我国随班就读政策演变与发展<br/>——基于“渐进主义模式”的分析

我国随班就读政策演变与发展
——基于“渐进主义模式”的分析

2018-07-06张婷杨柳

绥化学院学报 2018年7期

张婷杨柳

（西南大学教育学部重庆 400715）

教育政策是教育事业发展的基石，能够为教育事业的发展提供强有力的保障。近年来，国家为了保障随班就读的发展，提高特殊教育的质量，不断完善随班就读政策。纵观我国随班就读政策发展，是一个渐进的发展历程，体现了“渐进主义模式”的基本原则。渐进主义模式对我国随班就读政策的演变与发展有着重要的启示，对未来随班就读政策的发展有重要的推动作用。

一、我国随班就读政策的演变

从20世纪80年代随班就读出现以来，已经逐渐发展为我国特殊教育的主要安置形式。随班就读的发展对特殊教育事业的进程有着重要的影响，为了促进随班就读这一安置形式的不断完善，国家出台了一系列政策规范随班就读的发展。随着随班就读这一安置形式的发展变化，随班就读政策也在不断的调整，以不断适应实践的需要。归纳起来我国随班就读政策主要经历了政策的提出、政策的初步规范以及政策的推进几个阶段[1]。

（一）随班就读政策的提出。我国随班就读政策最初的提出是在我国经济文化还不够发达的情况下发展特殊教育的实用的、必然的选择[2]。为了解决特殊需要儿童的入学问题，1986年9月国务院转发了《关于实施义务教育法若干问题的意见》的通知，通知提到“特殊教育办学形式要灵活多样，除特设特殊教育学校外，还可在普通小学或初中附设特殊教学班。应该把那些虽有残疾，但不妨碍正常学习的儿童吸收到普通中小学上学。”虽然在该文件中未明确提出“随班就读”一词，但是可以看出随班就读已经初步成为特殊教育的安置形式。最早明确提出“随班就读”一词的文件是1987年颁布的《全日制弱智学校(班)教学计划》(征求意见稿)中，其中指出“在普及初等教育的过程中，大多数轻度弱智儿童已经进入当地普通小学随班就读。这种形式有利于弱智儿童与正常儿童的交往，是在那些尚未建立弱智学校（班）的地区特别是农村地区解决轻度弱智儿童入学问题的可行办法”。随后，在1988年的第一次全国特殊教育工作会议上，提出普通学校要招收特殊学生进行随班教学，随班就读正式成为了特殊教育的安置形式之一。

（二）随班就读政策的初步规范。1994年原国家教委印发《关于开展残疾儿童少年随班就读工作的试行办法》，将随班就读作为“发展和普及我国残疾儿童少年义务教育的一个主要办学形式”。并对随班就读提出了明确具体的规定：残疾儿童少年随班就读，应当就近入学；残疾儿童随班就读的入学年龄与普通儿童相同，特殊情况可以适当放宽；在普通学校随班就读的残疾儿童少年每班以1—2人为宜，最多不超过3人；普通学校应当依法接受本校服务范围内能够在校学习的残疾儿童少年随班就读，不得拒绝。这是国家出台的第一个专门的随班就读法规，对随班就读做了硬性规定。这项专门的文件对规范随班就读的发展有着重要作用，指导着全国随班就读工作的进行，成为各地开展随班就读工作的依据。

（三）随班就读政策的推进。新世纪后，国家出台了一系列政策推进随班就读的进一步发展。2006年修订的《中华人民共和国义务教育法》第十九条规定:“普通学校应当接收具有接受普通教育能力的残疾适龄儿童、少年随班就读，并为其学习、康复提供帮助。”将随班就读政策正式纳入到义务教育法中，随班就读已经成为义务教育的一个组成部分，体现了国家对随班就读重视程度的提升。在2014年颁布的《特殊教育提升计划》中，对随班就读的规模、经费、师资、资源教室的建设等都提出了相应的规定与要求。2017年制定了《第二期特殊教育提升计划（2017—2020年）》，其中对一期提升提升计划中有关随班就读政策的条款进行完善与增补。2017最新修订的《残疾人教育条例》也提出要积极推进融合教育，鼓励优先采取普通教育方式，对资源教室也提出了相应的规定。多项条款都对学生进入学前、义务教育以及职业教育阶段随班就读进行规定，保障残疾学生进入普校随班就读的权利。此外，还有相关的法规，如2008修订的《中华人民共和国残疾人保障法》、2009年教育部及相关部门发布的《关于进一步加快特殊教育事业发展意见的通知》和2013年新修订的《残疾人教育条例》等文件都有提及随班就读的条款。

二、基于渐进主义模式的随班就读政策演变

（一）渐进主义模式。渐进主义是公共政策的制定模式之一，是由美国政策分析家林德布洛姆提出的，林德布洛姆认为完全理想的公共政策是不太现实的，政策的制定是根据过去的经验而不断变迁的过程[3]。渐进主义模式在制定政策时强调以现行的教育政策为基础，注重研究现有教育政策的缺陷并不断进行改进[4]。渐进主义模式主张：决策者只需注重与现有政策所存在的微小的差异，所需考虑的政策方案的数量较少；只需评估方案可能产生的重要的后果，不必面面俱到；问题的解决方案并不是单一的，需要不断对面临的问题进行修正；政策所面临的问题需要不断的重新界定，目的-手段也需要相应的调整[5]。

（二）渐进主义模式解读随班就读政策的可适性。渐进主义作为一种政策分析模式存在许多优势：渐进主义模式下的决策与现实情况差距不大且切合实际，可以保持政策的稳定性；渐进主义模式适合一些在短时期内无法清晰界定的问题，可以通过不断尝试来寻找相对满意的政策；渐进主义模式周期较长，可以有充足的时间供决策者分析问题[6]。从渐进主义的优势来分析，随班就读政策需要渐进主义模式的指导。首先，从随班就读的发展来看，随班就读最初的出现是为了解决有特殊需要儿童的入学问题，是融合教育的表现形式之一，由于出现时间较晚，还处于探索阶段，需要根据实际发展情况逐渐变革，而渐进主义模式的特点之一就是稳中求进，适合在探索中发展的随班就读；其次，从随班就读的影响范围来看，随班就读政策作为一项公共政策，涉及范围广泛，影响着社会大众、学校及教育相关部门的利益，同时对整个特殊教育体系也有着至关重要的作用，为了考虑到多方利益，政策的变革不能过于激进，必须在已有政策的基础上逐步变革，寻找各主体都相对满意的随班就读政策；再次，由于我国城市与农村、东西部之间的教育发展存在一定的差距，随班就读整体情况较为复杂，加上随班就读经验不足，需要一定的时间才能探索出相对科学的对策，而渐进主义模式可以为随班就读的发展提供充足的探索时间。

同时，渐进主义模式的使用也存在一定的限制性：使用渐进主义模式来分析政策时，政策所针对问题的性质需要是没有发生变化的；需要对既有政策存在一定的满意度；政策所针对的现有问题的解决办法在数量上存在一定限制[5]。教育事业随着社会的进步在不断的向前发展，这种发展是逐步推进的，而且我国大部分的教育政策的制定都是渐进的[7]。随班就读作为特殊教育的一大安置方式，将渐进主义模式运用于随班就读政策的制定是符合实际需求的，具有较强的适用性，随班就读政策也较好的规避了随班就读的限制条件。首先，随班就读从发展20世纪80年代发展至今，从随班就读的提出到逐步推进，依然是特殊教育的安置形式之一，作为特殊教育的组成部分，其性质没有发生本质的变化；其次，虽然随班就读发展至今受到了不少的质疑，但在很大程度上提升了特殊教育的入学率，对特殊教育乃至整个教育事业的发展都有着不可忽视的作用，大众对于随班就读在总体上持积极的态度；再次，提升有特殊教育需要学生入学率的安置形式是有限的，主要包括特殊学校、随班就读、特教班和送教上门等形式，其中随班就读是最主要的安置方式。由此可见，用渐进主义模式来解读随班就读政策有较强的适用性，对于我国教育随班就读政策的发展有着重要的启示。

（三）随班就读政策的渐进演变。渐进主义模式认为公共政策的制定是对之前政策不断修正的过程，是在已有政策基础上制定新政策，是对已有政策的局部调整和修改[8]。并且认为政策的制定会受到各种条件影响，包括政策制定者的主观认识、政策制定客观条件的限制，无法一次性提出合理的政策，需要在现有政策的基础上分步骤和阶段来达成政策目标。因此，渐进主义模式认为改良是核心，这样有利于减少由于放弃既有的政策而制定全新政策而带来的风险，减少矛盾和冲突，易于被大众所认可或接受[3](P140)。渐进主义模式在随班就读中应用的体现是较为明显的，可以从我国随班就读政策的发展历程和随班就读政策内容来体现。

首先，从我国随班就读发展历程来看，随班就读政策发展的各个阶段之间是相互衔接的。随班就读政策的发展主要包括提出、初步规范和推进这三个阶段（见表1），从随班就读发展各个阶段的特征来看，随班就读响应了渐进主义模式的实事求是和稳步推进的原则；从随班就读政策的提出到政策的规范再到政策的逐步推进这三个阶段的发展，是通过对随班就读这一问题进行不断的分析与评估来提出的，每一阶段随班就读政策的发展变化都是结合当时随班就读的发展情况和教育发展的客观需求而定的，随班就读政策在实践中逐步调整，得到了越来越多的认可和重视，证明了该政策的合理性；随班就读政策通过改良来逐步推进，在实践中根据实际情况不断调整，随班就读也被实践证明是适合我国现阶段有特殊需要儿童的主要安置形式。

表1 随班就读政策的发展

其次，从随班就读政策内容来看，随班就读政策的制定都是基于原有政策的逐步调整。从近年来对我国特殊教育事业发展具有重要意义的两期提升计划（见表2）来看，充分体现了渐进主义模型在随班就读中的应用。2014年，为了提升特殊教育水平，保障残疾人的受教育权利，教育部颁布了《特殊教育提升计划》[9]。该计划的总体目标指出，要面推进全纳教育，使每一个残疾孩子都能接受合适的教育。其中，推进全纳教育的主要方式就是通过随班就读这一安置形式来实现，计划中设定了许多有关随班就读政策的条款。自提升计划实施以来，我国特殊教育事业发有了较快的发展，随班就读也取得了较大的进步。残疾人受教育机会有了很快的发展，据全国教育事业发展统计公报显示，2013普通小学、初中随班就读和附设特教班招收的学生3.50万人，占特殊教育招生总数和在校生总数的53.12%[10]，而截止2016年招生人数增至5.18万人，占特殊教育招生总数56.60%[11]。为了巩固第一期提升计划取得的效果，进一步提升特殊教育的水平，并结合实际发展需求，教育部门颁布关于印发《第二期特殊教育提升计划（2017—2020年）》的通知。通知指出要推进普特融合，全面推进融合教育。还明确提出提升各级各类特殊教育普及水平，残疾儿童少年义务教育入学率达到95%以上，整体提升普通学校随班就读质量。通过对两期提升计划中有关随班就读政策条款的对比，可以看出我国的随班就读政策整体上没有发生实质性改变，只是对原有政策作了部分调整与增加；随班就读政策实施的主要目标还是提升残疾儿童的入学率，开始注重随班就读质量的提升；二期计划提出在随班就读课程教学改革上提出了新的要求，创新教育教学与管理模式。通过分期计划，随班就读政策得到了进一步的丰富，随班就读工作的开展有了更多的依据。

表2 两期特殊教育提升计划

三、我国随班就读政策未来的发展

通过对随班就读发展的背景和现实状况分析可以发现，使用渐进主义模式分析与解读随班就读政策具有较高的适用性。因此，随班就读政策的发展可以参考渐进主义模式的原则，以达到提升随班就读质量，促进特殊事业发展的目的。我国随班就读政策经过了30多年的发展演变，取得了一定的成效。但从目前来看，随班就读政策还存在一些需要完善的地方，如随班就读政策条款较为宽泛，实施起来缺乏可操作性；政策没有规定明确的执行主体，缺乏一定的质性力度；随班就读政策不够完善，如对教师任职资格等未作明确的规定，对教学设施设备的使用没有明确的规定，对随班就读学生学习质量也缺乏相应的考核标准[12][13]。据此，随班就读政策未来的发展要参考渐进主义模型的三个基本原则，即按部就班原则、量变到质变原则和稳中求变原则[14]，以促进随班就读的渐进发展。

（一）保持随班就读政策目标的稳定性——按部就班原则。渐进主义模式主张在决策过程中需要遵循按部就班原则，即保持政策目标的稳定性。随班就读政策的目标就是提升特殊教育的入学率，并在此基础上提升随班就读的质量，满足有特殊需要儿童的教育需求，进而促进我国特殊教育事业的发展。随班就读政策实施接近30年的时间，普通学校为特殊教育提供了大量的安置机会，特殊教育的入学率有了很大的提升。然而，由于随班就读管理体制不够完善、缺乏足够的经费支持和随班就读教师缺乏专业的培训等原因，随班就读现状令人担忧，随班就读质量亟待提升[15]。因此，未来随班就读政策的目标依然应该致力于特殊教育入学率和质量的提升，以此为依据来完善各项随班就读政策，保持随班就读政策目标的稳定性。提升随班就读的入学率和质量是当前我国特殊教育发展现状的要求，同时也符合整个融合教育的发展趋势。

（二）逐步达成随班就读政策目标——量变到质变原则。随班就读开展将近30年的时间，有了很大的进步，但从目前的发展程度来看，仍属于低质量的融合教育，在师资、课程和政策等方面仍存在许多需要改进的地方[16]。近年来，国家对特殊教育事业的扶持力度越来越大，随班就读政策的关注点也逐渐开始从数量转移到质量上。要提升随班就读质量，需要从师资、课程和政策等各个方面进行改进，坚持量变到质变的原则。首先，要逐步提升随班就读教师准入机制，随班就读教师必须具备相应的特殊教育能力，才能保障随班就读的教学质量；其次，相关教育部门要加强对随班就读的管理，合理安排随班就读班级人数、对随班就读课程进行合理安排与调整、完善随班就读学生的学习环境，以提升随班就读的教学质量；此外，逐步完善随班就读政策条款，如规定相应条款的执行主体，进一步细化某些较为宽泛的条款，加大政策执行力度和可操作性。随班就读的发展要坚持量变到质变的原则，通过对随班就读政策逐步修正与调整，最终提升随班就读质量，达成促进特殊教育事业发展的目标。

（三）注意不断试错总结——稳中求变原则。渐进主义模式认为很难提出一个完全科学的决策，允许在政策制定过程中不断试错[8]。随班就读是西方融合教育形式与我国特殊教育的结合，是一种有中国特色的实用主义的融合教育模式[17]，在发展的过程中缺乏本土化经验的指导。因此，政策的制定难免会出现一定的误差，在制定政策的时要充分分析和考虑已有政策的内容及其成效，以便在总结错误中不断改进。试错总结需要从实践中发现问题，问题主要从随班就读质量来体现，因此，需要成立随班就读质量评估小组，利用评估机制客观的评估随班就读质量。并充分调研相关主体包括随班就读教师、资源教室、学校相关领导以及特殊学校教师的建议。近年来，我国随班就读越来越强调质量的评估，包括教师教学质量、学生学习环境以及学生学业成就的评估等，随班就读政策的改进可以以此为依据，在已有政策的基础上坚持稳中求变，促进决策的合理化和科学化，推进我国随班就读政策的不断完善。

[1]李拉.我国随班就读政策演进30年:历程、困境与对策[J].中国特殊教育,2015(10):16-20.

[2]邓猛.特殊教育管理者眼中的全纳教育:中国随班就读政策的执行研究[J].教育研究与实验,2004(4):41-47.

[3]袁振国.教育政策学[M].南京：江苏教育出版社，2000：128.

[4]李孔珍,洪成文.教育政策模型的比较研究——政策主体和政策环境的视角[J].比较教育研究,2006(6):71-75.

[5]王婷洁.理性模型的综述及相对公共决策的研究[J].科技信息:科学·教研,2007(2):87-87.

[6]邢卓明.基于渐进决策模型的中国政府决策绩效影响因素分析[D].呼河浩特：内蒙古大学,2012.

[7]E.R.克鲁斯克,B.M.杰克逊.公共政策词典]M].唐理斌,等译.上海：上海远东出版社，1992:19.

[8]朱永坤.国外政策分析模型对提升教育政策公平性的意义[J].全球教育展望,2009(9):62-68.

[9]国务院办公厅.关于转发教育部等部门特殊教育提升计划（2014—2016年）的通知[EB/OL].http://www.gov.cn/xxgk/pub/govpublic/mrlm/201401/t20140118_66612.html,2014-01-08.

[10]教育部.2013年全国教育事业发展统计[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/srcsite/A03/s180/moe_633/201407/t20140704_171144.html,2014-07-04.

[11]教育部.2016年全国教育事业发展统计[EB/OL].http://news.163.com/17/0711/14/CP2OP4R300018AOP.html,2017-07-11.

[12]朱微,韩娟.印度、泰国全纳教育政策与中国随班就读教育政策的比较与反思[J].科教导刊,2012(4):17-18.