融合教育视角下广州市特殊教育政策研究

高珂娟 党凯琳 戴健雨

（广州市教育研究院特殊教育研究室 广东广州 510000）

自1994年《萨拉曼卡宣言》正式提出融合教育（Inclusive Education）概念以来，这种教育理念在全世界范围内被广泛接受，中国教育学会副会长李天顺指出：“国际特殊教育的基本发展趋势，是越来越走向融合，越来越强调尊重残疾学生的个体差异和促进他们的个性化发展，培养其适应社会、融入社会的能力成为各国特殊教育的共识。”[1]目前融合教育也已经成为我国特殊教育发展的主流和基本方向，融合教育发展的基本条件逐步成熟。

广州作为国家中心城市之一，在推动以融合教育为主旨的特殊教育事业整体发展的过程中，其政策建构的思路、行动与成效，具有重要的研究价值与参考意义。

一、融合教育视角下区域特殊教育政策分析的理论框架

本文在融合教育的视角下，如图1所示，以邓恩“公共政策五维度模型”为基础构建分析框架[2]，依此模型框架，为区域特殊教育政策发展划分了几个明晰的部分与阶段，并据此分析广州市特殊教育政策对融合教育的落实情况。

邓恩认为，公共政策分析应该运用经验的、实证的和规范的方法解决事实、价值和行动三大问题，[3]（P56）本文的研究设计或分析框架以融合教育推进为价值维度、以特殊教育政策的内容为事实维度、以广州市特殊教育发展现状为行动维度，并通过与国家政策对标加强对政策建构实操性的研究，分别从广州教育政策文本的背景、目的与内容三个方面展开分析。

二、融合视角下广州市特殊教育政策回顾分析

改革开放以来，随着教育事业的整体发展，广州市特殊教育呈现出快速发展的态势。自1993年以来，相继颁布多项特殊教育政策，明确了以随班就读为主体、特殊教育学校为骨干、送教上门等其它形式为补充的特殊教育发展格局，促使广州特殊教育体系逐步完善，融合教育理念深入人心，特殊教育质量不断提高。根据不同时期的特点，广州特殊教育政策大致可分为融合教育起步阶段、融合教育发展阶段、普特一体化阶段以及融合教育深入发展阶段。

（一）融合教育起步阶段（1993—1997年）。自1993年至1997年，为推动特殊教育发展，广州市相继颁布了《关于发展我市特殊教育的若干意见》（穗府办〔1993〕79号）等政策文件。这一时期，广州特殊教育政策的主要特点是针对盲、聋、弱智等特殊少年儿童，“建校、办班、随班就读一起布局，逐步形成以一定数量的特殊学校为骨干，以普通学校办特教班和随班就读点为主体的残疾儿童少年教育格局”，因此该阶段的广州特殊教育政策所涉及到的随班就读工作刚刚起步，属于“融合教育起步阶段”，该阶段的政策分析框架参见表1。

就政策背景来看，这一阶段的广州特殊教育政策具有经济和理论双重背景。自改革开放以来，广州的国内生产总值年增13%，实现人均国内生产总值3.35万元。经济的发展为广州特殊教育打下了雄厚的物质基础。从理论背景方面来看，邓小平理论和“三个代表”重要思想为广州特殊教育的发展指明了方向。同时，广州特殊教育政策的出台，也是对《中国人民共和国义务教育法》等法律法规的贯彻落实。

就政策目的来看，广州特殊教育政策以目标和任务为导向，这一阶段发展特殊教育的总目标是：“到2000年，基本普及盲、聋、弱智少年教育。”其中，《广州市残疾儿童少年义务教育“九五”实施方案》规定：“到2000年，视力、听力言语和智力残疾儿童少年的入学率全市分别达到90%以上。”

就政策内容来看，这一阶段的广州特殊教育政策主要从管理体制、经费和师资等方面进行规定。在管理体制方面，规定广州市特殊教育实行“统一领导，分级管理，以教育部门为主，各方面配合的管理体制”。在经费方面，规定贯彻政府拨款和多渠道集资相结合的原则，筹措特殊教育经费。在师资方面，在师资来源、师资培训和教师待遇等方面进行了具体规定。

（二）融合教育发展阶段（1998—2007年）。自1998年至2007年，广州特殊教育政策制定的重点是关于随班就读的相关规定，如《关于进一步做好广州市残疾儿童少年随班就读工作的意见》（穗教普〔1998〕6号）、《关于加强广州市残疾儿童少年随班就读工作管理的若干意见》（穗教发〔2007〕51号）等，属于“融合教育发展阶段”，该阶段的政策分析框架参见表2。

表2 “融合教育发展阶段”广州特殊教育政策分析

就政策背景来说，1994年，国家教育主管部门出台《关于开展残疾儿童少年随班就读工作的试行办法》（教基〔1994〕6号）指出：“各级教育行政部门必须高度重视和积极开展残疾儿童少年随班就读工作，并使其逐步完善。”

就政策目的来说，这一阶段的广州特殊教育政策的目的主要与随班就读有关。《关于进一步做好广州市残疾儿童少年随班就读工作的意见》《关于加强广州市残疾儿童少年随班就读工作管理的若干意见》《广州市特殊儿童少年随班就读资源教室建设与管理实施办法》等文件的出台，通过加强随班就读工作管理、关注随班就读质量等措施，有力推动了广州市随班就读工作进一步规范化、制度化。

就政策内容来说，广州特殊教育随班就读相关政策主要涉及管理制度、经费保障、师资和资源教室等方面。在管理制度方面，提出了增强区域管理职能，构建网络化管理体系。在经费保障方面，提出了“各级教育、财政部门对普通教育机构划拨经费时，除保证随班就读儿童少年的生均公用经费明显高于同年级普通学生的公用经费外，还应对招收残疾儿童少年随班就读的社会力量办幼儿园、学校给予适当补助，并将本地区随班就读经费开支列入特殊教育经费项目。”此外，在师资和资源教室等方面，广州特殊教育的随班就读政策也做了详细规定。

（三）普特一体化阶段（2007—2013年）。自2007年至2013年，广州特殊教育政策呈现出两个突出特点：一是向两端延伸，在着重发展义务教育和职业教育的同时，积极开展学前教育，逐步发展高等教育；二是推动融合教育体制机制的完善，在随班就读的基础上，落实资源教室建设、随班就读指导中心设立、定期巡回指导制度等。因此，这一时期广州特殊教育政策处于“普特一体化阶段”，该阶段的政策分析框架参见表3。

表3 “普特一体化阶段”广州特殊教育政策分析

就政策制定的背景方面，《中共中央国务院关于促进残疾人事业发展的意见》（中发〔2008〕7号）规定：“发展残疾人教育”，“鼓励从事特殊教育，加强师资队伍建设，提高特殊教育质量。完善残疾学生的助学政策，保障残疾学生和残疾人家庭子女免费接受义务教育。发展残疾儿童学前康复教育，加快发展高中阶段特殊教育，鼓励和支持普通高等学校开办特殊教育专业。”这些规定，为广州特殊教育事业在该时期走向一体化教育起到很好的推动作用。

就政策制定的目的方面，《关于加强广州市残疾儿童少年随班就读工作管理的若干意见》（穗教发〔2007〕51号）早已将“一体化”作为政策的目标，认为残疾儿童随班就读“有利于促进残疾儿童少年与普通儿童少年的互相理解，促进特殊教育与普通教育的有机结合”。《关于加强我市特殊教育工作的实施意见》（穗府办〔2013〕8号）也规定，“推进特殊儿童少年转介安置鉴定指导、随班就读指导机构的建设”，“应在有条件的随班就读普通学校建立随班就读资源室，为随班就读学生提供服务。建立特殊教育学校定期委派教师到随班就读普通学校巡回指导的制度”。这些规定，体现了“一体化”的政策目标。

就政策制定的内容方面，《关于加强我市特殊教育工作的实施意见》（穗府办〔2013〕8号）在完善特殊教育体系、推进特殊学校建设、加强特殊教育机构建设、加强特殊教育师资队伍建设、提高特殊教育教学质量、完善特殊教育经费保障机制等方面的规定，以及在资源教室、巡回指导制度等方面的规定，很大程度上保障了融合教育相关工作的落实。

（四）融合教育深入发展阶段（2014—2020年）。2014年，国务院发布《特殊教育提升计划（2014—2016）》（国办发〔2014〕1号），将“全面推进融合教育，使每一个残疾孩子都能接受合适的教育”作为特殊教育的总体目标。在该政策的指导下，广州特殊教育政策也开始走向以融合教育为导向的发展阶段，如广州市教育局发布《关于推进普通学校特殊教育工作的指导意见》（穗教发〔2017〕27号）中强调“以融合教育为导向，构建具有广州特色的特殊教育体系”。同时，广州也把推进融合教育，提升特殊教育专业水平作为《广州特殊教育“十三五”发展规划》的指导思想。“融合教育深入发展阶段”的政策分析框架参见表4。

表4 各变量的描述性分析

在政策背景方面，中共十九大报告指出，推动城乡义务教育一体化发展，高度重视农村义务教育，办好学前教育、特殊教育和网络教育，普及高中阶段教育，努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育。《国家教育事业发展“十三五”规划》（国发〔2017〕4号）第七项第六条规定，要“办好特殊教育”“实现家庭经济困难学生资助全覆盖”“做好随迁子女教育工作”“加强对留守儿童的关爱保护”等。这些政策规定，直接体现了融合教育理念，为当前特殊教育的发展谋篇布局、指引方向。

在政策目的方面，主要以实现融合教育为目的导向。《关于推进普通学校特殊教育工作的指导意见》（穗教发〔2017〕27号）指出，该政策颁布的目的旨在“进一步推进和规范我市普通学校特殊教育工作，完善普通学校特殊教育工作管理机制，优化随班就读模式、规范资源教室建设与管理，以融合教育为导向，构建具有广州特色的特殊教育体系”。

在政策内容方面，为了逐步走向融合教育，广州特殊教育政策在特殊教育管理和支持体系、教育对象安置形式、个别化教育、师资队伍和保障机制等方面都做出了具体规定，如《关于推进普通学校特殊教育工作的指导意见》规定，在特殊教育管理和支持体系方面，“接受特殊学生的普通学校要将特殊教育工作纳入学校整体工作计划，要成立以校长、分管副校长或教导主任、巡回指导教师、资源教师、特教班教师、班主任、任课教师、家长、特教助理等成员组成的特殊教育工作小组，在校内设立特殊教育科组，及时组织制定工作方案，将任务逐项分解到位、落实到人”。

三、融合视角下广州市特殊教育政策成效分析

鉴于政策文本的权威性、规范性与操作性特征，为探索融合教育导向下特殊教育政策体系的应然，为后续的研究打好基础，本研究收集整理了近十年来我国颁布的各类特殊教育政策文件，从归纳的视角采用内容分析法整理出特殊教育政策体系结构图。如图2所示，中国的特殊教育政策体系分为立法类、基础建设类、教师队伍类、运行机制类、支持保障类等五个类别，依中央与地方不同的行政事权，国家政策宜明确方向，地方政策宜在加强落实及凸显地方特色等方面进行设计。

图2 特殊教育政策体系结构图

在此基础上，将广州市现行特殊教育政策与国家政策进行对标研究，发现广州市现行特殊教育政策多为综合类政策，基本落实了国家文件的有关要求，但专门性政策较少，在个别方面尚未完全对标（见表5）。

表5 广州特殊教育政策与国家和省要求的对标情况

综合政策设计与对标研究，发现广州市特殊教育政策在推动融合教育发展方面尚存在以下不足之处：

（一）融合教育发展政策支撑力度不足。国家第二期特殊教育提升计划明确指出“以普通学校随班就读为主体”“全面推进融合教育”“全面加强随班就读支持保障体系建设”的具体要求。目前，广州特殊儿童随班就读工作指导体系尚未完善，市、区两级转介安置中心的权责划分、联动作用需要进一步明确和加强，“筛查-检测-建档-鉴定-转介-安置-综合干预”的转介安置运行机制不够细化，缺乏具体可操作的实施办法。此外，如何为融合教育学生在升学考试等环节提供必要支持条件和合理便利也是需要进一步完善的内容。

（二）特殊教育专业发展政策结构不完整。就特殊教育体系而言，国务院颁布的《残疾人教育条例》指出“发展残疾人教育事业，实行普及与提高相结合、以普及为重点的方针，保障义务教育，着重发展职业教育，积极开展学前教育，逐步发展高级中等以上教育”，广州市在学前特殊教育和中等职业特殊教育方面缺乏明确且具有可操作性的指引，与相关规定比较较为零散笼统，当前形势下，急需在向两头延伸的政策制定方面作出整体规划并系统实施。就特殊教育教师队伍建设而言，国家二期计划明确提出“建立一支数量充足、结构合理、素质优良、富有爱心的特教教师队伍”。高珂娟等人撰写的《广州市特殊教育教师队伍发展报告》指出，目前，广州市教师队伍专业化水平有待提升，数量性缺编和结构性缺编现象并存，专业发展支持系统建设亟需完善以及区域和校际之间水平不平衡问题比较突出。[4]此外，广州市特殊教育领域校本专业团队建设水平也有待提升，校本的教研、培训、专业引领尚未能发挥应有的作用。而目前广州市尚未出台相关专门性的政策文件来推动教师队伍的建设与完善和促进特殊教育教科研发展以及水平的提升。

（三）特殊教育质量监测体系不完善。《国务院印发的国家教育事业发展“十三五”规划》中提出“探索建立特殊教育质量监测评价体系”，广州市于2019年相继出台了《广州市现代化特殊教育学校质量监测评估方案（试行）》，但面向特殊教育整体发展尤其是融合教育发展，质量监测的评估体系尚需进一步建设与完善，如定期考核、评估随班就读学生学习状况，对转介安置各环节和流程的追踪等环节工作的落实均需要相关文件作支持。此外，《残疾人教育条例》提出：“将残疾人教育实施情况纳入督导范围，并可以就执行残疾人教育法律法规情况、残疾人教育教学质量等实施专项督导”，目前广州市还没有明确建立常态化的督导检查规定以及标准细则等。

（四）特殊教育支持保障体系缺位明显。《财政部、教育部关于印发＜特殊教育补助资金管理办法＞的通知》（财科教〔2016〕32号）提出区级财政、教育部门要“落实资金管理主体责任”“建立健全预算绩效管理机制”“对资金进行监管”等要求，广州市暂未出台有关特殊教育资金或经费管理使用的专门性政策，综合类特殊教育政策中也未能体现上位文件要求，现有政策多为叙述经费的来源和筹措等，如明确政府拨款和多渠道集资相结合的原则等。

四、广州市特殊教育政策研制建议

（一）推动特殊教育地方立法。推动特殊教育地方立法工作是办好特殊教育的重要基础，从加强特殊教育顶层设计的层面，解决当前广州特殊教育政策分散且缺乏统一指导思想的问题，为特殊教育政策形成有机整体和合理体系而理清思路。高位法规的出台显得尤为迫切，从而对特殊教育管理工作做出较为全面的规定，确立宏观性发展原则，尤其指明地方政府、社会组织、教育管理机构以及其他政府部门、学校在特殊教育的发展过程中理应承担的责任和义务，设立约束性条款，明确各个责任主体的责任范围，确保发挥其应有职能。

（二）加强特殊学生转介安置与综合发展体制机制建设。一是细化“筛查-检测-建档-鉴定-转介-安置-综合干预”的转介安置运行机制，健全从市到区的组织体系，明确实施程序。二是健全特殊学生的学业考试评价体系，明确为其参与考试升学提供必要的支持和合理便利的细则。三是落实四级网络建设，完善市区两级特殊教育指导中心的建设，健全工作常规，配备专门人员，与卫生、民政、残联等部门建立联动机制，出台特殊教育专家委员会组织管理办法，全面推行特殊学生“一人一案”服务方案。四是积极推动特殊教育向学前教育、职业教育两头延伸，制定特殊学前和职业教育的专业性政策，将两者纳入到特殊教育管理体系，进行整体规划，明确具体实施措施。

（三）进一步夯实特殊教育发展的基础条件。一是加强基础设施建设，推动制定特殊教育资源中心、资源教室、特教班以及各级各类校园无障碍环境设施建设和改造工作的要求和评价标准。二是提升特殊教育师资和教科研水平，推动市区校三级教研体系建设，推动特殊教育教科研科学、系统、规范发展，建立特殊教育科研服务机制。三是保障特殊教育质量，制定特殊教育质量监测方案，明确指标体系，加强相关督导检查。

（四）加大特殊教育发展财政支持力度。一方面，要“有钱用”，健全特殊教育经费投入机制，完善各种补助政策。另一方面，要“用好钱”，制定资金管理办法实施细则，提高资金配置效率和使用效益；对资金实施监管，建立“谁使用、谁负责”的责任机制。

在特殊教育即将进入新一轮发展的关键历史时期，面对当前对特殊教育发展的一系列问题，在落实政策、持续发力的同时，更应着眼于教育现代化的更高目标，积极推动特殊教育政策制定的科学化以及政策实施的有效性，从而保障以融合教育作为导向的特殊教育质量提升的现代化。