机关事务保障的理论建构与治理现代化

李巧玲

(甘肃省社会科学院 公共政策研究所，兰州 730070)

提要： 机关事务为国家行政机关正常运行提供必要的物质条件支持和物质环境保障，是行政权力运行的内在规定，且体现了国家机关内部的分配行政与分工协作的一项重要职能。新时期，立足更好地发挥国家机关事务对政府运行的保障职能，从历史、本体和法律三个维度准确把握机关事务保障的内涵和外延，审视整体性治理视角下机关事务的保障实践与现实困境，以系统性整合与整体性协调为治理核心，重塑公共价值理念，凝聚多元主体共识合作；革新组织机构，加快机关运行保障功能整合；重构沟通协调机制，提升机关行政保障效能；转变公共服务方式，实现运行保障标准化信息化等改革创新，是国家机关应对管理的“碎片化”困境，加快机关事务保障制度顶层设计落地实施，推进机关事务保障治理现代化的有益尝试。

机关事务保障是国家治理体系的重要组成部分。党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》明确提出“推进国家治理体系和治理能力现代化，实现经济行稳致远、社会安定和谐，为全面建设社会主义现代化国家开好局、起好步”，为机关事务充分发挥以资金、资产、资源和服务的供给保障机关稳定运转与政务正常运行的职能作用提供了基本遵循，为推动机关事务保障治理现代化指明了前进方向。“十四五”时期，机关事务保障要对标“国家治理效能得到新提升”的目标要求，坚持中国特色社会主义行政体制，继续完善职责体系、优化组织结构，建立职责明确、依法行政的机关事务治理体系，以人民需求为导向，对治理功能、治理层级和公私部门关系[1]以及信息系统的碎片化问题进行有效的整合与协调，推动机关事务保障治理逐步由破碎分散走向集中整合，由部分个别整治走向整体协调协同，提升治理能力和治理现代化水平，为国家行政机关提供无缝隙的高质量服务，更好地为国家行政机关稳定运行提供坚实的物质保障。

一、机关事务保障的内涵和外延

在我国，机关事务保障实践早于公共管理学界对机关事务的研究。相较于公共行政管理领域的其他议题，机关事务理论探讨起步较晚，对机关事务所具有的政治性、保障性、经济性、特殊性和内部性等特有属性进行的探索性研究方兴未艾。机关事务的保障特性，是机关事务具有决定性的、区别于其他特性的本质属性，属于撇开了机关事务具体工作的一个抽象范畴，是在思维逻辑与理性认知层面对机关事务保障及其内涵和外延的揭示。从国家治理视角考察，机关事务保障特性体现为机关事务保障职能的履行，是满足或实现党政机关正常有序稳定运行的基础。实践中，机关事务保障由国家机关事务管理局及地方政府机关事务部门运用自身的组织和技术，利用一定的设施设备和方法措施，在政府机关各部门之间调整与分配经费、资产及服务等物质资源和利益，实现行政机关高效运行、国有资产保值增值和民众办事方便快捷。

(一)机关事务保障的历史属性

不同历史时期，国家行政机关表现为不同的组织形态，无论其组织形态如何，都需要一定的办公场所、交通和食宿等基本物质条件作为这些组织正常运转的物质环境前提。机关事务是为行政机关这一“生命机体”正常运行提供或创造必要物质条件支持与物质环境保障的“细胞组织系统”。机关事务保障的概念雏形及其所反映的客观史实古已有之，机关事务源起于宫廷事务，历经政府总务或庶务、机关后勤服务直至机关事务保障。机关事务管理是行政组织“控制自身”的行为或活动，从它诞生的那一刻起开始为自身运行提供基本的物质条件保障。早期机关承担着宫廷的事务、杂务和警务工作,办理皇家的衣食住行诸事务。晚近以来在革命战争时期围绕财政与经济、医药与保育、卫生与保健、房屋管理分配及干部招待等日常活动提供后勤服务保障。马克思的社会分工理论将分工划分为社会分工与工厂(内部)分工，并从时间和空间两个维度上进行了界定，即社会分工指社会劳动分化为不同的劳动部门，是社会内部的分工。工厂(内部)分工是生产某个具体商品时在同一个工厂内部产生的分工。随着生产力的不断发展，社会分工愈来愈精细并且会反过来推动生产力的提高。党政机关作为社会分工产物的一个“劳动部门”，其内部分工也遵循这一演进逻辑，机关内部分工日益精细化，机关事务工作与政务工作分离，并在同一生产过程中或在不同的但相互联系的生产过程中分工协作，使得机关事务成为党政机关服务于自身且以保障自身正常运行为目的的载体或通道。随着国家治理体系和治理能力现代化水平的不断提高，机关事务内部分工必然向形态更高级、分工更复杂、结构更合理阶段演进，对政府机关政务的正常运行由基本保障阶段转向高质量保障阶段。

(二)机关事务保障的本质属性

机关事务保障是公共行政管理学意义上的概念。“机关”一词从词源上追溯，原是工程学领域“控制机械运行的枢纽”，在机械设备运行过程中担负着启动功能、掌控着制动作用的关键性部位。在公共行政管理领域，“机关”被借用指“政府组织为履行其行政职能而普遍建立的固定机构”。这一固定机构对社会公共事务的治理，既涉及机关内部秩序的维护，也关涉公务活动的正常开展，与自身稳定运行有着紧密关联，属于行政公权力范畴。公法学通说认为，公权力机关由机构要素、人员要素和物质要素三部分所构成。机构要素如组织机构，人员要素如公务员，物质要素如公物、公产等[2]。对于公权力机关而言，以上三个要素缺一不可，“缺乏上述要素之一，权力或不存在，或存在却没有运行，或虽运行但并不能发生实际效果”[2]。从这个层面讲，国家机关是公权力主体，对维系自身运行的物质要素给予保障的大部分行政活动，在性质上均属于对行政公物的设定和利用。作为一种特定的“物之手段”保障，现代机关事务主要向国家权力组织提供空间性物质条件以及所附带的其他服务，为政务活动服务并保障有关制度和政策得以贯彻实施，其不参与有精神性、思想性、观念性的政务活动，但是也不能从行政机关中脱离出来，撇开政务活动而独立存在，依据行政机关的需求提供政务、信息、财务以及资产等服务保障。机关事务通过生产、计划或市场方式将财政等资源要素加以有效转化，为政府机关组织及其工作人员提供办公环境等直接物质条件和通用服务[3]的组织活动。

机关事务保障是机关事务区别于政务，运行保障区别于事务管理和后勤服务的特有属性。传统公共管理学认为，政府行为由外部行为和内部行为两部分构成。机关事务是内部行为，它与机关政务相对指称，包括政府部门除开展政务活动、履行公共职能以外的所有内部行为，为机关正常运行提供经费、资产和服务等方面的保障。这一概念与我国机关工作中长期使用的“机关事务管理”概念在外延上有所交叉。机关事务保障和机关事务管理均涉及日常管理、政府采购、节约能源资源和后勤服务等事项，覆盖到机关的办公用房、公物用车、财务经费、机关用地及综合事务服务等领域，显见机关事务管理的重点是内部管理的完善，这与机关事务保障的落脚点是机关功能的正常有序发挥有所区别。机关后勤工作的中心在于服务保障，即提供各项劳务或技术性服务以满足机关办公与职工生活需要,是直接为党政机关和广大干部职工提供的保障，机关事务保障延伸并扩展了机关后勤的外延，后者包含于前者的范围之内。新时期，机关运行保障与事务管理及后勤服务同样面临着如何达成“精简、节约、规范、效能、法治”等多向度发展目标，对标“十四五”时期“国家治理效能得到新提升”的新目标、新要求，如何实现国家治理体系现代化之“两个一百年”的奋斗目标。

(三)机关事务保障的法律属性

机关事务保障是政府机关开展具体事务工作，履行事务管理职能，确保“公权力”行使和政务正常运行的一个功能性范畴。国家机关的“公权力”是受《宪法》限制的国家(政府)权力，没有适当的行政公物与条件作为保障手段，国家机关非但无法正常运行，同时也无法给予私主体充分的权益保障[4]。作为行政法的首要和根本原则的依法行政原则，是机关事务运行保障必须遵循的原则，确保机关事务管理机关的组织与权限合法、机关运行保障的范围和事项合法、标准合法、程序合法、手段合法[4]。基于这一认知，机关事务应是一项法定的保障活动，各级人民政府及其部门的机关事务管理活动均适用相应的法律规定，机关事务保障行为及其在运行过程中产生的社会关系受国家法律的调整和保护，行政内部领域不是法外空间，行政组织的内部关系亦是法律关系，在不同服务领域产生的不同社会关系会受到不同部门法的调整。如机关资金保障受到预算法等法律的约束，资产保障主要受到公物法的调整，与资金资产保障相关的服务由政府采购等方面的法律或制度来调整。机关事务保障法的立法层次与效力层级应与人大制定的专门法相匹配，以适应新形势下新的治理的需求。因而，从理论上廓清“机关事务保障”概念的内涵和外延，在法制层面上进一步厘清机关事务保障法的性质、地位和作用，是人大进行机关事务保障立法的基础。通过重构机关事务法律法规体系，实现立法价值由法律冲突向法律共享转变，立法导向从原则向规则递进，明确机构范围、管理范围和法律责任的边界，对于原则性或方向性规定进行创造性填补，调整法律法规冲突，促进其更好地适应社会经济发展的要求。

二、机关事务保障治理的实践与困境

(一)机关事务保障治理的实践

中华人民共和国成立后，党和国家着手进行机关事务组织机构建设，1950年成立了中央人民政府政务院机关事务管理局，作为国务院直属机构管理中央国家机关事务工作。随着社会的发展变迁，机关事务的基本形态及其管理机构的名称、职责内容、管理对象和服务范围也发生了相应的变化。1954年中央人民政府政务院机关事务管理局更名为国务院机关事务管理局，浙江、安徽、福建、湖南、广西等部分省(区、市)相继成立了省级机关事务管理部门，负责省级机关的后勤服务保障工作，探索制定了一批服务保障领域的制度标准，为省级机关的良好运转提供了支撑。2013年国务院机关事务管理局更名为国家机关事务管理局，以更加规范更为高效的服务给机关内部直接“供能”，为政府履行公共管理职能提供间接服务，在维护国家治理结构稳定、高效运转方面发挥了无可替代的保障作用。

改革开放为我国机关事务创新转型发展提供了契机，其发展过程大致经历了改革探索阶段、全面实施阶段和法制化建设三个阶段。20世纪90年代，市场经济作为外部环境要素对我国机关事务的诸多具体工作造成重大影响，一些地方政府启动政务和事务分开、管理和服务职能分离的机关事务改革，为政府机关履行职能、正常运转提供了较好的物质保障，也为机关效能和服务质量进一步提升筑牢“地基”。21世纪初，国务院机关事务管理局赴西方发达国家考察政府行政体制，学习德国、瑞典、美国等国家的机关事务运行体制，并借鉴其商品化指导理念、专业性区域联合、市场化运作方式、法制化操作程序、规范化技术管理和“高精”化管理队伍等经验，初步形成集中统一管理、合理配备职责权限、扁平化的机构设置的治理模式。2012年《机关事务管理条例》(以下简称《条例》)颁布实施，明确了机关事务管理职能是为保障行政机关稳定运行所提供的必要的经费、服务与资产及相应的规划、控制、组织和协调等活动[5]，统一提供在配备办公设备、统筹公务用车、维护修缮办公用房、财务经费管理、物业管理服务等领域的具体服务事项。各省(区、市)通过制定省级机关事务管理办法、公共机构节能办法，规范了机构职能，目前全国共有24个省(区、市)出台了机关事务管理规章或实施意见，探索以法治建设助推机构改革的路径，推动机关事务服务社会化向纵深发展。

党中央、国务院历来高度重视机关事务保障治理工作，2018年党的十九届三中全会审议通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，明确了优化国家机构的组织设置和组织形态，为机关运行保障改革提供了新机遇，机关事务管理走上了职能体系重构与改革创新之路。2019年党的十九届四中全会提出“坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系，推进国家治理体系和治理能力现代化”，为机关事务管理部门优化职责体系，合理配置机关事务管理部门职能，更好发挥保障作用提供了行动指南。2020年党的十九届五中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》和习近平总书记的重要讲话，为机关事务保障治理更好地在国家治理体系和治理能力现代化中发挥职能作用指明了方向、提供了遵循，亟须公共行政管理领域的新范式指引机关事务保障模式转型，全面探讨和构建机关事务保障理论，系统考察和提升机关事务保障治理效能。

(二)机关事务保障治理的困境

发轫于西方发达国家的“整体政府”理念为探求机关事务保障模式转型提供了思路。“整体政府”蕴含于整体性治理理论，整体性治理兴起于20世纪90年代中后期的英国，其产生的背景和发展环境与我国国情相契合，在理论主旨上强调：一切行动的逻辑起点与终点是满足公众的需求，协调与整合政府各个部门及其职能以应对碎片化问题，形成普遍有效的公共服务供给体制机制。整体性治理视角下审视我国机关事务运行保障，由于政府管理碎片化、分部化以及公共服务裂解性等诸多因素影响[1]，机关事务保障法定职能的履行普遍受到来自正式或非正式制度及传统的挑战。各组织机构之间的张力与协同不到位、顶层设计与基层实践难以有效衔接、机关事务保障作用发挥区域差异较大等沉疴痼疾，亦成为机关事务运行保障治理现代化的“瓶颈”。如何破解现实困境，探求机关事务保障治理现代化路径，满足数字信息时代党政机关对高质量机关事务服务的迫切需求，正是我们研究问题的出发点与立足点。加快推进国家机关治理体系和治理能力现代化，为机关事务保障治理现代化提供了契机。

1.保障职能重叠交叉，沟通协调和功能整合失序

我国机关事务运行保障是由国家将物质要素分配给党政机关，由党政机关根据自身及其他部门的现实需求，将从国家取得的财政资金、土地等资源转化为党政机关所需的经费、资产以及服务等资源，并分配给机关其他部门，最后作为国家与机关其他部门之间的媒介者，对资源分配后的使用过程进行监管[2]。简言之，就是保障各级党政机关正常运转、管控约束各级党政机关非理性的行为活动、组织配置有限的财政资金。现代机关事务保障的范围及影响力远远超出了后勤服务的范围，但机关后勤和机关事务管理体制仅在行政系统内部进行自我调整，政府部门间的职能交叉重合，机关事务管理部门在国有资产管理和经费管理方面，与同级政府的发展改革、财政、国土等其他组成部门间存在职能重叠交叉并处于持续博弈的过程中，立法层面尚未解决机关事务管理部门与政府其他部门之间各方主次关系、作用和职责的边界不清，造成机关事务管理部门职能的法定化履行在很多时候显得颇为“尴尬”，其行为能力、管理效能在学术界和实践领域备受诟病。除此之外，对机关事务工作的不重视、部门利益之争等行政传统，潜移默化地影响着机关事务职能的履行，使原本“显性”的机关事务体制机制框架包容性不强、协同和整合能力弱等问题日渐“隐性”化。

2.组织结构零散，职能定位和机构设置紊乱

目前，全国省级人民政府均设立了机关事务管理局，基本上形成了从中央到地方完整的机关事务组织体系。地方管理局的管理权限与层级清晰、法定，但是，实践中由于横向的多个地方管理局与职能部门的机关事务管理处室的职能相近，地方管理局职能的法定化履行受到极大的影响。政府系统内纵横交织的组织体系与条块分立的治理格局造成组织机构之间信息沟通不畅、办事效率低下、管理成本高昂。中西部经济社会发展相对落后的地区，政府的数字化建设、人工智能运用滞后，无力或难以通过运用现代科学技术支撑服务型、回应型和效率型的现代政府机关建设。机关事务信息系统未能互联互通造成“信息孤岛”使部分国有资产被严重闲置，无法实现国有资产为社会服务的目的。与国外公共资产产权清晰并在3～5年内做一次评估相比较，我国公共资产“隐形沉没”，多年不清查一次，偶尔清查一次，通常按原值计算，如果原值不能确定则按1元计算，客观上造成公共资产“底数”无法“摸清”，给资产优化配置、提高资产效用设置了障碍，阻滞公共服务质量和机关行政效率的提高，更不利于机关事务政策制定的理性化以及政府公信力、执行力的提升，甚或助长了一些地方机关办公资源浪费的现象。

3.多元价值冲突，公共责任和公共利益缺失

价值理念是机关事务保障治理实践的方向指南。长期以来，我国机关事务保障领域存在着的多元价值冲突、理念差异致使其治理理念呈“碎片化”状态，是价值层面上陷入治理困境的根源。当前，市场化和信息化迅速发展背景下，我国正处于社会转型和治理转型的关键时期，多元价值冲突正在加剧。一方面，我国传统的机关事务治理理念尚未与治理环境变迁同步协调一致。另一方面，治理环境变迁客观要求我国调整机关事务治理的公共责任目标和公共利益诉求，对我国的机关事务治理提出了严峻的挑战。除此之外，受“地区差异性”“行业特殊性”“部门专业性”“层级层次性”和“传统因袭性”等因素的影响，政府、社会和个人对机关事务保障及其运行效能的认知与感受，在不同的地区之间、行业之间、部门之间、层级之间还存在一定程度的差异，我国机关事务保障治理的价值定位被深烙“整体模糊与差异、显著离散与分割”的印记，造成机关事务治理的目标和手段及其保障效能区域间的差异显著。

4.法制建设滞后，协调整合的目标和手段“疏离”

2012年《条例》的颁布实施标志着机关事务治理进入制度化规范化法治化阶段。但是，受新公共管理思潮在政府改革领域的影响，政府机关运行保障职能分配不合理、部门利益分割、权力关系制约掣肘、预算约束等因素存在，政府机关事务管理部门间职能功能重叠交叉、资源非优化配置与利用和政策目标冲突等“碎片化”问题日渐显现。我国法律体系中法律的效力等级要高于行政法规、规章，现行的《条例》属于行政法规，在法律效力上低于《预算法》《节约能源法》《政府采购法》等专门法律，在制定《条例》时不得和上述立法位阶高于《条例》的法律规定相抵触，在现实中很多时候亦无法与其他强势部门出台的规章“分庭抗礼”，甚至受制于后者，亦不可能在治理层面上与其他相关部门有效衔接。在具体的法律条文规定方面，《条例》亦未明确立法调整的范围、管理体制、机关运行保障中行政公物的设置与利用，以及运行保障服务社会化、规范化的制度安排与监督机制。全国层面讲，机关事务管理由《条例》来规范和调整，但具体到地方落地实施的情况还存在着较大的差异。据相关调查显示，全国范围内大多数省级机关事务管理局能够统一管理部分机关的运行经费，不到二分之一的省级机关事务管理局能够统一管理本级机关住房资金中办公用房建设、维修预算和经费，三分之一的省级机关事务管理局能够统一有效管理购房补贴、公有住房出售收入和住房公积金[6]。一些地方机关事务改革推进缓慢，运行保障能力相对虚化弱化，需要从国家层面统筹全局、全面部署、协调推进，解决机关运行保障在地区间、部门间“苦乐不均”的问题。

三、机关事务保障治理现代化及其路径选择

机关事务保障是维护国家治理结构稳定高效的基本保障。加快推进国家治理体系与治理能力现代化背景下，机关事务保障更好地在国家治理效能新提升中发挥职能作用尤为重要。在整体性治理体系内搭建国家机关事务保障治理的分析框架，解决机关事务保障治理“碎片化”问题，从协调治理的价值理念、整合治理的组织机构、协同运行的体制机制和协调保障服务的方式方法四个向度构建机关事务保障的系统性治理模式，选择我国机关事务治理现代化建设的合理路径。

(一)树立“以人为本与公共利益至上”的价值理念

整体性治理的理论框架有四个方面的重点内容，包括强调系统性整合与整体性协调贯穿于治理的各个环节，注重把协调的目标与手段打造成相互促进的关系，关注以预防和结果导向统领全局，重视多元主体间建立的信任、责任感以及制度化[7]。整体性治理理论要求在实践中“以政府的整体性运作”有效解决“民众普遍关心的问题”，这一目标导向要求政府建立一套理论分析的框架，将整合运用于政策、顾客、组织和机构的每个层次的大多数过程。

在这些过程中凝聚多元主体间的合作共识意识，引导价值理念回归公共性，弥合多元主体间的价值冲突。按照中国特色社会主义的要求，重塑价值理念以适应政府职能的转变及公众对机关政务需求的变化。一方面，要满足治理环境变迁对机关事务保障公共责任的目标和公共利益的诉求，我国传统的机关事务治理理念与治理环境变迁需同步协调一致。重视机关事务保障治理的公共性本质，从公共责任和公共利益出发，科学定位机关事务保障的内涵，认识机关事务保障治理的重要地位和功能，厘清机关事务保障治理的目标，树立“以人为本与公共利益至上”的价值理念，形成“合作共治与共同责任”的价值规范，构建新时代我国机关事务保障治理的价值体系。另一方面，完善共建共享体系，突破传统上仅由机关事务管理部门提供机关保障服务的限制，扩展扩充服务供给责任主体范围，将可购买服务的市场主体和社会组织、可参与的服务对象、可监管的政府机关都纳入到机关运行保障服务的建设之中，将可用的多种资源纳入到治理体系中；优化共建共治体系，在不断扩容升级的实践范围和领域里建立多元参与、协同共冶、相互监督的机制，提升治理质量；重视共享目标的达成，即机关保障服务的最终目标是形成多元主体共享的成果，增加多元主体的获得感幸福感。

(二)整合机关事务机构的职能定位与机构设置

协调与整合是整体性治理的核心理念，也是政府整体运作的最基本的工具或手段。整体性治理要求政府行政系统实行大部门式改革，为治理功能、治理层级和公私部门之间的系统整合打下较好的基础。目前，我国政府行政机关进行大部门制改革后，基本达到了此项治理目标，后续要以整体性治理为新的范式，对机关事务治理的职能定位和机构设置进行再整合。在政府行政机关内部瞄准“机关事务运行保障高效”靶向，推进相关机构整合，加快相近职能融合，加强机关事务管理机构与其他政府组成部门间的沟通与协调、与私营企业及非政府组织间的联系与合作，保持机关事务系统上下关系的明确性与一贯性，确立保障服务与公众需求相一致，统筹政府公务资源的调配与使用，形成保障功能与职能定位相匹配的组织机构体系，从根本上解决机关事务保障治理在机构设置上“错位”、在职能履行上“越位”、在监督落实上“缺位”、在运行保障上“失位”的问题，“错位”的要正位，“越位”的要退位，“缺位”的要补位，“失位”的要回位，整合机关事务保障治理机构体系的结构碎片。一方面，通过行政系统内部上下层级间、职能部门间基于机关事务保障业务流程所形成的整合，以及政府及其组成部门与多元主体间的整合，包括与私营企业、社会组织、社区、个人之间在合作过程中的整合，解决从中央到地方，机关事务保障治理机构的行政级别、职能配置、编制管理和工作任务差异较大，缺乏统一明确的规范，各地的机关事务治理机构设置比较混乱，组织机构比较零散等一系列问题。另一方面，各级机关事务管理部门要加强标准化信息化建设，通过更智能的管理、更便捷的服务和更高效的保障，回应复杂社会多元的异质需求，基本建成治理目标和治理手段相互增强的整体性政府和人民满意的服务型政府；健全机关事务运行保障机制，逐步扩容升级机关事务保障实践范围和领域，重视政府机关运转与公共服务职能履行协同高效，以人民需求为导向运用协调、整合与合作等治理工具，解决各部门间转嫁项目和目标冲突、重复浪费、缺乏沟通和各自为政、服务质量差等问题，为公众提供高质量无缝隙的公共服务。

(三)加快机关运行保障机制与制度体系的完善

现代机关事务性质复杂、种类繁多、内容丰富，整体性治理以整体性为价值取向，提倡逆部门化和碎片化，强调多部门协同解决问题。这就要求机关事务保障治理框架是一个复合体系，既强调组织机构间的联合，进行相关职能的协调与组织运行机制的整合，优化机关事务集中统一管理职能；也强调运行保障机制的变革，提升机关事务保障制度化规范化水平；还重视制度化或非制度化的规范、文化和价值的形成，提高机关事务运行保障立法层次，完善运行保障制度体系。

1.优化机关事务集中统一管理职能

在行政改革中贯彻集中统一管理原则，是我国机关事务管理现代化、高效化的前提条件。党的十八大以来，机关事务保障进入了市场化、社会化改革的阶段，相较于市场机制在资源配置中发挥的优势、社会组织参与治理的积极性，政府集中统一管理可提升的空间较大，包括在现行组织架构体系内统一集中机关事务管理职能，同级党政机关事务工作归集到同一个机关事务部门进行管理。在全国范围内，省级机关事务管理局的组织定位、机构级别和领导体制要予以规范和统一，明确工作职能在政府部门间的二、三次配置以及财权与事权划分、利益分配和责任分担，重点界定与发展改革、财政、国土等部门的权限边界，建立以资产管理为基础的集中统一管理，健全部门协作协同机制，解决各组织机构间的张力与协调上的难题，进一步提升政府整体运作效率和效能。

2.提升机关事务保障制度化规范化水平

面对现代政府机关事务工作点多面广的现实状况，在纵向业务指导关系方面，应建立机关事务保障从中央到地方的行业规范和执行标准，考虑到各个地区经济社会发展不均衡以及可操作可执行等因素，因地定标，不能一刀切。如制定《政府成本管理与运行标准(试行)》等运行保障规范，以“指标项一致”且“达标值”差序为原则设置管理内容和实施标准，按东部、中部和西部三类不同区域为划分标准，因地因城施策，规范办公用房建设维修标准、机关运行经费开支标准等根本性支撑标准，减少建设标准碎片化、零散化、随机化现象，解决同一事项在同一地区或部门间不一致的问题，解决机关事务保障资源存量与增量、保障能力区域发展不平衡之间的矛盾，以治理的标准化规范化观念深入人心作为提升机关事务治理能力的重要抓手，建立健全激励约束机制，以可及性、精准化、精细化的制度措施助推机关事务保障标准化规范化。

3.提高机关事务运行保障法的立法层次

从提高政府法治建设能力和现代化水平出发，通过提升法律位阶、完善条款内容，建立健全具有系统性前瞻性的实体权益保障与微观具体可操作的法律法规体系。提高机关事务保障立法的层次，将《条例》升格为《机关事务运行保障法》作为机关事务保障的“基本法”，建议基本法保留《条例》在基本制度方面的设计，立法重点之一是处理好与《预算法》《公共机构节能条例》等国家法律法规、《党政机关厉行节约反对浪费条例》等党内法规的衔接问题，明晰预算财务管理、经费资产管理以及办公用房、公务用车等事项在政府各部门之间的划分，建立权责清晰，协同有统有分、有主有次的关系，解决事权边界模糊、缺乏监督制约程序和制度约束等问题。

(四)推进机关事务运行保障标准化信息化

信息是国家治理的重要依据，《国家信息化发展战略纲要》提出了提高政府信息化水平的要求，以信息化推进国家治理体系和治理能力现代化。顺应信息化发展大趋势，机关事务保障治理充分利用信息化手段构建数字工具网络体系，用先进的数字工具网络提供的技术支撑把治理的目标与手段打造成相互促进的关系，降低各治理主体之间沟通协调与功能整合的成本，进一步提高机关事务保障的服务效能。

1.建立健全“互联网+”信息技术融洽机制

通过研发、启动和联合应用“物联网+”“人工智能+”发挥机关事务服务保障、综合管理、信息发布和动态监管的信息自动反应和智能反馈，以电子行政运作广泛数字化来推进整体性政府治理能力和治理水平的提升。鼓励和支持各级机关事务工作与“互联网+”信息技术深度融合，加快“互联网+公车管理”“互联网+办公用房管理”“互联网+物业维修管理”“互联网+饮食采购管理”“互联网+公共机构节能”等平台建设，实现企业从平台准确捕捉服务需求的信息、政府从平台竞价购买降低成本。加强对机关事务管理机构信息技术条件和硬件设施的配备，借助信息技术优势加快内部局域网和公共信息网等网络建设，提高机关事务工作的办公自动化水平，提升基层机关运行服务效能。通过培育网络结构和沟通交流平台，加快推进全国7个地区综合性试点和22个地区标准化信息化建设试点工作，建设各级机关公务用车“一张网”平台、办公用房管理系统、公共机构节能管理系统，整合建设机关事务大数据中心和一体化平台，力争“十四五”末机关事务保障标准化信息化全覆盖，确保多元化、异质性治理主体发挥比较优势和资源合力促进机关事务保障服务“精细”化,为党政机关统一提供机关事务信息化服务。

2．建设机关事务保障互通共享新基建

统筹发展电子政务，搭载“电子政务专有云”平台建设，推进运行保障的网络化运作，加强数字信息时代机关事务互通共享的新基建建设，推进公共机构绿色数据中心建设，逐步扩大机关数据中心空调节能和机房节能改造项目实施范围，依据《公共机构绿色数据中心建设指南》《公共机构绿色数据中心测评工作指南》等标准，推广公共机构绿色数据中心先进适用技术，推动和规范公共机构绿色数据中心建设。借鉴地方机关事务保障信息化建设成功经验，建立机关事务能耗监控系统智慧平台,建设集成机关事务资源整合、信息共享、业务协同、集成管理、智能应用等功能的“机关事务云”，打造以“一部手机管后勤”为代表进行的“数字机关事务”保障创新和效率变革。依托互联网、物联网、大数据、云计算、区块链、5G和人工智能等现代信息技术，重点瞄准无人驾驶、智慧后勤、智慧机关、调度指挥中心等领域，引进云操作系统、业务支撑软件、分布式云化PaaS平台技术将基础设施适配到用户的应用需求。构建机关事务管理系统全国信息资源共享体系，使服务与保障从传统模式向信息化数字化转型，通过治理技术的升级、设备的更新以及手段的变革，更好感知社会态势、畅通沟通渠道、辅助科学决策，满足各级机关事务机构对日常管理、应急处置和有效监督等运行高效与风险管控的需求。