北欧四国最新个人所得税制评析及启示*

◆彭海艳

内容提要：文章从课税权利和纳税单位、应税所得、税前扣除和税率结构等方面，深入剖析北欧四国与中国个人所得税制设计及改革效应之异同，并得到扩大综合所得课税范围，推出多样化劳动所得税前扣除，延长资本损失向前结转时间，保持宽松的资本利得税政策，调整个人所得税税率结构等启示，期冀与时俱进改革与完善我国“综合与分类相结合”个人所得税制，提高税收再分配效应。

2019年1月1日，我国开始正式施行“综合与分类相结合”的个人所得税制。随着社会经济的不断发展和税收征管经验的不断累积，这一混合所得税制仍有继续完善的必要。2020年5月，《中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》也指出要“建立和完善综合与分类相结合的个人所得税制度”。20世纪80年代末起，北欧四国（丹麦、挪威、芬兰和瑞典）逐步引进二元所得税（Dual Income Tax，DIT）①按照普拉斯切特（1993）的观点，二元所得税即混合所得税制，但也有许多学者将其视为混合所得税制的一种具体形式，本文倾向于前者。并获得了极大成功，成为许多欧洲国家所得税改革的蓝图（Genser & Reutter，2007）。奥地利、比利时、冰岛、意大利和葡萄牙等国都相继进行了类似于二元所得税制的改革。尽管面临着与发达国家截然不同的经济、政治和税收环境，但二元所得税可能是解决许多发展中国家面临不同挑战的正确办法（Bird & Zolt，2011）。本文将结合2020年荷兰国际财政文献局（IBFD）、安永（EY）和普华永道（PWC）等发布的最新资料，从课税权利和纳税单位、应税收入、扣除设计和税率结构等方面，剖析北欧四国与中国个人所得税制最新设计的异同，总结一般性规律，同时探讨各国税收转移支付一体化改革效应，期冀对我国个人所得税制的完善有所裨益。

一、课税权利及纳税单位选择之国际比较

课税权利是国家行政权力在税收领域的显化，凸显国家税权之于纳税人的约束程度。为堵塞税收缺口和防止税基侵蚀，大多数国家同时行使居民和地域管辖权（刘鹏，2017）。对于居民纳税人就其全球范围内的现金和非现金形式所得征税，对于非居民纳税人，就其来源于该国的所得征税。北欧四国和中国都采用了两种税收管辖权（如表1所示）。在居民纳税人的判定标准上，同时采用住所标准和停留时间标准，后者为连续满183天（或6个月）。为了更好地实施反避税，挪威将36个月内停留时间达到270天的纳税人也界定为居民纳税人；丹麦将2年内停留时间超过365天且不从事经营的旅游者和学生也视为居民纳税人。此外，北欧国家普遍对离境者实施反避税措施。例如，除非能够证明与原来国家没有保持实质性联系，否则芬兰公民在离境后3年内仍被视为居民纳税人（3年规则），瑞典公民和在瑞典居住至少10年的个人在离境后5年内也被视为居民纳税人（5年规则）。

表1 课税权利和纳税单位一般规定的国际比较

在纳税单位的选择上，通常有个人单独申报、家庭合并申报或两者皆可这三种形式。中国、丹麦①丹麦已婚人士被视为单独的纳税人，但通常会被联合评估，这意味着他们享有许多税收优惠。、芬兰和瑞典都为个人申报，而挪威已婚夫妻通常汇总纳税，但如果夫妻都有收入，可经配偶任何一方申请单独纳税。理论上来说，个人纳税单位不利于收入分配公平目标的实现。但是，当前越来越多的国家采用此申报方式。例如，2019年，36个OECD国家中只有法国和瑞士两国对已婚夫妻强制家庭申报，但前者采用家庭系数法，许多专家认为其实质是个人申报制。允许夫妻在两者中选择的有德国、卢森堡、波兰、葡萄牙、爱尔兰、西班牙和美国。家庭征税可能会造成“婚姻惩罚”或“婚姻奖励”后果，从而带来某些社会行为的扭曲，这也是大多数国家摒弃这一做法的主要原因（郑春荣，2008）。事实上，家庭合并申报与综合所得税有着天然的契合性，而个人申报有利于二元所得税制下征管效率的提高和纳税人遵从成本的降低。

二、应税所得设计之国际比较

从19世纪末到20世纪中期，北欧四国经历了分类所得税向综合所得税整合的历史演进过程。而从20世纪80年代末期开始，其又在综合所得税中引入了分类要素（Zimmer，2002）。若干因素促成了北欧国家二元所得税制的事实转变：高税率以及资本市场的全球化，导致北欧国家担心国内投资者将有价证券投资（如银行存款、股票和债券）转移到国外；高税率、相对有效的税收征管以及没有通胀调整的综合因素使得资本所得高税负问题更加尖锐，对资本所得采用较低的比例税率可视为对通货膨胀进行的一种粗略调整；资本投资已有的大量税收优惠，导致资本所得的实际税率可能为负，造成对劳动所得税基的侵蚀；北欧国家在这一时期还面临着高失业率的经济挑战。基于此，二元所得税制为减轻资本所得的税收负担提供了政治支持，成为刺激经济活动的有效手段（Bird &Zolt，2011）。

事实上，北欧四国存在两类二元所得税制模式（如表2所示），其中丹麦、芬兰和瑞典为并列的二元所得税制，即劳动所得与资本所得分别按累进和比例税率课征。②对资本所得课征比例税率，且与劳动所得最低边际税率相当，也等于企业所得税率，这些初步设计已发生了偏离，详见税率结构比较部分内容。而挪威采用的是叠置的二元所得税制，即对所有净所得征收比例税，并对超过一定门槛以上的劳动所得累进课征。虽然方式不一样，但都体现了对劳动所得课征重税，对资本所得课税相对较轻的二元设计原则。③OECD（2006）将叠置设计视为纯粹二元所得税制，而将并列设计视为半二元所得税制，笔者认为将两种设计都视为二元所得税的不同表现形式更为恰当。具体而言，综合课征（主要是劳动所得）主要包括工资、薪金、实物福利、养老金和特许权使用费等项目。在现实中，实物福利计税基数通常远低于市场价值，以体现简化的效率原则。而单独课征（主要是资本所得）一般包括股息、利息、租金以及资本利得（股票和不动产）①丹麦还有受控外国公司所得，单独课税22%。。

表2 应税收入一般规定的国际比较

对于大部分所得来源而言，归属为劳动所得或资本所得是比较容易的。然而，个体经营所得兼有劳动所得和资本所得的特征，如何将其分离是二元所得税制推行上致命的弱点（Sørensen，1994）。为此就需要分离所得②也可适用封闭公司的积极股东（如至少拥有三分之二股票），因为积极股东可能运用工资和股息两种收入分配方式的选择来避税，在此不再赘述。，常见的方法有挪威的总资产法，芬兰和瑞典的净资产法，而丹麦则可在两种方法中选择。基本规则是将总资产或净资产的一定比例回报认定为资本所得，而剩下部分为劳动所得。但是，这种分离所得的方法也带来了诸多技术问题：如经营资产类型的界定、资产价值的确定、适当资产回报率的选择，以及金融资产和负债是否包括在估算资产回报的基数内等（Sørensen，1998）。

因此，北欧国家经营所得分离政策发生了变异和偏离。当前丹麦和瑞典的经营所得归为综合课征内容，不再采用分离政策。芬兰将净资产的20%回报视为资本所得，剩下的经营所得视为劳动所得。挪威将资产的正常风险回报部分视为资本所得（免税），超过的部分视为劳动所得（课税）。在股息方面，只有芬兰和瑞典采用分离政策。芬兰税收政策规定：个人从非上市公司取得的股息，若其总额超过股权价值的8%，超出部分的25%免税，超出部分的75%作为劳动所得。而股权价值的8%部分，25%作为资本所得，剩下的75%中，不超过150，000欧元的部分免税，超过150，000欧元的部分，其中15%免税，85%作为资本所得。瑞典的积极股东③积极股东通常是指那些通过在股东（大）会上行使投票权、私下沟通等方式，关注董事会结构、运作效率、管理者薪酬，通过影响股东（大）会董事会，对企业经营层进行监督与制衡，改善公司治理，进而提高公司价值，维护自身权益的股东（朱立，2020）。或者在过去5年中在公司经营中发挥重大作用的股东，获得不超过规定数额的股息，其三分之二作为资本所得征税，三分之一不征税，超过部分作为劳动所得征税，但必须在基本阈值90倍以内（2019年基本阈值为64，400瑞典克朗，即2020年为5，796，000瑞典克朗），否则超额部分将作为资本所得征税。

2019年实施综合与分类相结合的个人所得税制后，我国将工资薪金所得、劳务所得、稿酬所得、特许权使用费四项所得合并起来综合课征累进税，经营所得单独课征累进税，资本所得分类征收比例税。即我国既没有对经营所得进行劳动与资本所得的分离，也没有对积极股东分配的股息所得进行分离。主要原因在于简化征管和减少税收遵从成本。值得一提的是，为降低投保人当期税收负担，推动建立多层次养老保险体系，我国税收政策规定，领取的税收递延型商业养老保险的养老金收入，其中25%部分予以免税，其余75%部分按10%的比例税率计算缴纳个人所得税。

三、税前扣除设计之国际比较

个人所得税都是净收入概念，因为净收入是衡量纳税人支付能力的最佳标准。通常在计算每一类别的净所得时，为取得或保存该项所得而发生的一切必要费用都可以扣除，与免税收入有关的费用则不能扣除，以体现收入与成本的关联程度。原则上，综合课征所得税的扣除费用更多。因此，二元所得税改革之前，北欧国家为资本投资提供了大量的税收优惠。特别是，为资产融资而产生的债务利息可完全扣除，这诱导纳税人使用与资本所得相关的扣除额来减少他们对劳动所得的纳税义务，导致资本所得实际税率可能为负。在二元所得税制下，因为资本所得适用不同税率且资本损失弥补受到一定程度的限制，将不同收入来源的净收入分离具有更重要的意义。此外，个人性质的费用通常不可扣除，即使它们在某种意义上是赚取收入所必需的（Zimmer，2002）。

如表3所示，劳动所得常常同时采用标准扣除与非标准扣除①在丹麦和挪威，中央与地方所得税的税基构成相同。但在芬兰和瑞典，地方政府提供不同于中央政府的税收减免。。前者与实际费用无关，为固定额或收入的一定比例。后者与获取收入相关，但通常限额扣除。主要扣除项目有：基本宽免（或抵免）②除丹麦外，其他三个国家中央所得税中都采用了零税率设计，都属于（中央）基本宽免的范畴。、就业扣除、社会保障缴款、捐赠支出、家政扣除、差旅费③纳税人在其居住地以外的其他地方工作为回家而支付的差旅费。和上下班交通费等。需要指出的是，税收抵免对每个纳税人来说，边际税率水平都是相同的，这与税收宽免的“倒挂式”补贴不同（Surrey，1973）。例如，芬兰和瑞典引进梯形的勤劳所得税抵免，同时兼顾了就业激励和公平收入分配双重目标。而北欧国家认为税前扣除不适用于获得或发展收入来源的费用，因而基础教育费用扣除被拒绝，主要通过儿童转移支付来保障家庭福利，通常也没有儿童宽免和（或）抵免。

表3 主要税前扣除设计的国际比较

在资本所得方面，税前扣除也符合一般规则，但几个方面需要特别指出：其一是利息支出。利息支出通常可在资本所得中限额扣除，但用于私人消费的债务利息不可扣除。其二是自有住宅估算租金。综合所得税制下，北欧国家对自住住宅估算租金课税，这与综合制下的广义收入概念是一致的。而在二元所得税制下，出于实际原因取消了此类课税，改为课征不动产税，这意味着这种收入的损失不能从其他收入中扣除。其三是自住不动产资本利得课税。不动产资本利得通常以实现为基础，等于购买价格与销售价格之间的差额。但是，北欧国家自住不动产资本利得享受了诸如完全免税（丹麦）、视持有或居住时间情况适用免税（芬兰和挪威）或优惠税率（瑞典）政策。最后是资本损失的弥补，主要涉及资本损失如何弥补（同类补亏和非同类补亏），资本损失结转及结转时间，因而政策规定相对复杂。通常情况下，资本损失能够同类补亏，但不能非同类补亏，且只能向前结转。例如，在丹麦，不动产的资本损失只能用不动产的利得抵减。但股票产生的损失取决于是上市还是非上市公司股票，任何未弥补的损失可无限期向前结转。

我国个人所得税的综合所得部分，每年可减除费用六万、专项扣除（社会保障支出）、专项附加扣除（2019年起增加了子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款或者住房租金、赡养老人支出）和依法确定的其他扣除。其中劳务报酬所得、稿酬所得、特许权使用费所得在适用减除费用六万元之前，以收入的百分之二十为扣除额；经营所得的税前扣除类似于企业所得税的操作，每年可减除成本、费用以及损失；财产租赁所得，每次收入不超过四千元的，减除费用八百元；四千元以上的，减除百分之二十的费用；股息利息红利所得没有税前扣除；①住房抵押贷款利息支出采用定额扣除方式，且在劳动所得中扣除。储蓄利息和政府债券利息免税。自住住宅估算收益免税，其资本利得视持有时间免税；证券损失不得从该证券的收益中抵消；其他类型的收入没有损失减免。

四、税率结构设计之国际比较

二元所得税制下，通常对资本所得仅课征中央所得税（比例税率），而劳动所得需课征中央所得税（累进税）和市政所得税（比例税，根据地区而不同）。②如果考虑劳动所得需要课征的社会保障税，则资本与劳动所得的税率差异会更大。1987年，丹麦首先按照这一思路进行了税收改革。劳动所得的最高边际税率为68%，资本所得的税率为50%。1991年，瑞典开始实行税制改革，二元性十分明显。资本所得税率为30%，劳动所得最高税达到55%。不过，人们普遍认为资本和劳动收入的税负大致相等。据计算，大约85%纳税人的劳动所得边际税率约为30%。1992年，挪威开始实行类似的制度，资本所得税率28%，劳动所得最高边际税率约为50%。1993年，芬兰税收改革开始生效，资本所得税率为25%，劳动所得最高边际税率为63%（Zimmer，2002）。

但是，经过30余年的发展，北欧四国不仅二元所得税制模式发生了偏离，对应税率也发生了较大的改变（见表4）：丹麦、芬兰和挪威的劳动所得最高边际税率都呈下降趋势，分别降至59.42%③为了避免综合边际税率过高对经济可能产生的扭曲，丹麦规定了最高边际税率。2020年，如果中央所得税和地方所得税合计税率超过52.02%，则超过的税率可以抵减15%的中央所得税率。、51.13%和38.2%，而瑞典上升到52.28%（2019年为57.9%）。丹麦和挪威的资本所得税率分别降到42%和22%，而芬兰上升到34%，瑞典保持30%不变（瑞典非上市公司的股息适用优惠税率25%，自有住宅资本利得适用优惠税率22%）。最为重要的是，丹麦和芬兰的资本所得已从最初课征比例税转向2级超额累进税。股息所得一体化设计方面也发生了很大变化。例如，芬兰和挪威的股息在改革之初都适用完全归集抵免制，有效缓解经济性重复课征。但是，当前芬兰股息所得适用部分免征制，挪威适用RRA法（类似部分免征制），因而股息所得一体化税负水平上升。主要原因是：一方面，抵免制的复杂性以及税负的横向不公平（境外股息所得不适用归集抵免制造成的横向不公平）。另一方面，2008年全球金融和经济危机后，伴随着日益严重的收入和财富不平等，提高资本所得税的呼声日益高涨。例如，Piketty（2014）建议对全球财富征收累进税，以减缓不平等的螺旋式增长，有效地调节全球经济，确保财富在社会中的公平分配。

表4 税率结构设计的国际比较

当前，我国劳动所得和（个体工商户）经营所得的最高边际税率与改革前相比，都没有变化，分别为45%和35%，资本所得适用税率也保持20%比例税，股息综合一体化税率仍为40%。与北欧国家相比，我国的劳动与资本所得税率都相对更低（挪威劳动所得除外），但我国劳动与资本所得税率差异空间比北欧国家更大，因而可能营造出更大的避税空间。从经验来看，越是高收入人群、越是收入多元化的群体，他们通过应税收入转换来避税的机会也更多。此外，我国的企业所得税率25%高于个人资本所得税率20%（股息一体化税负除外），与北欧国家正好相反。

五、个人所得税制效应之国际比较

北欧国家以“高税收、高福利”而著称于世，包括英美在内的一些发达国家都甚是羡慕（张春龙，2019）。接下来，有必要从财政收入和收入再分配两方面对此进一步考察税制设计的成效。

（一）个人所得税收入水平的国际比较

长期以来，北欧国家个人所得税制发挥了举足轻重的作用。如图1所示，20世纪90年代后，北欧四国个人所得税占税收收入比重总体变化不大，呈现一定幅度的波动，且丹麦明显高于其他三个国家和OECD国家平均水平。以2018年为例，丹麦、芬兰、挪威和瑞典个人所得税占税收收入的比重分别为54.44%、28.85%、25.3%和28.99%（OECD平均水平为23.91%）。而中国的个人所得税占税收收入的比重远低于北欧国家，但总体呈上升趋势，从1990年的0.75%上升到2018年的8.87%（2019年为6.6%）。

图1 北欧四国和OECD个人所得税占税收收入比重

究其主要原因：第一，具备扎实的经济基础。经济是税收的基础源泉，北欧国家基本上都属于高度发达国家。2018年，挪威的人均GDP全球排名第3，为8.17万美元；丹麦排名第9，为6.07万美元；瑞典排名第11，为5.39万美元；芬兰排名第14，为4.98万美元。而中国的人均GDP全球排名第74，为8583美元。第二，注重工作就业激励，增加纳税人数量。公共福利服务体系创造了大量的工作岗位。譬如幼儿抚育、病残帮扶、洗衣清洁、看护病人、照顾老人等“家务活动”中的相当一部分已经转移到了幼儿园、学校、医院、社区、养老院等机构中来，因而这些“家务”也就转变成了工作（刘延芳，2017）。而家政服务支出税前扣除以及就业税前扣除或抵免，进一步形成激励工作的内在机制，增加了纳税人数量。最后，注重税收结构调整，强化经济手段尤其是环境税的运用。例如，丹麦成为欧盟第一个真正绿色税收改革的国家。20世纪90年代初，挪威也开始征收绿色税。节能环保政策导向清晰，效果显著，深化绿色革命形成了可持续的和谐发展（卢洪友和许文立，2015）。需要指出的是，如若考虑社会保障收入，各国个人所得税收入比重的差距较小。以2018年为例，丹麦、芬兰、挪威和瑞典个人所得税（含社会保障）占总税收比重分别为54.54%、56.77%、51.16%和51.03%（OECD平均水平为50.91%）。

（二）个人所得税公平性的国际比较

根据世界银行数据统计，北欧国家是世界上贫富差距最小的国家，国际上把这种社会发展模式称为“北欧模式”。突出特点是经济增长和社会福利均衡发展、竞争与合作相结合、效率与公平相统一、稳定与调整相协调（叶庆丰和赵虎吉，2007）。如表5所示，北欧国家虽然初次分配收入（总收入）基尼系数都超过了国际警戒线0.4，但税收与转移支付之后，基尼系数都降到了0.2～0.3区间，发挥了较好的收入再分配效果。采用基尼系数相对差异(α)①相对差异系数α=（税前收入基尼系数-可支配收入基尼系数）/税前收入基尼系数*100%。可以更清楚地看到这一点以及进行国际比较。1995年，北欧四国（丹麦、芬兰、挪威和瑞典）的α值分别为48.44%、53.75%、39.85%和51.83%。2016年，对应数据分别为41.61%、48.81%、38.79%和35.17%。虽然各国总体上呈下降趋势，但效果仍然非常显著，尤其是芬兰。而我国无论是税前总收入还是可支配收入的基尼系数都较高。例如，2011年，税前总收入基尼系数为0.548，可支配收入的基尼系数为0.514，α仅为4.99%。

表5 北欧四国税收与转移支付再分配效应比较

数据来源：OECD数据库。

六、北欧四国个人所得税制改革对我国的启示

通过对北欧四国与中国个人所得税制和效应的比较，结合中国实际情况，本文认为应扩大综合所得课征范围，推出多样化税前扣除政策，延长资本损失的结转时间，保持宽松的资本利得政策，以及调整个人所得税税率结构，与时俱进改革与完善我国综合与分类相结合的个人所得税制，逐步达到强化个人所得税再分配效应的目标。

第一，扩大综合所得课税范围。政府在设计个人所得税时，要权衡国际竞争、效率、横向公平和累进性等多重目标。基于不同的经济和政治环境，各国在决定牺牲哪个目标时面临不同的考虑。引进纯粹二元所得税之初，北欧国家牺牲了综合性，为资本和劳动所得提供了不同的待遇（Bird &Zolt，2011）。然而，在各个目标的权衡过程中，纯粹二元所得税制已发生明显偏离。主要源于两个因素：其一是收入分离方案增加了税制的复杂性，增加了征管和遵从成本，导致了新的避税行为，造成了一定的经济效率损失。其二是初次收入分配差距进一步扩大，需加大对（资本）高收入者的调节力度，这在制约资本课征因素得到改进背景下更加成为可能。①丹麦是第一个引入北欧二元所得税制度的国家，也是第一个退出的国家。相比较而言，我国个人所得税收入比重明显偏低，这与日益快速增长的国民经济和居民收入水平不相匹配。结合当前我国的征管约束，可将经营所得和（全部或部分）养老金所得纳入综合课征范畴。

第二，推出多样化的劳动所得税前扣除。如前所述，北欧国家在劳动所得税前扣除项目的设计上较为宽广，尤其是包括多种激励就业的税前扣除或抵免。而我国当前主要采用标准的税前扣除方式，这既不利于真正反映量能负担原则，也无法实现收入再分配公平。事实上，如若继续提高标准的税前扣除，对中低收入者来说形同虚设，会进一步扩大收入分配差距。因此，可推出基于就业或其他目标的税前扣除项目，采用递减的税收宽免，或适时推出税收抵免政策，让改革发展成果更多惠及低收入群体或某些特殊弱势群体。

第三，延长资本损失的结转时间。在二元所得税制下，虽然资本损失大多只能同类弥补，但通常可以无限向前结转。而中国的资本损失只能向前结转5年，无疑会极大地影响资本市场的健康发展。此外，对资本利得保持较宽松的税收政策。因为利得是在若干年内积累起来的，在很大程度上是由于通货膨胀而产生的账面收益，对资本利得课征重税也会产生所谓的“锁定效应”。出售一项资产之后往往意味着对类似资产进行再投资，重税可能会危及再投资。20世纪90年代以来，个人资本利得占税收的比重基本为零，只有瑞典从1990年的0.2%上升到了2018年的3.1%（期间有波动，2019年最高为4%），也许是对此最好的诠释。

第四，调整个人所得税税率结构。实行综合分类个人所得税制后，我国工资薪金所得和资本所得最高边际税率仍保持45%和20%不变，这对纳税人行为造成较大的扭曲。此外，20%的资本所得税率远高于3%的劳动所得最低边际税率，造成低收入者间事实上的横向不公平。为此可降低劳动所得最高边际税率，同时引进低档的资本所得税率，如此既可缓解横向不公平，减少税率极大差异化造成的避税套利行为，也可在资本所得间产生一定程度的纵向公平。