中国自贸区警务问题审视及其机制创新

谢 波

(西南政法大学，重庆 401120)

一、问题的提出

中国自由贸易试验区(以下简称“中国自贸区”)建设是党中央在新时期深入推进改革开放的重大战略决策。2018年，习近平总书记对自贸区建设作出重要指示强调：“不断提高自由贸易试验区发展水平，形成更多可复制可推广的制度创新成果，把自由贸易试验区建设成为新时代改革开放的新高地”。2019年，党的十九届四中全会提出要“建设更高水平开放型经济新体制”“加快自由贸易试验区、自由贸易港等对外开放高地建设”。当前，我国已分批设立了21个自贸区，自贸区建设布局日趋完善，形成覆盖东西南北中的改革开放新格局，这使警务活动面临新的形势，亦对警务机制带来新挑战，警务机制随之改革创新势在必行。近年来，随着自贸区建设提速提质，自贸区相关问题日益成为学界研究的热点，但自贸区法治或司法研究并未必然包含警务问题,(1)近年来这类代表性成果包括：高全喜.上海自贸区法治建设探索[M].社会科学文献出版社,2018;陈利强.中国特色自贸区(港)法治建构论[M].人民出版社,2019；许凯.中国(上海)自由贸易试验区司法保障问题研究[M]北京大学出版社,2020;郑少华.中国(上海)自由贸易试验区的司法试验[J].法学,2013(12);范愉.自贸区建设与纠纷解决机制的创新[J].法治研究，2017(1)；刘敬东，丁广宇.自贸试验区战略司法保障问题研究[J].法律适用,2017(17);等。专门针对自贸区警务的探讨还不多，研究内容也不尽系统和深入。(2)2021年3月20日以“自由贸易试验区(或自贸试验区、自贸区)”和“警务(或公安)”为主题词，在中国知网上仅能检索到10余篇论文，这些论文普遍侧重从自贸区警务工作角度或某个具体警务领域进行技术性探讨，如上海市公安局自贸区分局课题组.自贸区外国人证件业务“单一窗口”创新实践与思考[J]上海公安高等专科学校学报,2017(4);叶氢,杨巨洪.广东自贸区的警务模式与警务合作[J].中国人民公安大学学报(社会科学版)2018(6)；陈婉颖.河南自贸区涉外警务存在的问题与优化路径[J].郑州轻工业学院学报(社会科学版),2019(5/6)；吴骥,容东亮，梁笑瑜.横琴自贸区道路交通现状分析及治理对策[J].道路交通管理,2021(2);等.此外，本文分析运用到的自贸区警务探索实施的新举措均为公开报道或笔者调研收集的一手情况。为此，本文在分析中国自贸区建设背景下警务活动面临新形势、传统警务机制面临新挑战的基础上，结合当前自贸区警务实践探索的新举措、新办法，提出未来警务机制创新之路径选择。

二、中国自贸区建设背景下警务活动面临的新形势

自贸区作为我国境内设立的扩大对外开放、实施特殊经济政策的重要功能区域，其具有国家行为、境内关外、高度自由、功能突出、依法监管等基本特征[1]。正是这些特征致使区内区外经济社会发展存在不少差异，从而为警务工作带来更趋复杂的管理服务新问题。总体而言，在中国自贸区加快推进建设背景下，警务活动面临新形势集中体现在以下四个方面。

(一)国家安全稳定风险加剧

自贸区建设需要积极打造市场化、国际化的营商环境，这势必伴随着境外企业入驻数量的快速增长。如公开数据显示，河南自贸区自2017年挂牌成立半年以来，入驻外资企业就达72家，占全省吸引外资企业总数近四成；截至2019年10月，广东自贸区已累计入驻港澳资企业1.5万家。2019年新华社报道指出，我国自贸区运行5年多来，累计新设企业60余万家，外资企业近4万家，吸收外资占12%,创造了12%的进出口额。由于早期入驻自贸区的外资企业大部分系自由备案进入，随着自贸区吸引外资规模与范围的扩大，难免产生国家安全风险之隐忧。对此，尽管国务院办公厅已于2015年发布了《自由贸易试验区外商投资国家安全审查试行办法》，但其尚存在审查对象缺乏明确界定、有关控制权的规定有待提高、审查启动程序设计有待完善等缺失[2]。正是自贸区宽松便利的投资环境和国家安全审查制度供给之不足，容易为境外势力所利用从而威胁我国国家安全。同时，随着对外开放的进一步扩大，金融、电信、文化、采矿等敏感领域的开放将在自贸区进行测试，以考察其风险是否可控，为全国推广积累经验，而这个过程本身即涉及扩大开放与保障国家安全之间的平衡问题。

另外，随着自贸区建设步伐加快，大批工程建设项目上马，由土地征收、房屋拆迁、建设施工、交通安全等引发的矛盾纠纷日益凸显，这些也都成为影响自贸区安全稳定的重要因素。而自贸区入驻的易制毒、易制爆、放射性制品等内保重点单位，亦导致自贸区内企业安全稳定运营风险剧增。例如，国务院于2020年3月出台文件支持浙江自贸区油气全产业链开放发展，允许区内现有符合条件的炼化一体化企业开展副产的成品油非国有贸易出口先行先试，而成品油因其易燃爆、易渗漏、易挥发、易集聚静电荷等特性属于危险化学品，由此自然带来自贸区公共安全风险的增大。

(二)社会治安形势发生新的变化

在自贸区建设发展过程中，入驻企业和流动人口(如外来务工人员、外籍来华人员等)的逐渐增多，客观上为违法犯罪活动提供了便利的条件和空间。当前，自贸区内“两抢一盗”、诈骗等多发性侵财案件仍然占比较大，输入型、流窜型案件呈现出易发、多发态势。以2017年成立的四川自贸区为例，2018年6月，成都双流检察院发布《涉自贸刑事检察白皮书(2017.4-2018.4)》指出：总体来看，较之自贸区成立前同范围内的案件，双流检察院办理的涉自贸案件类型并未发生明显变化，仍以盗窃、诈骗、寻衅滋事等传统犯罪为主，但也呈现出传统型侵犯知识产权案件向高价值商品领域蔓延并产业链化、个别领域企业的不法分子利用企业管理漏洞泄露公民个人信息等新特点。又如，重庆自贸区西永片区自2017年设立以来，入区企业数量飞速增长，给片区带来大量优秀人才和外来人口红利，而辖区派出所日常依然承担着帮区内企业化解矛盾纠纷、针对涉企案件全力追赃挽损等“自贸区里的派出所实践”[3]。由此不难看到，自贸区建设进程中传统的治安问题与新的治安隐患交织叠加，这无疑会对自贸区的整体发展环境造成负面影响。

还需指出的是，在自贸区“一线放开、二线管住、区内自由”“负面清单”等新的管理模式下，社会治安防控还将承受不少新的压力。如自贸区“一线放开”可能导致通过物流“自由”运送毒品、麻醉剂、武器、弹药等违禁品的风险急剧增加，从而给“二线”造成巨大的管控压力；又如，在自贸区“负面清单”制度下，娱乐、游艺等领域放开外资准入限制，可能导致“黄赌毒”现象在区内滋生蔓延。此外，自贸区内高度聚集的人、财、物及其流动增量，加大了人口、场所管理、社会面管控等治安基础工作的难度。

(三)经济违法犯罪呈现出新态势

改革决策层提出自贸区核心任务是制度创新，(3)2016年3月5日，习近平总书记参加十二届全国人大四次会议上海代表团审议时指出“自由贸易试验区建设的核心任务是制度创新”；2018年4月13日，习近平总书记在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上的重要讲话强调“海南全岛建设自由贸易试验区，要以制度创新为核心，赋予更大改革自主权”。然其在释放制度红利的同时，也明显影响到潜在的经济违法犯罪领域。以金融领域开放创新为例，有学者指出：上海自贸区金融开放创新势必导致金融违法犯罪滋生，可能对外汇类、金融诈骗、洗钱、操纵证券期货市场等多种违法犯罪产生重要影响[4]。具体来说，如跨境人民币业务创新可能涉及逃汇、洗钱、非法经营(外汇)等违法犯罪；又如，企业跨境融资创新可能导致高利转贷、票据诈骗等违法犯罪；再如，自贸区的税收优惠政策可能引发逃税、骗取出口退税等违法犯罪。当前，自贸区经济违法犯罪已呈现出并不完全同于区外的新态势，其主要体现在两个方面。

一方面，自贸区经济违法犯罪发案数及规模日益上升。成立于2013年的上海自贸区是我国第一个自贸区，其运行三年后，上海市检察院于2016年发布《2015年度涉自贸刑事检察白皮书》指出，2015年上海自贸区经济犯罪案件较2014年上升2.4%，经济犯罪案件占区内刑事案件的11.2%，同比上升0.1个百分点。而成立较晚的内陆重庆自贸区，公开报道显示，其自2017年挂牌以来至2018年底，仅市检察院第五分院及辖区检察院就批捕78人，起诉案件112件、188人，案件涉及互联网金融、集资诈骗、金融诈骗等领域经济犯罪。自贸区经济违法犯罪亦日趋复杂化，涉案金额动辄数千万甚至上亿元，如2018年广东公安机关“利剑24号”行动，打掉一个利用自贸区优惠政策虚开增值税专用发票的犯罪团伙，涉案金额超过20亿元。另一方面，自贸区经济违法犯罪对制度创新及监管缺失的依存度较强。2015年，最高人民检察院曾发布首例自贸区逃汇案，其在该案“典型意义”说明中指出，自贸区金融改革使跨境贸易更加便利，需高度关注不法分子利用这些“便利”借离岸账户、离岸公司虚构贸易背景，实施逃汇、信用证诈骗、骗取出口退税等经济犯罪。这也印证了学者十分形象的判断，“现代经济犯罪通常意味着常规、合法的商业组织与诡秘的非法活动这两者的结合”[5]。此外，在一些自贸区还出现了利用监管漏洞，通过境外交易平台非法经营外汇、利用融资租赁等新业态模式实施违法犯罪等新情况。

(四)网络犯罪等新型犯罪层出不穷

随着经济社会不断发展，科学技术深刻影响社会生活各个方面，日益革新着社会的基本形态。当然网络等科技也是一把“双刃剑”，在给民众生活带来便利化的同时，亦为犯罪提供了滋生的土壤。自贸区往往同时是一个地区的科技创新中心，这一功能定位促使自贸区形成科创企业集群。而科创企业犯罪的主要类型已经不再是传统的线下犯罪，而是呈现出高科技网络犯罪之形态。譬如，自贸区企业员工可能利用企业的商标，以企业名义在境外开设私人服务器，建立网站进而赚取利润，这就可能涉及侵犯企业商标权的知识产权犯罪问题。当前，自贸区内部分企业是外贸企业，普遍开设了大数额的离岸账户，而诈骗犯罪分子可能使用冒充领导要求财务人员转账、假冒客户的名义骗取货款等方式实施电信网络诈骗犯罪。境内外恐怖组织可能会利用自贸区监管漏洞，传播宗教极端、暴力恐怖等不良思想，对自贸区内企业员工进行煽动、洗脑、招募，进而实施恐怖主义犯罪。鉴于自贸区管理较为宽松之特点，境内外洗钱犯罪分子倾向在自贸区这类监管薄弱地带发展洗钱成员，利用互联网的快捷性、国家间网络信息技术的差异性、不同国家法律规定的特殊性迅速将钱款转移至境外，并将非法钱款转化为合法钱款。

这些网络犯罪等新型犯罪的实施者文化层次普遍较高，专业化程度较高，具有一定的反侦查意识，作案团队组织构架完整、团队成员分工明确，掌握外国法律以及与自贸区相关联的法规，善于利用法律法规的漏洞、空白或模糊化部分实施违法犯罪，由此给这类犯罪的预防、调查取证和打击带来巨大的挑战。由于网络犯罪等新型犯罪的利润较为丰厚，违法犯罪成本不高，有关部门打击难度较大，因而新型犯罪现阶段大量存在并呈现不断增加的趋势，其对自贸区的建设与管理形成了消极的影响，亟待公安等有关部门运用科技信息手段探索有效的应对之策。

三、中国自贸区建设对传统警务机制的新挑战

在长期的警务实践中，我国逐步形成了相对稳定的警务运行方式。正如学者所指出，新中国成立后，随着社会、政治、经济发展变化，我国警务运行方式也不断变化发展，传统警务正向现代警务转型[6]。中国自贸区自由开放之内核需要警务机制同步加以适应，而自贸区建设无疑会使转型进程加速推进，在此过程中上述警务活动面临的新形势，难免对传统警务机制产生不少新的挑战。归纳起来，这些新挑战至少表现在三个维度中。

(一)监管模式之维：行政事前审批向事中事后监管转变

自贸区制度创新之内核要求深入推进政府职能转变，而自贸区“负面清单”、商事登记制度改革等则进一步深化了行政审批制度改革和政府职能转变，这些改革创新对警务工作范围、警务机制运行产生了深远的影响。第一，在自贸区负面清单的“法无禁止即可为”法律理念支撑下，自贸区外资准入负面清单一直处于“只减不增”的过程中，有人梳理总结自贸区负面清单6年出现5次“瘦身”，其中《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2019年版)》条目由45条减至37条，较2018年压减比例为17.8%；2020年版自贸区负面清单由37条减至30条，较2019年压减比例达18.9%。这些必然使得警务管理范畴发生显著变化，有的甚至突破了传统治安管理范畴。诸如文化、娱乐、资信调查、人才中介等一些传统治安领域外资准入限制的取消，会导致治安因素由少变多、由简至繁，这对更强调事前审批的传统警务机制造成较大冲击。而自贸区商事登记制度改革也存在同样的逻辑，如企业注册资本“认缴制”改革，其在助推创业的同时亦使经济违法犯罪风险增大，也加大了警方打防之难度。第二，事中事后监管意味着政府依据法律法规，“对市场及其经营主体正在进行或已结束的行为和活动进行整体性、全过程、多方位的监督和管理”，其目的是“规范市场行为，维护市场秩序，创造良好的市场环境”[7]。但从另一个角度看，这势必使公安机关前置审批把关的范围大为缩减，传统的行政监管主动权亦被弱化，传统的公安行政管理模式将随之发生根本性变化。由于与自贸区相契合的警务机制建立完善是个渐进过程，在此之前，“重事前、轻事中事后”的机制惯性则可能使公安职权范围内相关事务在管理上出现“监管真空”。

(二)专业化之维：对警务工作专业高效要求越来越高

专业化是社会分工的产物，亦是提升社会治理水平的必然要求。(4)早有学者针对刑侦专业化指出，其精神实质是通过刑侦警务资源优化组合，不断提高侦查破案效能，实现对犯罪的有效打击；外延是指刑侦工作专业化的主体、工作体制、工作机制、工作原则、工作措施。参见孙岳庆,李天波,等.现代警务机制下刑侦专业化建设[J]公安研究,2005(8)。这种认识对理解自贸区警务工作“专业化”也是适用的。自贸区作为特殊的经济功能区域，自然离不开警务工作之专业化，这首先应体现在警务部门及运行机制的专业化上，但是，目前警务工作及机制在这方面尚存在一些不足。例如，某自贸区划分为4个片区，而每一片区所辖警务部门少则两个公安机关，多则3～4个公安机关(有的还包括铁路、交通、民航等专业公安机关)按照区域或职能“各管一块”，而这种警务架构及其运行显然与自贸区管理服务的高效、便捷、透明等要求并不完全契合。一方面，同一自贸区域内警务部门的分散化，明显不利于警务工作的统筹协调和规范统一，由此可能带来警务工作的“各行其是”和非专业化。另一方面，自贸区建设追求的便利、高效、开放目标，对警务管理服务提出了“单一窗口”“一网通办”等行政效率上的要求，而“多头管理”“条块分割”则可能带来警务工作的高成本和低效率。如据公开报道，福建自贸区成立后，福建警方创新实施“简程序、提效率”的“台车入闽便利化”举措，改变以往车辆先到而出入境手续仍在办理的情形，实现车辆和人员同时快速通关的“一站式”服务，为两岸往来、车辆互通提供了更便利的条件。试想如若在传统的警务分散管理体制下，这种高效便利的通关模式无疑是难以想象的。

从笔者目前掌握情况看，我国已有省市在理顺自贸区公安管理体制基础上，建立了更具专业性的自贸区警务机构，如2014年挂牌成立的上海市公安局自贸区分局、2019年成立的广东自贸区南沙片区公安局等。这些专业化警务机构的设立，无论是在设立目标抑或实际运行上，均体现了自贸区建设对警务工作专业、高效的目标指向。如官方表达提出，南沙片区公安局成立是“南沙新警务改革”的重要内容，是为实现“将南沙打造为一个现代、文明、高效警务模式的目标”，而上海自贸区公安分局也在服务自贸区建设中全力创建“探索型分局”“服务型分局”“专业型分局”。(5)详细情况可见广州公安微信公众号“广东自由贸易试验区南沙片区公安局今日正式挂牌成立”(2019年4月23日发布)、上海市政府网站“市公安局自贸区分局以公安改革创新成效服务自贸区建设发展”(2017年6月28日发布)等官方媒体的报道。

(三)服务性之维：警察队伍管理服务能力水平不适应

自贸区国际化和市场化的营商环境无疑对警察队伍管理服务的质效提出了新的更高要求，警察队伍应与之同步在“自贸意识”下开展工作。有学者指出，自贸环境下的警务工作会受到多方面的制衡，如自贸区所主导的开放、透明化管理，使警察的日常执法行为受到更多约束和国际化标准的制约；涉外管辖空间的扩展，要求警察具备更高的专业水平和执法素质；在具体执法实践中，要从传统国家法律意识向国际法律意识转变等[8]。但是，当前一些警察在思想、行动上还不完全适应自贸区建设带来的这些变化。首先，一些警察认为自贸区建设仅仅属于经贸领域的事，与警务机制的关联度不高，从而仍然在传统思维方式下“按部就班”地开展自贸区警务工作。较之于自贸区自由、开放、高效的政策环境，警务工作中的参与、合作、创新意识比较缺乏，致使行政公开性、工作效率不高，科技含量较低，不能适应自贸区建设对警务活动规范、高效等新要求。其次，自贸区吸引大量企业特别是外资企业的入驻、外籍来华人员的增多等因素，导致区内企业及人口结构、生活方式、就业等发生变化，对警务领域的人口、治安、消防、交通等管理服务工作形成新挑战。如何对数量增大、身份复杂、经贸活动频繁的外籍人员进行有效管理(包括可能出现的“非法入境、非法居留、非法就业”的“三非人员”增多)、如何通过机制创新为外籍及港澳台人才出入境提供便利等，这些无不成为考验自贸区建设中警察队伍管理服务能力水平的新问题。最后，自贸区经济违法犯罪的敏感性及复杂化、专业化发展趋势，亦需专业性更强的经侦队伍防范打击应对，显然警察队伍中兼具较高侦查、涉外经贸等专业素质的人员较为稀缺。

最后需要指出的是，以上这些新形势、新挑战在不同自贸区完全可能呈现出一定程度的差异性。其中，在上海、广东、天津、福建等省市成立相对较早的自贸区比较突出，而在后批次设立的自贸区则可能尚属潜在问题。这既同自贸区自身的战略定位、发展目标、产业布局等密切相关，也与自贸区当前的建设发展程度不一致有关，但是随着自贸区建设不断推进，特别是一些创新制度在不同自贸区得到复制与推广，潜在的问题亦会逐步浮现出来，从而对传统警务机制形成新的挑战。

四、中国自贸区警务机制创新的路径选择

为有效应对这些新形势、新挑战，推进自贸区警务机制改革创新的必要性也日渐凸显出来。正如有学者所总结，自贸区警务应“循发展之律、创模式之新”“在为服务和适应自贸区经济发展寻求一种创新警务模式”[9]。当前，不少省市也在积极探索、实施和推广自贸区警务新机制。笔者以为，未来自贸区警务机制应在与自贸区特征相契合的合作、服务、专业、高效等原则理念指引下，从以下四个方面推进改革创新。

(一)在合作理念下构建“协作联动”的警务机制

自贸区政府监管方式向事中事后的转变，无疑有必要重新界定政府的角色和干预手段，从“过度干预”转向“适度干预”，这就需要更加注重部门之间的高度协调。从警务机制的角度看，政府对自贸区市场行政干预的减少，形成“小政府、大社会”的区域治理格局，在监管上要有行政监管、行业自律、社会监督、公众参与的综合监督体系与之配套。相应地，这就需要公安机关建立健全跨部门执法“协作联动”机制，以适应自贸区治理格局的变化，为事中事后监管提供警务支撑。与此同时，自贸区的制度创新往往也难以“单打独斗”式地展开，各部门只有通过建立联合推进机制，才能促成制度机制创新落地见效。至少可以先从两方面重点开展合作，推进“协作联动”警务机制的构建。

一方面，强化与行政执法部门的协同配合，形成管理服务新合力。有学者指出，公安机关有必要同自贸区管委会综合执法机构、工商、税务等执法部门探索建立“联动联勤”执法机制，共享监管执法信息，建立行政执法与刑事司法相衔接工作机制[10]。在当前自贸区警务实践中，已有公安机关探索实施了一些“管用”的新机制，如有自贸区创立了“关警联动”监管机制，通过逐步构建积分制量化数据管理模型和数据分析研判，对认定的自贸区失信企业开展部门间的信息共享、协同监管及联合惩戒。还有自贸区为防范交易风险，通过集合工商、税务、公安、法院、银行等单位的资源建立信用系统，供相关单位和个人查询。在促成制度创新落地上，如上海自贸区就通过人社、公安等部门信息资源共享和集约运用，大大提高了外籍人员入境办证效率，使其感受到中国的“自贸速度”。当然，在信息社会条件下，协同配合的一个必要条件就是要打破信息孤岛和数据壁垒，使数据流动起来，通过信息共享利用促进管理服务。(6)当前，自贸区管理的地方性规范大都提出整合监管信息资源，促进监管信息归集、交换与共享，建设统一的“监管信息共享平台”等要求，如《中国(广东)自由贸易试验区条例》第66条、《中国(浙江)自由贸易试验区条例》第48条、《中国(云南)自由贸易试验区管理办法》第52条等，这实际上也是对“协同配合”的一种制度表达。

另一方面是深入推进警企双向互动，形成更加紧密的警企关系。笔者认为，可以将自贸区视作国际化的自由开放社区，而社区警务则应体现依靠社会力量预防违法犯罪、预防为先、“以小治安累积大治安”等基本精神，要求“警察通过主动、创新的战略而非仅仅回应犯罪的态度对社区更加负责，努力解决犯罪的滋生问题”[11]。自贸区自由宽松的营商环境及公安事前审批权的收缩，无疑需要通过进一步强化警企合作和提高企业对警务工作的参与度来补给，而21世纪以来，警察现代化进程确也“愈发显示出专业化与社区化相结合的发展趋势”[12]。例如，广东珠海横琴警方创新推出“警民伙伴关系计划”“项目警务制”等密切警民关系，增强社会动员和民众参与，有效服务和策应了自贸区建设发展。(7)对于珠海横琴警方的这两种自贸区警务新机制，已有较详细的公开报道，具体参见：中国长安网“广东珠海大力推进全国公安改革综合试点工作取得明显成效”(2016年10月13日发布)；廖仔傲.珠海横琴：“自贸新时代”警务[J].现代世界警察,2018(5)；等等报道。又如，重庆两江自贸区警方通过建立党委班子成员、责任警种负责人、派出所所长和社区民警“四级”警企联系机制，为自贸区企业提供优质高效的服务，同时也得到企业在警务工作上更多的“有效反馈”。而这种机制运行所形成的“双赢”局面，显然可以更好地服务保障自贸区建设发展。

(二)着眼服务与高效原则，提升警务效率及服务性

国外学者提醒，官僚机构通常比较死板、生硬，不能及时适应外界环境变化，同时往往容易变得封闭和利己，并逐渐脱离其服务的公众。[13]自贸区建设恰恰需要努力克服此类问题，加快推进政府职能转变、深化“放管服”改革，这种转变要求“通过深化行政管理体制改革，改革创新政府管理模式”“从原先的投资型政府向服务型政府转型，由审批型政府向监管型政府转变”[14]。而自贸区建设背景下政府职能的转变，势必需要通过警务活动效率与提升服务性加以彰显，为此可以从服务理念、服务实体和服务载体等三方面着力，以服务促管理、以服务促发展，探索实施自贸区警务机制改革创新。

首先是服务理念的创新，应以精简、高效、便民为原则，立足于自贸区建设发展特点规律，坚持以人为本，通过寓服务于管理促成“管理行政”向“服务行政”转变，形成主动、服务、高效型自贸区警务格局。同时，创新服务理念应同自贸区发展特色和功能定位相契合，如福建自贸区突出对台特色，推出融入台湾地域、自由贸易、公安警察元素的特色管理服务，得到群众广泛认可。

其次是服务实体的创新，警务运行应聚焦出入境、车驾管、户政等与自贸区建设密切相关业务领域，在行政审批方面做“减法”，在提供服务上做“加法”和“乘法”，加快推进公共服务均等化，探索实施更多便捷的警务机制创新。目前这方面改革探索已取得良好效果，如重庆警方推出涉及签证、入境出境、停留居留、永久居留等多层面出入境优惠政策和便利性服务举措，以吸引聚集外籍人才，助推重庆自贸区建设；上海自贸区公安分局启用“车驾管”服务大厅，“零距离、精细化”服务区内企业及员工，使其直接享受交通服务管理“区内事、区内办”的极大便利。

最后是服务载体的创新，应主动适应信息社会发展新趋势，利用科技信息手段开展管理服务，统筹网上网下，探索警务机制创新，实现科技赋能“让信息多跑路，让群众少跑腿”之目标。例如，广东自贸区、陕西自贸区创新“微警认证”机制，通过高效、安全的电子手段实现可信身份认证，推动了自贸区信用体系建设；武汉自贸片区“物联网+”智慧警务改革，实现流动人口精细化管理，推动了社会治理水平智能化、人性化，提升了公共服务的整体效能。

(三)运用科技信息手段强化警务活动大数据运用

在自由开放营商环境下，自贸区人员、商品、资金、信息、技术等经济要素加速聚集、流动频繁，警务工作中只有全面有效掌握相关数据信息，才能对区内行业、企业、人员提供便捷周到的服务和适时精准的预警预防。而大数据具有大体量(Volume)、多样性(Variety)、高速性(Velocity)、真实性(Veracity)、低价值密度(Value)的“5V”特点，这些特点无疑与自贸区警务工作的新形势、新要求是高度契合的。有学者指出，大数据深刻影响着社会治理变革，其应用于警务模式主要分“存、管、用”三个关键步骤，相应的警务改革可围绕构建警务情报基础系统、警务指挥系统、警务行动系统进行[15]。实际上，大数据运用背景下的自贸区警务机制创新也可以围绕以下四方面展开。

第一，在自贸区警务工作中树立具有全样性、相关性等表征的“大数据理念”，强化“大数据思维”，充分发挥公安机关分析研判优势，以科技支撑引领机制创新，促使自贸区警务迈向智慧化、精细化、科学化，不断提升公安机关在自由开放环境下的区域治理能力。

第二，构建“警-企”“警-社”数据信息整合共享机制，这亦是“协作联动”警务机制和提高警务效率在大数据方面的逻辑延伸。按照大数据基本原理，数据量越大，对其挖掘可能得到的价值往往越高。遵循大数据建设发展规律，通过最广泛地收集整合信息资源，形成汇聚自贸区人流、物流、资金流、信息流、技术流的大数据，推动公安信息、行业管理、机构企业数据库“三库融合”[16]。对此，上海自贸区公安分局的做法殊值借鉴，如有报道显示其通过互联网“警企在线”平台，将自贸区企业员工信息、贸易要素、治安消防类安全检查等数据纳入平台创新大数据监管，同时，又利用在线平台主动向企业、金融机构、行业协会等经济主体发布预警信息开展风险管控。

第三，建立大数据分析应用机制，通过分类、聚类、回归、关联等大数据分析与挖掘技术，制定完善自贸区各类风险指标、风险预警、违法犯罪风险模型，针对自贸区重点企业、重点人员，以及自贸区第三方支付平台、大宗商品融资、巨额资金流动、商品出口退税、投资咨询服务等重点领域，进行大数据分析预警，以动态防控经济风险。如国务院自贸区工作部际联席会议于2019年发布自贸区第三批“最佳实践案例”，重庆两江新区创建的市场综合监管大数据平台入选，其运用信息归集技术，将区内8万余户市场主体分散在各部门的560余万条数据整合至平台，通过大数据智能分析研判趋势、挖掘风险，实现“预警提前、快速介入、有效处置”的智能预警监管。对于此类大数据监管平台，自贸区警务部门既要成为监管大数据的分析使用者，亦应积极开展相关数据归集共享，成为平台建设的创新主体。

(四)立足综合治理，加强违法犯罪预防和精准打击

对社会治安秩序整治、违法犯罪预防与打击，我国强调社会治安综合治理的理念与策略。而集中体现“治理理性”的社会治安综合治理，其基本特点在于“综合”二字，具体内容包括打击、防范、教育、管理、建设、改造等方面[17]。自贸区制度创新和“清单制”下政府权力的收缩，无疑为社会治安综合治理理念提供了更大适用空间。在这种理念指引下，自贸区警务机制创新应权衡违法犯罪预防与打击间的关系，坚持“打防并举、预防为主”。实际上，违法犯罪亦是自贸区建设中的一类风险，而风险防范问题早已为改革决策层高度重视，如2014年，习近平总书记参加十二届全国人大二次会议上海代表团审议，在谈到自贸区建设时强调“切实防范系统性风险特别是金融风险”；2016年，李克强总理对上海自贸区建设作出批示强调“把防范风险作为重要底线”。由是强化违法犯罪预防应当成为自贸区警务的一个重要方面。针对自贸区经济犯罪风险防控，笔者也曾主张“当尤为强调‘防’的一面，即前移经济犯罪防控关口，把‘防患于未然’作为最重要的目标”[18]。对于违法犯罪风险的预防，已有自贸区警方创新实施了“企业分级管理”“企业背景审查”等机制；还有的基于“防早、防小、防未然”的思路，强化风险源头管控，探索实施“靠前一步普法”“靠前一步防范”“靠前一步宣传”的“三靠前”机制。从中不难看到机制创新“预防为主”的一面。申言之，自贸区警务机制创新中应更加注重对违法犯罪的超前预警、早期干预和危害中止，在此过程中，推进实施综合治理理念下教育(如风险防范宣传)、管理(如发挥好监管部门职能作用)、建设(如有利于控制违法犯罪相关机制建设)等方面举措。前述加强调自贸区“协作联动”警务机制建设、强化大数据运用等，可以说都在相当程度上体现出强化违法犯罪预防的机制设计初衷。

在自贸区犯罪打击方面，应着眼自贸区犯罪新形势，强化警务机制创新的针对性和专业性，重点放到容易引发系统性风险及其次生风险的新型经济犯罪上。其一，加强侦查机关及人员专业化。为此可逐步理顺自贸区公安管理体制，还有实务部门建议自贸区设立“经侦专门机构”，形成系统化、专业化的侦查队伍，促成自贸区经侦由粗放向集约、由宽泛向专业转变，提升犯罪打击效能。其中必然涉及教育培训机制建设，以提升侦查人员实战能力和专业水平，加快培养和储备侦查专业人才。其二，以打促防，创新探索专业化打击机制，特别是在信息化条件下通过科技手段深度运用，使自贸区犯罪打击迈向精准化。如有自贸区警方创新“全息式”打击机制，一方面通过滚动排查、定期比对、全息分析等方法，实现全面动态监控、高危行业领域分级分类预警管控；另一方面深化全息导侦机制，通过类案数据分析、溯源技术、资金分析与查控技术等精准研判和打击犯罪活动。其三，专业化打击还需通过法律的统一适用来实现。当前自贸区违法犯罪打击尚面临案件管辖、区内外“同案不同罪”、证据规格不一等诸多法律难题，在短期内法律难以同步调整完善的情况下，公安、司法机关应通过跨部门会商协作消除分歧、形成共识，合力提升自贸区犯罪打击效能。

结语

作为中国新一轮改革开放的试验田，自贸区建设需要加快推进制度创新，形成一批可复制、可推广的制度创新成果。在2019年第一届“中国自由贸易试验区发展论坛”上，官方显示，中国自贸区五年多来形成了170余项可复制、可推广的制度创新成果，推动全国形成综合性改革的良好态势。自贸区可复制、可推广制度创新成果从更广阔的范围来说，理应包括成熟而完善的自贸区警务机制创新在内。而机制的功能地位处于“体制和秩序的中间地带”，属具有目标导向性的“活跃粒子”[19]。从机制形成的历史维度分析，任何特定时期的机制可以说都是反复试验与试错的结果。中国自贸区警务机制创新应随着自贸区建设进程的加快同步、积极向前推进，通过实验和试错逐步走向成熟、完善和稳定，以更好实现服务保障中国自贸区高标准、高质量建设的时代期许。