北欧奇迹背后的高等教育质量保障体系探究

姚泽有　佘时飞

[摘 要]近年来，北欧国家高等教育的优异表现堪称奇迹。这一奇迹与该地区建立起来的高等教育质量保障体系息息相关。可以从北欧国家高等教育质量管理机构、质量管理立法和质量保障体系等三个方面，探讨北欧国家高等教育质量管理的经验。研究发现，以高校内部质量保障体系为核心，辅之以多样化的外部评估和认证，是高等教育实现内涵式发展的必由之路。

[关键词]北欧国家；高等教育；质量保障

[中图分类号] G64 [文献标识码] A [文章编号] 2095-3437（2017）02-0184-03

世界经济论坛公布了《2014-2015年度全球竞争力报告》。在最新公布的国家竞争力评估中，北欧国家的表现引人注目：芬兰排名第4，瑞典排名第10，挪威排名第11，丹麦排名第13。在高等教育与培训的竞争力方面，北欧国家更是名列前茅：芬兰排名第1，挪威排名第8，丹麦排名第10，瑞典排名第14。北欧国家位于欧洲大陆上长年严寒的斯堪的纳维亚半岛，并且缺乏丰富的自然资源，但近年来在国际竞争力排名上却有如此好的表现，堪称奇迹。在这一奇迹背后，其高等教育质量保障体系的特色更是值得深入研究。

一、建立独立的高等教育质量管理机构

20世纪90年代，随着高等教育朝着大众化方向发展，除了高等教育學生数量急剧增加外，提供短期和中期课程的高等教育机构也大量涌现。如何确保教学质量及有效分配经费，成为丹麦政府所必须面对的首要问题。于是，丹麦政府在1992 年正式设立“丹麦高等教育质量保障及评估中心”，成为北欧国家中率先建立全国性高等教育外部评估系统的国家。1999年，丹麦政府依据国会法案成立“丹麦评估协会”，该协会是由原来的评估中心转型而成，为独立机构，负责所有教育阶段各领域的质量保障和评估工作。

瑞典于1993年成立“瑞典国家高等教育署”，进行全国性的高等教育质量审核活动。教育署负责高等教育的跟踪调查、质量评估、督导、法律权益保护、高等教育信息研究和国际合作。此外，尚未获得教授职位设置权的高校，要设置教授职位也要上报教育署批准。[1]

1996年，芬兰成立了高等教育评估协会。协会是独立于教育部和高等院校外的第三方机构，协会的主要任务是通过认证和评估来促进各高等教育机构质量的提高。协会将高等教育评估的目标定位于：“提升高等教育机构的办学质量，向高等教育投资者与顾客反映学校的表现与努力，提高学校进行自我评估的意识与能力”。[2]

挪威政府于2002年正式设立“挪威教育质量保障局”，该机构于2003年开始运作。在挪威《大学法》第三章第13条中明确授权由保障局负责评估高等教育机构质量保障体系，并由其对高等教育机构进行认证。挪威教育质量保障局并不属于政府机构，而是一个在法律架构及教育部规范下行使权责的独立单位。

总体来看，北欧国家的教育质量管理机构在法律框架下都具有一定程度的自主性及独立性，这使得政府在高等教育领域中的主导地位有所下降，从而转向以市场化的方式引导高等教育发展。

二、以立法的方式确保高等教育质量管理的权威性

1993年，瑞典国会对外颁布新修订的《高等教育法》以及《高等教育条例》，规定不再由国家主导高等教育课程体系，而是赋予高校自主授予学位的权力；同时加强质量监控，并修改高校经费拨款政策，开始采用以绩效评估为导向的经费分配办法。自2000年起，瑞典法律明文规定学生有权通过法律对于高等教育机构提出诉求，并具有教育决策权。无论是全国性评估或一般性行政教学工作都必须有学生代表参与，学生代表具有决策的投票权。

1995年，芬兰通过了《高等教育评估协会法及其修正案》，从而确立了高等教育评估的法源。另外，1998年颁布的《大学法》第五条明确规定：“大学应主动评估其自身的教学、研究及艺术活动，评估时应加入外部访评，并主动公布评估结果”。[3] 根据法律规定，芬兰的高等教育机构必须参加全国性评估。除了参加机构评估之外，各个高等教育机构还需要参加其他类型的外部评估，以多种方式对机构自身提出质量保障。

1995年，挪威颁布的《大学和学院法》规定了管理公立院校的规则。按照该法律，国家有权决定高校的学位授予、课程、专业设置等有关事宜，同时院校也拥有一些自主权。如院校可以认证一些私立院校和跨国机构提供的教育服务；院校可以提供不超过120学分的初级学位课程。院校在开设新课程时为了获得批准，必须提交详细的计划书，计划书包括师资能力、课程内容、考试制度、教学辅助设施，如图书馆、计算机及其他一些必要设备的情况。[4]

2002年，丹麦国会通过了保障教育透明性及公开性的相关立法，让学生及家长能充分获得教育机构的相关信息。根据该项立法，所有的高等教育机构需要将学校的详细资料放在网站上供大众查询，而且不但要明确学校的组织管理和教学的基本原则，而且还要公开每年级每科目的学生平均成绩，同时必须公开教学质量评估的结果。

三、建立起内外兼备的高等教育质量保障体系

1.强调内部质量保障体系的重要性

1977年，瑞典高等教育改革使得高校在决策上有了很大的自主权。1977年-1982年，政府鼓励大学在系的层面上进行自我评估。在教师和学生的广泛参与下，系层面上的评估实践取得成功。之后，其引入同行评议的做法，并不断完善系层面上的评估体系。1993年通过《高等教育改革法》之后，根据政府规定，在所有的院校管理中，建立内部的质量提高计划是内部管理规则之一，而且院校应该每年递交报告，对院校质量提高的成果进行报告。除了将评估的重点从由课程评估转向院系的整体评估之外，近年来，瑞典的一些大学还开始发起专业评估活动，以促进院校自我评估体系的完善和发展。

芬兰政府从1986年起，要求各高等教育机构内部必须建立质量保障体系，针对人才培养、科学研究及社会服务等活动进行定期评估，以对其所提供的教学与研究质量负起主要责任。目前，芬兰的主要大学及技术学院一直都在致力于发展并完善其内部的高等教育质量保障体系。

以赫尔辛基大学为例，其内部质量保障体系涵盖了校、院、系三级质量监控和管理体系。在学校一级层面，赫尔辛基大学制定了明确的质量发展策略，设立专门的质量保障指导小组，定期开展系列质量保障活动。在院系一级层面，各院系要根据培养学位的要求，在学校的整体目标任务和政策规定的范围内，对本院系的科研、教与学、社会作用以及支持性活动制定准则，并实施自我评估。需要指出的是，院系一级教与学质量的自我评估是赫尔辛基大学内部质量保障的重中之重。

冰岛教育科学与文化部1999年通过了一个管理条例，要求所有的大学必须建立起一个正规的内部教学质量评价体系，其中要有对教师工作的系统评估，包括学生对教学的评价、教师的自评、所在院系的意见等，其目的是促进教学质量的提高。[4]另外，冰岛《大学法》要求评估院校设立评估小组，评估小组必须包括学生代表。

由于商学院的学位课程大量增加，丹麦于2000年对高等教育进行了重大的改革。政府开始规定每个新成立的学院都必须建立起“自我评估机制”，并实施跟踪改善计划。因此，这些专业学院被要求发展自身的内部质量保障体系。内部质量保障体系必须包含以下内容：教学方法是否达成目标、教学方法的应用情形、教师指导学生学习的情形、教学评估和学校课程的组成情况以及教师是否持续在职训练等。[5]

挪威政府要求所有高等教育機构都必须建立内部质量保障体系，并于2004 年1月前完成。建立这一体系的目的，是及时发现教育质量出现的变化、找出质量薄弱环节、调动校内人员广泛参与的积极性、创造质量文化和促进教育质量全面提高。同时，挪威政府还专门为内部质量保障体系制定了相关“标准”，主要包括以下几方面：有令人满意的质量保障文件；具有揭示质量问题的能力；涵盖从学生进入该专业学习直到课程结束，对专业质量起重要作用的各个环节；包括经常性的学生对教学的评估、高校自我评估及跟踪评估，高校改善学习环境的文件与新专业质量保障的例行工作；有确保质量保障系统持续改进的例行做法。[6]

2.开展多种类型的外部审核评估和认证活动

21世纪以来，北欧国家经过了高等教育扩招后，普遍面临入学门槛降低以及教育质量下降的问题，如何解决这一问题呢？北欧国家给出的答案是加强对高等教育机构内部质量保障体系的审核评估。

芬兰高等教育评估协会于2004 年开始尝试推行“芬兰高等教育机构质量保障体系的审查”，规定每隔6年就要进行全国性的高等教育机构质量保障体系审核。芬兰高等教育评估协会认为，质量审查活动的主要目的有三：1.协助各高等教育机构根据本身教学或研究活动制定质量目标；2.对各高等教育机构的内部质量保障体系的过程与合理性进行评估；3.协助芬兰高等教育机构质量保障体系的发展，以符合欧洲质量保障原则，并以此增加芬兰国际高等教育市场的竞争力。[7]芬兰高等教育评估协会以全面性、绩效性、有效性和透明性作为审查原则，将审核结果分为四类：不存在、初级的、中级的和高级的。审核小组的任务除了分析机构送交的质量保障体系相关证明文件外，还要进行2-3 次的现场访评，以增进对于该高等教育机构质量保障体系的了解。最后，由审核小组提出审核报告书，其内容大致包含：该机构质量保障体系的陈述与发展目标、审核小组提供的建议、审核规范的审核结果，以及是否通过审核。若未能通过审核，审核小组将提出该高教机构质量保障体系的质量、效益、效率及透明性方面的重大缺失，并且要求该高等教育机构重新接受审核。

瑞典国家高等教育署以6年一期进行高等教育机构质量保障的审核计划，并遵循欧洲高等教育质量保障网络（ENQA）所提供的质量保障准则。在1995年至2002年期间，瑞典国家高等教育已分别进行了两次高等教育机构质量保障程序的审核。现在的评估重点在于质量保障流程所产生的结果与影响，而且考查重点不再只是注重书面文件，而是开始重视高等教育质量保障体系的日常运作。另外，审核计划结束后，评估小组将提出总结报告，以分析各机构质量保障程序的优缺点，并针对个别机构提供建议与反馈。瑞典国家高等教育署的大学长将根据报告对受评单位的质量保障程序提出“信心度”判断，结论分别为：“具有信心”、“信心有限”以及“没有信心”。对于结论是“没有信心”的高等教育机构，将会被要求立即整改，并给予一年的时间进行补救。[8]

丹麦评估协会从1999年开始，不仅积极开发各种评估方法和技术，积极开展专业评估、学科评估、机构认证及质量保障机制的审核等工作，还相当重视后续的反馈和跟踪评价，希望通过对话和沟通达到“以评促改”的目的。目前，“认证”已经成为丹麦重要的评估方法。认证主要是针对私立高等教育机构和继续教育机构，这些机构只有通过国家认证，才能使在此就学的学生得到丹麦国家奖学金。认证每4年进行一次，参照13个学科领域的40条标准进行。标准包括：“教学目的与内容、在劳动力市场中的前景与能力、教育结构、考试制度、招生、师资组织管理、财政、学习辅助设施、内部质量保障”等。[9]认证程序包括院校根据丹麦评估研究所发布的评估手册进行自评、做出书面报告；丹麦统计局进行劳动力市场调研，以判断毕业生是否在劳动力市场取得了相应的职位；最后由丹麦评估研究所组织为期一天的现场访问，通过与学生、教师、外部督察员的面谈与实际的观察，做出是否认证的最终裁决。虽然有人认为认证与评估、质量保障区别不大，但认证是基于明确、清晰的标准对院校或专业做出的肯定或否定的结论。在高等教育国际化的背景下，认证使质量保障更加具有透明性，在更广阔的范围内具有可比性，但认证不能被看成是质量保障活动的终结，而应被看成是质量保障活动的一个重要组成部分。

挪威的国家层级质量保障机制主要从“认证”及“认证控制”两方面进行，其中认证包括“机构认证”及“专业认证”；认证控制则包括机构审核和认证修正。依据《大学和学院法》的定义：“认证是指针对高等教育机构，或机构提供的教育是否符合既定标准的专业评估，而且以挪威教育质量保障局委派的外部专家进行的评估活动为基础，同时这也是机构提供该专业教育的先决条件”。[9]

[ 参 考 文 献 ]

[1] Swedish National Agency for Higher Education. Organisation[R]. Retrieved Nov. 2014， from http：//english.hsv.se/.

[2] Finnish Higher Education Evaluation Council. Audits of Quality Assurance Systems of Finnish Higher Education Institutions. Audit Manual for 2008–2011[R]. Retrieved Nov. 2014， from http：//www.finheec.fi/files/147/KKA_1007.pdf：3.

[3] Liuhanen， A.M. （2001）. Finland： Institutional Evaluation of Finnish Universities[R]. ENQA Workshop Reports 1， Helsinki： ENQA：2.

[4] 侯威.北歐五国高等教育质量保障机制概述[J].比较教育研究，2003（8）：28.

[5] Danish Evaluation Institute. Organisation. Retrieved[R].Retrieved Nov. 2014， from http：//english.eva.dk/about-eva/organisation：1.

[6] Norwegian Agency for Quality Assurance in Education. Aims and Tasks[R]. Retrieved，Retrieved Nov. 2014， from http：//www.nokut.no/sw2497.asp：1.

[7] Finnish Higher Education Evaluation Council. Assurance Systems of Higher Education Institutions[R]. Retrieved Nov. 2014， from http：//www.finheec.fi/index.phtml？l=en&s=98.

[8] Swedish National Agency for Higher Education National quality assurance system for the period 2007-2012[R]. Retrieved Nov. 2014， from http：//www.hsv.se/：3.

[9] Holmen， T. B. Norway： Quality Assurance of Norwegian Higher Education. Finland ENQA.2004：59.

[责任编辑：陈 明]