

3.2.2海洋生态补偿政策概念完善期

“十五”至“十一五”时期，中国对海洋生态保护的认识已经有了较为深刻的转变，重新修订并颁布实施《中华人民共和国海洋环境保护法》，海洋生态环境保护进入新的历史时期。

针对上一时期出现的海域确权问题，中国颁布实施了《中华人民共和国海域使用管理法》，将海域有偿使用正式纳入依法管理轨道[39]。通过推进海域使用权配置市场化来实现政府调控与市场机制相结合，将国家的海域所有权与用海者的海域使用权进行明确划分。国家以有偿的形式将海域使用权转移给用海者，用海者需要在生产或开发过程中对海洋生态造成的损害承担责任。海域有偿使用金的征收有利于缓解国家海洋生态保护的负担。用海者缴纳海域使用金之后并不免除其保护海域生态的责任与义务。这部法律扭转了中国通过罚款手段对用海者进行惩治后利用罚款收入修复受损海域生态的局面。利用海域使用金进行转移支付，对受损的海洋生态环境进行治理与修复，并且对转移支付的主体、对象、方式、标准等进行了规定，海洋生态补偿的含义在海域有偿使用中得以完善。

这一时期通过立法解决了海洋生态补偿政策环境培育期海域权属确定问题，但海洋生态环境保护法律体系不健全、综合管理及规范管理能力不足等一直阻碍海洋生态保护的深入开展。为此，008年，中国颁布了海洋标准化管理办法，对海洋管理体制、工作任务及标准制修订原则进行明确规定;随即又发布了首部海洋领域的总体规划纲要，海洋生态补偿的概念在各类海洋生态保护政策中逐渐得以完善。

3.2.3海洋生态补偿政策持续成长期

“十二五”规划期间，中国对推动海洋经济发展做出了重大战略部署。为刺激沿海地区经济增长，加快了沿海地区工业化与城镇化进程，不断扩大海洋资源的开发范围，提高开发强度。沿海地区的快速发展带来的不仅是经济效益，还有海洋生态环境不断恶化的隐患，因此明确提出在推动经济增长的同时加强海洋生态的体系化保护及海洋生态损害的综合治理。在建设海洋强国背景下，将生态补偿机制确立为生态文明建设体系的重要目标之一。为了对海洋生态补偿机制的海域适用性进行深入研究，在威海、连云港、深圳三市（分别代表北、东、南三大海域）建立海洋生态补偿试点，并取得显著实践成果，进一步验证了实施海洋生态补偿制度的必要性。针对法规体系尚不健全等问题，中国对多部涉及海洋生态保护的法律进行了修改与细化，增加了多项海洋生态损害赔偿条款。同时，将海洋功能区划制度、海洋工程与海岸工程环境影响评价制度、海域有偿使用制度等多项海洋生态保护制度并举，保障海洋生态保护工作的顺利开展。

为了完善海洋治理体系，提升海洋治理能力现代化水平，调整了海洋管理体制机制，主要体现为原国家海洋局的重组与撤销。2013年重组原国家海洋局之后，设立了高层次议事协调机构国家海洋委员会，负责制定国家海洋发展战略，统筹协调海洋重大事项，而原国家海洋局则承担委员会的具体工作。原国家海洋局作为自然资源部管理的国家局，对海洋的综合管理、生态环境保护的职责明显加强。原国家海洋局重组有助于提升海洋事务的统筹协调、综合管理能力。2018年，将原国家海洋局等多个部门与国家局的职责整合到自然资源部，由自然资源部统一行使所有国土空间用途管制与生态保护修复职责，避免多部门管理重叠、权利交叉的现象。海洋体制机制的重大变革不仅体现了提升海洋综合治理能力的决心，也表明对海洋生态保护工作的重视程度不断增强。

在海洋治理体系不断完善的过程中，海洋生态补偿制度也逐步完善。一方面，海洋生态损害的修复责任已经逐渐从政府转移到用海者。用海者需要在用海之初提供海洋生态环境影响报告书，并在造成海洋生态损害之后通过委托具有专业资质的第三方团队进行生态损失评估、制定修复方案，经过多方评审通过之后，参与到海洋生态的修复工作中。因此，用海者造成海域生态损失的成本负担加重、责任义务加强，对生态环境保护会更主动更重视。另一方面，海洋生态补偿机制开始朝多元化方向创新演进。沿海省市结合自身海域特征，制定符合实际的海洋生态补偿制度，推动海洋生态补偿机制多元化发展。

3.3当前海洋生态补偿政策的改进需求

“十四五”规划时期，中国海洋经济建设目标是实现高质量发展。海洋生态补偿政策作为调节海洋经济发展与生态保护关系的重要工具，其政策体系分散、难以形成合力并且实施低效的问题亟待解决。同时，陆海统筹战略也为海洋生态补偿政策带来新的机遇与挑战。陆海生态补偿机制如何协调并实现空间与技术上的有效衔接，也成为有待研究的重要课题。由此，海洋生态补偿政策在体系重构、机制完善、多元统筹三个维度上产生了现实的改进需求。

3.3.1海洋生态补偿政策体系重构维度改进需求

当前，中国沿海省份均已陆续出台各自海洋生态补偿政策，但尚未从国家层面制定海洋生态补偿的专门性法律，仅在宏观框架上，在海洋环境保护法等综合性法律中对海洋生態补偿进行了原则性规定，可操作性不强。可操作性强的海洋生态补偿立法主要发生在地方层面，各沿海省份根据本地实际对海洋生态补偿的标准、资金来源以及监管等方面进行规定。这种方式虽然具有灵活性高、适用性强的优点，但也存在权威性低、约束力弱的弊端。同时，各地补偿标准与机制差异明显，适用范围较窄，导致海洋生态补偿政策体系结构分散的问题。内部缺乏有效衔接，不仅难以形成政策合力，甚至可能产生冲突，进而大幅削减政策整体的实施效率。因此，如何在加强中央对地方政策指导与引领的同时促进地方政策的衔接与协同，需要从政策体系重构的维度进行思考与解决。

3.3.2海洋生态补偿政策机制完善维度改进需求

海洋生态补偿的行动主体主要包括政府、用海企业、公众与社会组织等。其中，政府是海洋生态补偿的主导者，负责制定补偿政策并对补偿过程进行监督;用海企业一方面通过缴纳生态补偿金进行间接补偿或者实施生态修复进行直接补偿，另一方面，也可因为主动保护海洋生态而获得生态补偿额度奖励;公众和社会组织等社会力量可以为政策的改进与完善建言献策，并在补偿工作落实过程中进行社会监督。研究表明，通过促进用海企业与公众等多元主体积极参与生态补偿实践，可以对政府治理进行有益补充，避免“政府失灵”同时，建立市场化的补偿机制则可以对多元主体间的利益博弈关系进行有效权衡，通过市场融资渠道获得补偿资金，缓解政府的财政压力。但事实上，目前用海企业和社会公众在海洋生态补偿实践中参与积极性较低，如何建立多元化、市场化补偿机制并完善现有的补偿监督机制，有效激励多元主体主动参与生态补偿，进而提升政策实施效率仍有待进—步研究解决。

3.3.3海洋生态补偿政策多元统筹维度改进需求

长期以来，中国生态补偿政策的底层逻辑是陆海分治，海洋与陆地生态补偿被分割成两个相对独立的政策生态。但造成海洋生态损害的污染源有相当一部分来自陆地，通过河流排放入海，而由于河流流域广、分支多等特点往往难以追踪真正的责任主体。另一方面，不同于陆地以行政区为单元进行生态保护，海洋以功能区为管理单元，即使找到真正的责任主体也会因为空间区划不统一而出现无法采用相同的补偿机制与标准落实补偿的问题。不考虑陆域的海洋生态补偿政策缺乏生态系统整体观，对于生态补偿的责任落实产生了阻碍作用。海洋与陆地生态补偿政策有必要合理有效地衔接，进而形成陆海双元生态补偿机制。同时，在陆海统筹的战略背景下，海洋和陆地生态补偿政策的有机衔接与协调联动能够为海洋生态保护相关政策提供参考与借鉴，从宏观角度也可以为中国陆海生态环境协同治理带来有益思考。因此，中国海洋生态补偿政策如何在陆域与海域多元化生态体系中协调发展，形成陆海生态补偿协同机制已成为有待研究解决的又一项改进需求。

4海洋生态补偿政策改进路径

基于对中国海洋生态补偿政策体系变迁历程的系统梳理与分析，针对中国海洋生态补偿政策体系结构分散、实施低效、陆海衔接失调等主要问题，对海洋生态补偿政策进行整理、归纳与改进，提出政策体系重构、机制完善和多元统筹的改进路径。其中，体系重构主要围绕中央与地方、地方与地方政策运行机制间的关系梳理与明确，机制完善主要是建立多元化、市场化的补偿机制以及规范化的监督机制，多元统筹则立足“流域-流域”“流域-海域”“海域-海域”建立完整的生态补偿空间与技术链条，推动海洋生态补偿政策从山顶到海洋的全过程有效衔接发展。政策改进路径见图6。

4.1体系重构维：生态补偿体系顶层政策设计补充

加强中央对海洋生态补偿机制的系统研究，为地方政策提供体系化实践指导。目前，地方政府在具体实践中总结经验并对生态补偿机制进行改进和完善，而中央政府则更侧重于提供宏观方向的指引与财政资金的支持，对具体的补偿机制缺乏系统研究。因此，地方政府对补偿机制的研究进展超过了中央政府，导致地方补偿政策多样但中央缺少对政策全局的把控。长此以往，容易形成地方政策各立门户，中央失去对地方政策的引导统领地位，从而变成补偿资金的主要来源渠道。为此，一是加强国家级别的海洋生态补償立法，对地方性政策法规进行系统整合与有效衔接。中国海洋生态补偿地方性立法目前已经有了相对丰富的实践，为各地方海洋生态补偿提供了良好的制度保障。中央政府应针对地方性立法研究出台统领性法律政策文件。二是借助海洋生态补偿试点的实践经验，由中央政府根据不同试点地区反馈的实际情况，建立系统化补偿机制，既要保障其能够适应不同区域生态的差异性也要保证补偿机制的系统性与整体性，为地方性补偿政策的制定与实施提供现实指导。三是参考森林能源、化石能源关于代际补偿的相关研究，将代际公平的原则加入海洋生态补偿政策体系的重构过程中，避免地方政府因追求短期经济利益而忽视生态补偿政策的健全与完善。

推动地方政府在海洋生态补偿政策制定方面的配合与衔接，建立系统化会商机制。近年来，沿海省份相继出台了各自的海洋生态补偿法规，为所属海域功能区生态补偿的实施提供立法保障。但跨海域（流域）生态补偿问题一直未得到有效解决，其原因一方面是跨海域（流域）生态损害扩散范围较广、距离较长，难以厘清生态补偿责任主体以及责任比例;另一方面是跨海域（流域）涉及不同的功能区与行政区，对应不同的生态补偿机制与标准，难以在具体补偿实践中达成共识。为此，一是继续推进海洋生态环境监测技术发展，建立海洋生态环境实时监测平台，将监测数据进行跨区域实时共享，协助落实生态损害源头追溯与责任主体的界定;二是建立由中央生态环境保护主管部门牵头，地方政府相关部门参与的海洋生态补偿系统化会商制度，定期对跨海域（流域）生态补偿的机制、标准等内容进行会商研究，以多方探讨、协同作战的方式解决跨区域生态补偿政策间的差异与冲突问题。

4.2机制完善维：生态补偿激励与监督机制健全

推动海洋生态补偿机制多元化、市场化进程，持续推进“政府-市场-社会”三维补偿子系统协调均衡发展。海洋生态补偿当前正面临政府主导的单一补偿机制带来的社会多元主体参与主动性较低、补偿资金来源渠道匮乏等一系列局限性问题。如何有效协调政府、市场、社会三者在海洋生态补偿机制中的作用，使其能够产生良性互动仍然是当前迫切需要解决的问题。为此，一是继续健全政府补偿机制，通过引导跨区域资金补偿和共同修复受损生态等方式建立跨区域的生态补偿机制，为社会多元主体参与海洋生态补偿提供契机，进而消除对中央政府财政转移支付这种单一补偿机制的过度依赖。二是继续完善市场补偿机制。海域使用权和海水排污权交易应继续强化拍卖与期权交易的属性，加强市场竞争，提升多元主体参与补偿积极性。与此同时，政府在交易过程中发挥监督的主导作用，社会公众对交易进行补充监督。三是继续推动建立社会资本参与补偿机制，通过增加海洋生态补偿社会投资产品（如海洋生态补偿彩票等）数量并对产品进行拓展创新，鼓励社会主体参与海洋生态补偿，以达到引入社会资金、缓解政府财政压力的目的。

完善海洋生态补偿监督机制，建立规范化司法程序保障社会组织依法行使监督权。目前，海洋生态环境监管工作由生态环境部内设机构海洋生态环境保护司负责，其具有依法行使对海洋生态补偿实施进行监管并对责任主体进行追责的权力。同时，社会组织也具有监督权，在海洋生态受到损害时可以依法提起环境公益诉讼，要求责任主体进行海洋生态补偿。研究表明，如果海洋环境监督管理部门不积极对责任者进行海洋生态补偿追责，其不利影响和后果远远大于社会组织不及时提起环境公益诉讼。为此，一是加强海洋生态环境保护司对生态损害责任主体的追责力度和积极性，并建立规范化的追责机制，对追责过程进行合规有效监管，通过加强追责提升责任主体保护海洋生态的自觉意识并拓宽海洋生态补偿的资金渠道;二是规范社会组织通过环境公益诉讼等司法程序行使监督权的流程，既要保障其对海洋生态补偿进行监督的正当权益，也要明确海洋环境监督管理部门在行使监督权和对责任主体依法追责方面的主体地位。

4.3多元统筹维：陆海统筹多元生态体系协调发展

理顺陆海生态补偿管理逻辑，基于海岸带建立陆海生态补偿协同机制。长期陆海分治导致的陆域与海域生态补偿机制的差异存在于补偿主体、标准、范围等多个方面。因此，建立陆海统筹的生态补偿机制首先要理顺二者原有机制，并对陆海生态补偿机制进行有效衔接与整合，进而在陆海统筹新空间观下建立生态补偿协同机制。海岸带是陆海相互作用的地带，兼具海陆属性，其动植物等环境要素受陆地与海洋环境双重影响，因而聚焦海岸带陆海生态补偿协同机制的建立一方面有利于快速找到理顺陆海生态补偿管理机制的有效抓手，另一方面也有利于为更广阔空间观下陆海生态补偿协同机制的建立提供参考与示范。为此，一是在国家层面建立海洋与陆地的生态补偿制度，对海岸带的生态补偿进行“流域-海域”的全面考虑，梳理并构建河海交汇处生态补偿的陆海协同机制;二是以保护海岸带生态系统整体性为原则，突破传统的行政辖区界限，推动国内沿海省份在海岸带生态补偿方面进行协商合作，在陆海生态补偿的机制、标准、范围等方面达成共识。

探索跨区域补偿联动机制，构建陆海生态补偿完整空间与技术链条。从更广阔的空间观来看，陆地与海洋是一个系统整体，生态补偿要实现“从山顶到海洋”的跨区域陆海联动，需要从空间与技术两个维度对“流域-流域“流域-海域”“海域-海域”三段式跨区域生态补偿联动机制进行系统思考。空间方面，河流在多个行政区发生分流与汇集后汇入海洋，而海洋污染又会受洋流的影响进行跨海域扩散。技术方面，陆海环境监测技术和监测标准目前还无法实现有效衔接，生态环境监测数据难以为生态补偿的实施提供及时有效的协助。为此，一是继续推进“河长制”及“湾（滩）长制”在空间上的有效对接，对不同流域与海域进行细致化、精准化逐级监督与管理。同时，建立首长负责的生态补偿会商机制，对河流上下游、河海交汇口、毗邻海域间进行有机衔接，形成陆海生态补偿完整空间链条，实现对跨区域生态补偿的系统化联动管理。二是建立陆海监测部门协同合作机制，形成陆海衔接的环境监测标准与指标体系，通过大数据平台将动态监测数据各区域实时共享，快速掌握生态损害发生的时间与地点，进而构建陆海生态补偿完整技术链条，协助海洋生态保护主体形成生态补偿陆海统筹合力。

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Change logic and improvement path of Chinas marine ecological compensationpolicy system

WAN Xiaole1，QIU Lulian1，YUAN Bin1，ZHANG Kuncheng2，3

（1.School of Management， Ocean University of China， Qingdao Shandong 266100， China; 2.School of Marxism， Ocean Uni-versity of China， Qingdao Shandong 266100， China; 3.Institute of Ocean Development， Ocean University of China， QingdaoShandong 266100， China）

Abstract The marine ecological compensation policy has become an important tool for China to protect marine ecology and promotethe construction of ecological civilization.However， problems such as decentralized policy system structure， inefficient implementationand imbalance between land and sea continue to hinder the sustainable development of marine ecological compensation policy.Underthe background of the high-quality development of marine economy in the future， it is necessary to evaluate the construction status ofChinas marine ecological compensation policy system and deeply explore the improvement scheme of this policy.Aiming at the changelogic of Chinas marine ecological compensation policy system， the research systematically reviewed the evolution process of the ecolog-ical compensation policy and other relevant policy documents during the period between the 8th Five Year Plan and the 13th Five YearPlan.Based on the focus of policies in different periods， this study divided the evolution process into three stages and summarized thechange logic of policies.The results showed that： During the environmental cultivation period， the introduction of the marine ecologicalprotection policy effectively responded to the increasing problems of marine ecological environment and cultivated a policy environmentfor marine ecological compensation.During the concept improvement period， the policy clearly stipulated the compensation subject，standards， conditions and other elements， which further improved the concept of marine ecological compensation.During the continuousgrowth period， on the basis of continuously promoting the improvement of the legal system and comprehensive management ability， thediversified reform of the compensation mechanism promoted the sustainable development of marine ecological compensation policy.Fi-nally， after analyzing the actual improvement needs of China s marine ecological compensation policy at the current stage， this articleputs forward improvement paths from the three dimensions of system reconstruction， mechanism improvement and diversified overallplanning： First， we should optimize the top-level policy design of the ecological compensation system， strengthen the central systematicresearch on the marine ecological compensation mechanism， and promote the cooperation and connection between local governments.Second， we should improve the incentive and supervision mechanism of ecological compensation， promote the diversified and marketoriented process of marine ecological compensation mechanism， establish standardized judicial procedures， and ensure that social orga-nizations exercise their supervision power according to law.Third， we should promote land-sea development in a coordinated way， en-sure the coordinated development of multiple ecological systems， establish a land-sea ecological compensation coordination mechanismbased on the coastal zone， and build a complete space and technology chain of land-sea ecological compensation.

Key words marine ecological compensation policy; dynamic evolution; social network analysis; co-occurrence analysis

（責任编辑：刘照胜）