新民法典下机动车抵押登记审查制度之完善

赵光明

(公安部道路交通安全研究中心 北京 100062)

我国法律已明确机动车作为特殊动产可以设立抵押权，但现行机动车抵押登记制度在行政执行和司法实践中产生了诸多分歧，无法高效地发挥作用。制约我国机动车抵押登记制度发挥作用的根本因素，是登记部门在办理抵押登记时，需对机动车抵押权设立时依法订立的主合同及抵押合同开展审查，采用与不动产相同的纸质登记制。另一方面，机动车抵押登记审查抵押合同的行政行为无明确法律依据。在此背景下，有必要结合我国“放管服”改革相关要求，深入探究登记部门审查责任的设立依据、目的及意义，进一步提出机动车抵押改用声明登记制。

一、我国机动车抵押登记行政行为滞后，改革需求迫切

随着我国国民经济高速发展，机动车在交通工具属性基础上，日益彰显其消费品属性。与其他汽车发达国家相似，群众在购车上牌同时，将机动车作为金融产品开展的担保融资经济活动已成为汽车产业新业态。据公安部交通管理局统计数据，2020年全国新注册登记汽车2424万辆，其中70%以上的办理了抵押登记。根据《道路交通安全法》及其实施条例规定，(1)《道路交通安全法实施条例》第8条规定，“机动车所有人将机动车作为抵押物抵押的，机动车所有人应当向登记该机动车的公安机关交通管理部门申请抵押登记。”。机动车用作抵押的，其所有人应当向其登记地公安机关交通管理部门申请抵押登记，车辆管理所(以下简称“车管所”)作为内设机构，根据《机动车登记规定》第23规定，办理抵押登记时具有审查抵押双方当事人身份证明、机动车所有权、债务关系合同以及从属的抵押合同是否依法订立等责任，无须查验机动车。与机动车物权转让时办理的注册登记、转移登记相比，抵押登记理应较为简单易行，但实际行政执行中却并不理想，企业群众办事排队长、等待长、抱怨多，已经无法满足中央“放管服”改革精神和汽车金融快速发展的需求。

通过调研发现，审查机动车抵押相关合同的行政行为是制约机动车抵押登记高效办理的关键，具体表现为资料手续烦琐、审查责任模糊、司法实践分歧等问题。首先，从抵押双方当事人角度看，申请机动车抵押登记主要意愿是确保交易安全，而机动车登记部门要求提交相关主合同和抵押合同不但存在手续烦琐问题，且合同会披露较多的个人隐私和商业秘密，反而违背了当事人的真实意愿。其次，从登记部门角度看，审查目的是确认提交的材料是否完整有效，登记目的是记录机动车抵押权设立情况，包括抵押双方当事人身份信息债权关系等，但相关抵押合同形式多样、内容繁杂，无关信息较多，其有效性判断已超出登记部门审查能力范围，降低了行政效率，增加了行政过错风险。再次，从司法实践角度看，机动车抵押登记属于行政确认行为，具有可诉性，因存在登记部门对机动车抵押合同的审查形式、审查内容不明确的问题，导致抵押当事人权益受损的司法争议时常发生。如在当事人程某某与绥化市公安局交通警察支队车管所就其名下车辆办理抵押登记纠纷案中，(2)参见绥化市北林区人民法院行政判决书(2017)黑1202行初8号。机动车抵押权人申请抵押登记时，提交的债务合同及抵押合同等资料凭证非依法订立。程某某作为抵押人，认为车管所办理机动车抵押登记时未履行审查责任，导致自身利益受损，向法院起诉，请求依法撤销车管所作出的行政行为。经法院一审判决，被告车管所登记的机动车抵押状态属事实不清，应予以撤销。因此类败诉屡屡发生，车管所为了规避诉讼风险，摒弃了机动车抵押登记的形式审查模式，实际执行中对涉及的债权主合同及抵押合同开展实质审查，进一步降低了行政效率。

近年来，各行政部门积极深化“放管服”改革，大幅开展减证便民，明确审批事项无法律法规依据的一律取消。在此背景下，笔者作为车辆管理制度的研究人员，曾就办理机动车抵押登记时是否能够取消提交主合同和抵押合同的要求向法学教授和法院法官等征询意见，其主要观点是：在《担保法》第44条未废止以及依法行政原则下，部门规章及改革措施不宜做出突破，仍需保留。目前《民法典》的实施，明确了《担保法》《物权法》的废止，笔者则认为，抵押登记取消提交主合同和抵押合同的要求具有可行性。

二、基于上位法律规定及立法趣旨，探索机动车抵押登记改革可行性

(一)现行机动车抵押登记行政行为已与《民法典》担保物权设立模式产生分歧

对比分析《民法典》第二编第209条、第224条规定，不动产和动产物权发生效力的本质特征在于双方当事人履行的法律行为，即依法登记或者实物交付。对于不动产，《民法典》规定物权发生效力的必要条件是依法经其所在地登记机构办理登记，且物权归属和内容由登记机构管理负责，因此无须交验实物。对于动产，《民法典》规定物权发生效力的必要条件是实物交付，并未明确是否需要依法登记，更未明确登记机构及职责；但对于船舶、航空器和机动车等3类交通运输工具的担保物权，《民法典》第225条特别补充设立了充分条件，未依法经过行政管理部门登记的，不得对抗善意第三人。这就决定了机动车在我国法律体系内被视为“特殊动产”——区别于普通动产，具有特殊的物权生效模式及登记效力。基于法律行为，以下详细分析机动车所有权与担保物权生效模式。

关于机动车所有权的设立和转让，《民法典》规定的是“实物交付+登记对抗” 生效模式，基于上述合意细分，法理界对于机动车所有权转让的生效节点，究竟是以“合同订立+实物交付”还是“实物交付+依法登记”为准存在分歧。主张“合同订立+实物交付”说的学者主要基于不动产和动产区分角度，机动车所有权变动按照订立的买卖合同，在完成实车交付时发生效力，不以到车管所登记作为所有权变动的生效要件[1]，我国前期《物权法》司法审判实务界即采用此观点，对机动车所有权变动采取的是以交付为生效要件的模式，而非登记生效时发生所有权变动[2]。主张“实物交付+依法登记”说的学者主要基于区分普通动产角度，机动车所有权变动以交付为基础要件，还应经过车管所登记实现对抗效力才是实质生效[3]，理由源自《民法典》第224条但书条款以及第225条例外规定的合意，延续了《物权法》表述。笔者赞同“合同订立+实物交付”说。一方面，机动车虽与不动产相似，相比一般动产，具有较大金融价值特征，但究其本质依然属于道路交通工具范畴。根据《民法典》第224条是原则规定，动产物权转让采取的是交付模式，强调是交付生效主义，第225条是补充而非例外，对交通运输工具类特殊动产所有权变动的登记对抗主义，强调是权益保护而非权利生效。另一方面，依据立法机关解释，机动车所有权变动并不属于《民法典》第224条但书“法律另有规定”的情形，因而第225条应理解为对机动车登记对抗力的具体阐述[4]。归纳而言，对于机动车所有权变动，实物交付即可满足生效条件，依法登记仅是后续补充的对抗要件。

机动车担保物权可进一步细分为质权与抵押权。根据《民法典》动产质权第427条、第430条规定合意，机动车质权设立应当是“合同订立+实物交付”生效模式，即当事人订立书面质押合同并明确质押财产交付时间后，机动车所有人将机动车作为质押物向质权人交付时设立。但由于合同订立和交付质物的行为无公示作用，交付部分存在的对抗力只能对抗善意第三人以外的人，为了弥补上述的对抗力短板，现行《机动车登记规定》第42条规定，机动车在典当行作为质押物的，由当事人双方向车管所共同申请登记备案。由此可见，对于机动车质权设立，在实践中同样采取“实物交付+登记对抗” 生效模式。再分析机动车抵押权设立，我国历史上明确机动车抵押权的法律有《担保法》《物权法》，但详究《担保法》到《物权法》的变化，机动车抵押权生效要件其实已发生质变。《担保法》第34条规定，机动车属道路交通运输工具，可以作为动产抵押，但就抵押权设立，并未作出区别与不动产的设定。根据《担保法》第38条、第41条、第42条合意，机动车抵押权设立应当是“合同订立+依法登记”生效模式，其关键特征是抵押合同生效的前提之一是抵押物依法向管理部门办理登记。由此可见，按照《担保法》规定，无论是不动产还是动产，抵押合同的生效要件均为登记。因此，实践中机动车抵押权设立的必要条件非订立书面合同，而是需到车管所办理抵押登记，实为“依法登记”生效模式。实践中原有动产抵押制度的弊端不断显现，及至《物权法》起草，立法者依循现代动产抵押法制的基本趋势，采用了登记对抗主义。其中根据《物权法》第181条、第185条合意，机动车可以作为动产抵押，抵押权应当由当事人采用书面合同设立，与《担保法》一致。但将《物权法》第187条、第188条合意与《担保法》第41条、第42条合意比对分析可得，发生了微妙的质变，土地、房屋等不动产抵押权经行政部门依法登记审核即开始发生效益，基于客观行为生效；机动车、船舶等特殊动产抵押权经双方当事人依法签订债务合同和抵押合同即开始发生效益，基于主观行为生效，经行政部门依法登记审查能够发挥对抗善意第三人效益，简言之，机动车抵押权的设立采取“合同订立+登记对抗”生效模式。另外，为避免法律执行中产生歧义，在《担保法》《物权法》同时有效的时期内，《物权法》作为特别法，第178条明确矛盾中优先适用。《民法典》第402条、第403条则沿用了《物权法》表述，机动车抵押权的设立应当采取“合同订立+登记对抗”生效模式。

进一步比较分析上述机动车物权变化形态，发现其不同点在于物权变动生效要件，抵押权设立的生效要件是“订立合同”，而所有权、质权设立的生效要件是“实物交付”，而相同点在于均利用登记产生对抗效应。另外，《民法典》第406条明确规定抵押权、质权设立，应当依法基于债权债务合同订立担保合同，两者实为从属关系，若债权债务合同失效，担保合同必然同时失效，且相关当事人根据过错承担各自的民事责任，与登记部门无关。另外，在《民法典》第406条中进一步明确了抵押财产在抵押期间可以转让，抵押人只需履行及时通知抵押人义务即可，无须修改抵押合同，无须重新办理抵押登记，可以推断是为了方便资产流通，不阻碍正常经济行为。因此，现行机动车抵押登记审查相关主债权债务合同及抵押合同的行政行为，已与《民法典》立法意愿相违背，车管所作为登记部门无须核实相关合同是否依法订立，即机动车抵押权的设立是否存在瑕疵，只需提供公示效力即可。

(二)现行机动车抵押登记制度已不符合《物权法》《道路交通安全法》设立意义

首先，从立法趣旨来看，机动车登记作为行政监管的手段在实践中发挥的功能有限。由机动车登记行政立法依据可知，目前实行的机动车抵押登记制度并不符合《物权法》《道路交通安全法》设立该行政行为的意义、目的。根据《物权法》司法解释，部分学者观点为：规定车管所依法登记为机动车物权的变动对抗而非生效要件，理由在于机动车金融属性显著超过普通动产，更接近房屋、土地等不动产价值，但由于其本质上还是一种交通工具，具有动产流通特性，因此需要以车管所依法登记作为其所有权公示要件，实现对世效应[4]。这一理由似乎有些牵强，不能肯定说机动车(如摩托车)价值一定高于智能机器人，但智能机器人作为动产却不需要市场监管部门登记。所以，基于动产价值比较，无法构成机动车登记制度设立趣旨。笔者认为下述观点更适用立法实务，《物权法》之所以采“机动车登记对抗主义”，理由在于经车管所登记是一种公示途径，能够节省相关当事人在了解机动车物权状态所消费的人力成本，同时还可以减轻登记机关实质审查负担，从而实现多方权益共赢的结果[5]，因此《民法典》予以延用。结合机动车运行安全管理现状来看，《道路交通安全法》规定机动车上道路行驶实行登记制度，因为除机动车价值高以外，更关键的是其具有危害公共安全潜在隐患属性，为保障公众安全，需要设立登记制度，进行有效管理。从二手车流通买卖实践来看，车管所登记的机动车所有人与其实际物权归属分离实为常见，当事人到车管所申请机动车登记更多出于行政监管即作为交通出行工具的使用需求出发。因此，从立法趣旨来看，机动车登记作为行政监管的手段，虽被民法设定为善意取得的对抗要件，但实践中发挥的功能有限，处于一个尴尬地位，也因此被称之为“民法上的孤儿”[6]。

其次，从机动车登记行政功能上看，其行政功能不具备公信力，仅具有公示效力。第一，机动车登记限于形式审查。行政部门依据当事人申请及提交手续办理物品登记时，执行的审查行为可以分为实质审查与形式审查。实质审查实践可见于不动产房屋登记，行政部门房管局不仅应当依法对申请人提交手续的真实性、合法性进行核查，还应当就手续反映的实质内容是否符合登记条件进行比对，即对物权类型及其设立形成过程进行全面核实。而形式审查常见于普通动产登记，行政部门市场监管局仅需对申请人提交手续，包括对补充声明的完整性进行审慎查看，即审查限于物权存在的合法性，至于物权设立及变动过程，以及手续及声明的真实性，登记机关在未有法律明确授权的前提下，不赋有调查职权[7]。我国机动车登记制度中虽要求提交的资料手续很多，部分登记事项还需确认机动车，但究其行政行为本质，车管所执行的还是基于登记申请手续、以及机动车既有信息的形式审查。理由在于《民法典》第222条第一款规定，对于登记申请人提交手续的真实性，以及机动车隐藏的不可处分情形，登记机关不负有实质审查义务，因虚假材料登记后造成他人损害的，由当事人负责。第二，机动车登记制度中缺乏登记公信力赔偿责任，虽然根据《民法典》第222条以及《机动车登记规定》第62条合意，因程序或登记错误，给当事人造成损害的，车管所应当承担赔偿责任，但从字面可以理解，该规定针对是行政行为而非公信力。第三，机动车登记状态并不能完全真实地反映出机动车所有权归属状况。基于行政监管需要，机动车登记制度设立初衷在于保障道路交通参与者的合法权利，如发生交通违法或者交通事故后能快速定位到登记所有人，因而在实际登记中，机动车名义所有人只能是一个人，当机动车属于共有财产时，如夫妻共同所有时，实际登记仅为责任人。综上，机动车经车管所登记后，实现的功能是公示机动车的权利及责任状态，但尚不足以达到对世公信的程度。

事实上，机动车抵押登记制度设立意义在于，机动车担保物权人想让他人获悉其归属状态，从而取得对世效应保护自身权利，其实现和消灭需遵循公示原则。其中，作为形态之一的机动车质权变动应可以占有为公示，但作为另外一种形态，抵押权并不以实物转移而设立，无法以占有行为为公示，因此世界各国采用登记行为以表公示，从而产生对抗善意第三人的法律效应。从机动车抵押登记的功能来看：一是保护抵押权人权益，约束债务人财产处置，按照《民法典》第406条、第414条，通过登记能够使债务人转让抵押机动车取得对世效力，确保抵押权人能够追及债权并享有优先受偿权。二是维护二手车交易安全，机动车一旦办理抵押登记，按照《机动车登记规定》第25条规定，机动车抵押登记日期及状况可以供公众查询，意味着公示了机动车所有人债务状况，帮助他人在购买抵押机动车时审慎交易。

基于上述论述，机动车抵押登记中审查抵押合同的行政行为并无存在必要性。从立法趣旨看，机动车登记主要用于满足机动车使用监管需求，与抵押合同载明债权关系无直接联系。其中，机动车注册登记、转移登记对应的是机动车所有权发生转让，之所以规定登记部门具有审查机动车来历证明、确认机动车的责任，是因为从物权变动角度有利于确认机动车实物已交付，有利于后续机动车使用监管及确认机动车责任人。而抵押登记，机动车责任人并未发生改变，机动车抵押合同也不属于机动车来历证明，其明确的担保信息与机动使用管理无直接关系。因此《道路交通安全法实施条例》第8条规定，仅要求机动车抵押后，当事人应到车管所办理登记，但申请条件未要求提交相关书面合同作为资料凭证，也未要求交验机动车实物。换言之，在遵循《道路交通安全法》原则下，车管所即使不审查机动车抵押合同，也可以办理抵押登记，不影响机动车抵押登记的公示效力，也不影响机动车使用监管。另外，《民法典》虽规定机动车的抵押权自合同订立时生效，但因为机动车抵押登记只是形式审查，产生是公示效应，即使审核主债权债务合同及抵押合同也无法产生公信力，反而增加了抵押双方当事人经济成本以及登记部门管理成本。因此，我国“放管服”改革“行政审批事项中无法律法规依据的一律取消”的要求，有必要简化机动车抵押登记办理手续。

三、从简化机动车抵押登记审查责任入手，改革机动车抵押登记制度

根据上文分析，除《机动车登记规定》规定外，车管所办理机动车抵押登记时审查主债权债务合同及抵押合同的行政行为并无上位法依据，为便利群众企业办事、降低行政管理成本，笔者建议修订《机动车登记规定》，删除机动车抵押登记应当审查 “依法订立的主合同和抵押合同”的规定。至于取消后如何保障机动车抵押登记效力，历史上抵押登记向有“文件登记制”和“声明登记制”两种，(3)Grant Gilmore, supra note①, P466-471; Asian Development Bank，Law and Policy Reform at the Asian Development Bank, Part 2: A Guide to Movable Registries, 2002：17; Anthony Duggan, A PPSA Registration Primer, 35 Melbourne University Law Review 865，2011：873.笔者建议改为简洁易行的声明登记制。

文件登记制常见于各国不动产抵押登记中，设定理由是不动产抵押权采取“订立合同+依法登记”生效模式。在文件登记制下，抵押登记要求当事人提交实物抵押合同，登记机关对之进行审查并将之存入登记档案；后续登记机关回溯原担保合同，并向公众公示或向查询者提供合同文本涉及内容，实现对世效应。目前我国对于不动产的规定也是如此，按照《民法典》第400条、第402条合意，设立不动产抵押权应当具备两个充分必要条件：一是当事人应当订立书面抵押合同；二是建筑物、土地物等不动产作为抵押物的，必须办理抵押登记。因此，对不动产抵押登记，登记部门为确保担保物权设立的合法性及有效性，依法确有审查实物抵押合同的责任，应当采用文件登记制。

在声明登记制下，办理抵押登记时申请人无须提交纸质合同作为证明材料，只需提供载有双方当事人身份证明、抵押物描述、债权关系等信息的登记声明。声明登记制常见于欧美国家动产抵押登记中，其最先出现在《美国统一商法典》中[8]，相关规定明确以法定的抵押申请书代替抵押合同。其中，抵押申请书由抵押双方当事人填写并签字确认，上面载明了双方当事人的身份和债权信息、以及抵押动产的简要描述，潜在的交易相对人通过上述信息即可了解到当事人及抵押物状况，从而实现对抗第三人的法律效力。声明登记制在美国推行后，《联合国国际贸易法委员会动产担保交易立法指南》《移动设备国际利益公约》等国际文件纷纷予以提倡，声明登记制已然成为动产担保登记的变形趋势[9]。

与文件登记制相比，声明登记制关键特征在于以下三点：一是抵押登记不与动产涉及的实际经济行为产生一一映射联系，声明内容的可以是抵押权人在特定财产上已经生效的担保物权，也可以是即将设定非变动担保物权；二是能够降低行政部门负担，基础合同无须审查，声明信息保留最小限度，仅考虑抵押双方登记需要，以及能够支持查询者了解到财产抵押状态即可；三是抵押人和抵押权利如达成一致，双方可以选择在担保物权生效前或者生效后进行声明，从而快速地获得优先受尝权利[10]。目前，我国市场监管部门执行的《动产抵押登记办法》(国家市场监督管理总局令第5号)经修订后即采用了声明登记制，按照其第4条、第5条规定合意，申请以生产设备、原材料等动产抵押登记时，除抵押人、抵押权人身份证明外，当事人仅需提交双方签字确认的《动产抵押登记书》，无须出示依法书面订立的债务主合同和抵押合同。其中，《动产抵押登记书》载明内容包括：抵押双方当事人身份信息、抵押物概况以及担保债权相关种类、数额、范围、期限等，提交凭证中明确，由抵押人、抵押权人的共同声明后签字确认，其内容真实性完全由双方当事人负责，登记部门仅审查双方当事人抵押登记意愿，记录动产担保信息。

当前，机动车作为我国《民法典》规定的特殊动产，因登记部门为公安交管部门而非市场监管部门，故不在《动产抵押登记办法》规定范围内，抵押登记时仍以担保合同作为凭证，即采用文件登记制，但改为声明登记制也是可行的。第一，如上文分析，《民法典》将机动车抵押权的设立由“登记生效”模式改为“合同生效+登记对抗”模式，抵押登记的法律效力已经发生了根本改变，即机动车抵押登记并不构成既存抵押权设立，而仅仅只是一种警示和公告(担保物权的实现或消灭)，实际中未作抵押登记的机动车也可能存在担保物权[11]；第二，车管所办理机动车登记是形式审查，没有对机动车抵押合同的真实性开展验证的义务，也无法调查机动车抵押权设立过程的合法性，登记功能限于对第三人公示，即抵押双方将其已经设定的机动车抵押权通过车管所登记予以记载，供第三人查询，并不能反映当事人之间的真实担保交易关系已通过审查和判断；第三，机动车抵押登记参照《动产抵押登记办法》改为声明登记制，同样能通过公示实现登记对抗功能，理由是抵押双方当事人虽不再提交纸质抵押合同，但依据《民法典》第388条，仍需对机动车担保物权设立的合法性以及抵押登记声明信息的真实性负责，声明基本信息包括抵押人及抵押权人的身份证明、抵押机动车车辆识别代号、债务关系及履行期限等；车管所以客观审查能力为限，确认双方当事人对机动车抵押权公示意愿，审查责任限于声明信息是否齐备，有无明显违法情形，登记机动车抵押状态以备第三人查询。如发现问题，查实担保合同无效，抵押登记申请当事人应当按照《民法典》根据其过错承担民事责任。第四，确保机动车抵押权的实现与消灭保持一致。按照《机动车登记规定》第22条、第24条规定合意，机动车抵押权消灭的，双方当事人应当向车管所共同申请解除抵押登记，仅需提交签字抵押信息的登记证书作为凭证，并未要求提交证明抵押权消灭的凭证，实际执行的是声明登记制。第五，过去机动车抵押登记采用纸质登记制，理由之一囿于我国社会信用体系建设不健全，当前银行、金融机构已建立了完善的征信体系，已具备采用声明登记制的现实基础。

实际改革实践中，公安部已就机动车抵押登记采用声明登记制进行了探索，在推行的“简化机动车抵押登记手续”优化营商环境服务措施中，明确汽车金融公司、商业银行等机构与公安机关交通管理部门实现机动车抵押信息联网核查的，其作为抵押权人申请抵押登记时，免予提交主合同和抵押合同等纸质资料，即变相地改变了文件登记制度。此项改革措施已在苏州、深圳、南宁等地银行落地实施。实践证明，采用声明登记制不影响机动车抵押登记的公示效力，有利于便利当事人办理业务，有利于提升登记部门工作效能，更为符合减证便民的“放管服”改革要求，更能满足机动车作为动产消费流通的经济活动需求。

高效行政行为是支撑社会经济活动的核心支柱[12]，从我国司法裁判实践可见，《物权法》虽然实施已逾12年，但机动车抵押登记作为特殊动产担保物权生效的对抗要件的立法趣旨，并未植根于法官意识，引发了诸多行政审查责任争议。机动车抵押登记现行文件登记制，与我国目前倡导的高效、低成本的行政管理制度背道而驰。在《民法典》实施以及《物权法》《担保法》废止，以及我国大力推进优化营商环境、完善征信体系建设的时代背景下，机动车抵押登记可改为声明登记制，简明扼要的声明内容有利于信息公示查询，在保护当事人权益的同时发挥对抗善意第三人的作用；简单易行的声明模式有利于提高行政部门登记效率，落实“放管服”改革减证便民的要求，更好地服务汽车产业经济发展。