公共管理中声誉对官员和组织发展的助推效用

刘小曼 常永华

(1.西北大学 公共管理学院，西安 710127；2.陕西师范大学 哲学与政府管理学院，西安 710119)

提要： 法律和道德作为维护社会秩序平稳运行的两个基本机制，共同对社会各主体的行为有约束和控制作用，尤其是处在法治社会，利用法律在社会管辖范畴出台了许多相关的行为制约条例，法律这种强制性制度发挥着调节主体行为的基础性作用。但是法律约束的底线较低，且通常是硬性制度安排，弹性和灵活性较为缺乏，而道德则高于法律的约束，并能够渗透到法律所顾及不到的边线地带，道德对于经济发展和社会环境的整体要求较高，在公共管理领域亦是如此。这里将道德机制中的声誉问题单独进行分析，寻求为何声誉能够作为一种隐性资产和激励约束要素在公共组织和官员之间扮演着至关重要的作用，分析为何公共部门内部的官员会存在普遍的声誉偏好，以及声誉能够为官员带来哪些独特的优势和好处，如何利用声誉与官员的行为决策、个人需求和职业生涯发展挂钩。沿着一系列的问题进行探析和论述，旨在丰富公共部门的管理工具和手段，降低监督和官员治理成本，引导官员自愿、积极地为公共利益和公共目标努力，从而获得良好的声誉，充分发挥声誉对公共管理的促进和辅助作用。

一、研究背景与问题

当今社会相对而言更重视法律对行为的基础制约效力，但实际上道德约束是一种相对成本更低的管理方式和途径，特别是声誉、信用等作为道德机制中的关键要素，在法律无法完全发挥效用的情况下起着至关重要的作用。正如张维迎指出的，在一个人们普遍不讲信誉的社会里，法律能起到的作用是非常有限的[1]。在公共领域，政府与公民、利益相关者、代理商等之间相互信任的关系是经济秩序、政策平稳运行的关键，制度作为博弈的规则是建立和维持其与各个主体之间信任的关键，信任也属于制度问题。法律和道德在经济发展、合作有效实施以及社会秩序平稳运行等方面是相互补充的，二者共同作用于主体行为的约束和调控，许多复杂的合作、政策实施都需要法律和道德一并奏效，比如，有些显性制度规定的内容可以依靠法律执行，而有些可以自由裁量的隐性行为则需要道德发挥作用，两种机制缺一不可。

在某些情况下，强制性法律制度缺乏一定的弹性和全面性，且法律不具有情感和精神方面的力量，声誉机制恰好在能够弥补法律效用的同时，作为一种激励机制满足主体物质层面之外更深层次需求的存在。另外，组织内部所有的个人都不是独立的个体，对于公共部门官员而言，他们都依附于自己任职的公共组织和事业单位，当个人的利益取决于组织的价值，组织的价值依赖于其声誉的时候，官员个体就会变得注重他们的声誉。当声誉能带来更多好处、造福更多群体时，就会成为重点建设和维护的对象。为何需要借助声誉来研究它在公共部门中对官员和组织的影响效用，原因如下。

第一，在公共部门发现官员的问题行为时，不像在私营部门中那样可以利用简单程序惩罚领导者，在公共管理领域对领导者进行惩罚的程序较为复杂，实际执行存在困难。相较而言，公共管理中的问题行为所产生的负面效应显现需要较长周期，短期内很可能一直不会被揭露。其一，公共部门中一些问题的责任承担主体往往很难明确界定，存在一定的模糊性，也往往因各种方式的隐藏或庇护，使得原本的责任承担者免受惩罚，这就导致公共管理中的许多偏离行为钻了空子。其二，公共部门内官员的行为选择并非都是理性、无私地向着公共利益最大化，现实中存在许多外界无法约束或监督到的“行为真空”，在这一范围内，官员有相当大的自由权来左右和选择个人的行动且不触碰到制度边线，但这些行为实际上已经违背了公共利益和公共目标，带有明显的自利倾向。这种情况是制度控制之外的行为偏离，是公共管理过程中十分棘手的问题，即使投入大量监督和管理成本，有时也难以预防和阻止其出现，因为有些偏离行为是游离在外界可控因素之外。

第二，由于公共服务的生产和供给具有垄断性和权威性，公民和外部利益相关者不参与具体的生产和服务供给活动，因此在信息占有方面处于劣势，发现官员身上出现的问题较难，不完全的所有权关系在一定意义上纵容了官员的偏离行为。公民委托官员对公共财政、公共收益、公共资源等进行管理和利用，官员拥有掌握信息的绝对优势。官员同样作为有限理性的“经济人”，难免会做出一些有悖于公共意愿的行为，而组织的受益者分散且多变，监督也会存在困难。因此，需要一种软性的制约力来规避可能的风险行为。另者，在官员选拔过程中同样存在较突出的信息不对称问题，在政府内部劳动力市场中，上级部门如何从众多官员中选拔出能力强、政治过硬、德才兼备的人才，下级官员如何被上级识别为能胜任者，其晋升机制更为复杂。层级制、有限理性及所处环境等条件的限制，决定了上级难以获取地方官员行为的充分信息，当越不了解官员的实际能力时，就越依赖于一些历史可得信息或信号来判断官员能力与政治忠诚度，例如，经济绩效、教育水平、过往履历、声誉等。

第三，公共部门与私营部门最大的差异在于其日常的众多工作都较难衡量最终收益，他们提供的服务多为过程性的，无法在某一阶段体现出价值，许多都是长期和持久性的任务目标，需要不断累积且并非都能够产生充分的效益或具备经济价值。官员为公众和目标群体提供服务，其绩效水平由外界利益相关者做出评估，但由于其与不同评价主体的主观感知和体验有差别，加上不同机构的职责和任务各异，导致长期都未能形成一个统一、完善、公正、客观的绩效评估框架。另外，公共管理都包含着集体决策的性质，这不仅造成官员管理责任划分与承担方面的困难，对个人绩效的评价也难以准确，不能很好地度量和评价官员个人实际的贡献大小，惩罚、奖励和管理绩效之间常常不能契合。当因监督困难、成本高、评价指标不定等导致无法对官员绩效做出客观评价时，便导致强烈的“偷懒”“搭便车”及推卸责任的动机。绩效评估的模糊性造成官员缺乏足够的激励动力或行为出现偏离，甚至将重心更多地放在绩效评估的内部指标选取上，例如，只关心经济增长等硬性指标，却忽视了最重要的主体，即外部受众的利益。

第四，在公共部门的管理中缺乏有效的激励机制，尤其是在隐性激励方面。在公共管理过程中，将官员的绩效与组织整体绩效相联系，在管理官员行为的过程中应重视实际的贡献，向优秀的人才及重要岗位倾斜，并且配合一系列自主灵活的激励机制，公共部门对管理人员的考核、评价及激励程度的把握都存在相当程度的阻碍，绩效工资制也无大的改革和提升，管理者的奖励机制并不尽如人意，存在许多优秀人才辞职、跳槽等现象。行政官员理性的一面会使其为追求个人利益而选择一些捷径或利用职位权力的便利为自身谋利，因此须充分把握官员们的非物质层面需求。很明确的一点是，公共组织缺乏多元化的激励方式，但许多优秀人才依然会选择进入公共部门就职，正是因为存在包括声誉、外界对其社会地位的肯定和人才提拔重用等因素给他们带来的一些非物质的激励作用和成就感，例如，职位晋升制度可以降低组织的物质资本投入，利用其对声誉、地位的追求，激励他们更努力地做好本职工作，提供公共服务。

由于现存法律制度、机制设计、评估体系等政治环境中存在一些可能的不完善，因此，亟须寻求一些新的手段和管理工具来解决和减少组织官员在行为决策中会出现的偏离问题，弥补现存管理方式的缺陷，如何耗费更少的成本，借助新的机制达到对官员行为更高效的激励和约束是需要解决和考虑的问题。这里选定声誉为研究对象和关键要素，分析声誉对公共管理的影响，声誉可以为组织集体和官员个体都带来哪些方面的好处和优势以及可以在哪些方面促进公共管理是研究声誉作用和价值的重点。另外，最后会指出声誉与组织和官员的发展都有哪些方面的联系。声誉虽然在多个学科领域已形成了较为完整且成熟的研究与应用，但是在国内公共管理领域还未受到足够的重视和实证，尤其是如何将声誉与官员个体和组织的发展相联系没有进行过详细分析，从文章第二部分开始将依次就声誉对公共管理和官员的影响进行论述。

二、公共部门官员为何普遍具有声誉偏好

在分析声誉对官员行为和选择、决策带来的影响之前，必须明确的是政府官员个体具有强烈的声誉追求和偏好，这与政治环境和工作背景之间的关系是分不开的，政府作为公共机构，具有与企业等私营部门不同的目标和追求，且其任务和目标更多的是过程导向，不如企业那般更注重结果绩效，许多行动和政策实施都是一个长期且漫长的服务和执行过程，因此，很难直接用绩效评估和衡量。公共部门不具有也无法提供私营部门那般的物质奖励和相当可观的薪酬，那么为什么仍然有众多的优秀人才将进入政府部门作为自己的职业追求和意向选择呢？这其中声誉扮演着相当关键的角色，声誉具有独特的吸引力和影响，因为它不仅是一种隐性契约，也是一种政治资产，具有无形的价值，尤其对官员这种为社会和公民服务的主体而言，更是一种外界对于其过去表现和作为的评判，关乎其社会地位和职位晋升等问题。

政府部门的官员为什么比私营部门更看重声誉的价值呢？在企业工作的管理者可以通过创造更多的经营绩效或更高的营业利润以证明自身的能力，其衡量标准是相对明朗的，完全可以按照一套指标体系对管理者的综合能力进行评估和判断，但是公共部门的性质决定了它无法同私营部门一样做到这一点。公共机构的官员同样具有理性“经济人”的一面，也会追求自身的利益，但显然不是仅通过物质财富的奖励就可以达到的，那样他们必然不会将公共机构作为意向职业和岗位，毕竟其与在私营部门从事同等工作的收益存在较大差距。那么，就可以认为选择进入公共部门就职的人员，还拥有更特殊(公共服务动机、组织公民行为、声誉偏好等)的原因作为其入职的关键因素。

声誉一直以来都是学界一个重要的研究议题，不仅在生物学、社会学、经济学等领域，也在公共管理学科领域备受关注，最早的声誉研究出现在生物学领域证明生物之间产生的合作行为方面，逐渐发展到众多包含合作、行为博弈等现象的研究中。可以说公共部门研究声誉已经到了20世纪后期甚至21世纪初期，Carpenter是首位对公共组织声誉进行了详尽的论述和分析的学者。研究者意识到声誉对公共组织和官员主体的重要性，正是官员具有更明显的声誉偏好的原因，声誉在公共组织中具有极为重要的作用，由于公共部门的工作无法完全做到与物质财富相转换，而同时公职人员的需求不单单满足于公共部门提供的相应报酬，因此可以断定，去除物质激励之外，一定还存在着某些私营部门无法享受和获得的要素，使得官员自愿、主动地就职并长期留在公共机构任职和为公共利益服务。

不管是私营部门还是公共组织，上至领导层、管理者，下到基层的公务员，人们都会爱惜自己的名誉，希望获得他人和社会的认可和信赖，可以说声誉决定了其社会关系网以及日常的合作、交流。一个不具有声誉偏好的人难以在社会网络中独存，因为社会发展现状决定了这是一个分工合作的时代，谁都无法独善其身，而在工作和生活中，并非所有对象都足够了解合作主体，人们必然会根据过去行为、记录等做出判断，以确定合作对象是都值得信任、有能力和可靠的。因此，声誉其实可以看作是各个行为主体的一种个人标签，这个标签上显示着个人的基本情况，作为辅助分析和判别合作对象的方式。具有声誉偏好意味着主体深知声誉与其社会地位、外界评价等要素挂钩，为了日常工作和生活能够更顺畅地进行，他们会刻意或者主动、自觉地维护和保持一个良好的外部声誉。而相比私营组织，公共部门和所属官员的评价更多地与外部利益相关者有关，且从事的许多工作无法直接创造经济价值或用具体的绩效指标衡量，因此，声誉作为一种评判工具对官员而言比私营部门的管理者更受重视。

声誉偏好必然与声誉的价值和效用分析紧密相关，官员具有声誉偏好就与其具有公共服务动机相类似，一定是他们内心存在某种特殊的需要或需求恰好与公共精神相契合，声誉不仅可以为组织和所属官员带来政治自治、自由裁量权的扩大，权力合法性的提高，还可以吸引更多优秀人才进入并降低人员流失比例，亦能够作为一种信号传递到上级领导部门，有助于上级机构更全面、合理公正对官员的作为和表现做出评判，促进官员个体的职位晋升和职业生涯的发展。正是由于公共部门能够提供这些私营部门无法满足的特殊追求，因此使得声誉在公共组织中具有不可替代的价值和影响力，或者说具有一种潜在的吸引力，成为官员在选择公共机构就职的原因之一。研究声誉问题的前提和基础必然是出于公共管理领域内的官员们普遍存在或多或少的声誉偏好，这种声誉偏好引导他们选择公共组织机构来实现其内心的追求和精神层面需要的满足。利用这种声誉偏好以增加声誉对官员行为决策的影响，并试图将声誉作为一种有效的管理工具来更好地理解和监督纠正官员主体的行为选择。

声誉是外界对组织内部管理者的过去和已知行为的一种总体评判和主观认知，但这种认知又同时与官员个体的行为决策相关联，声誉相对于法律约束这种硬性制度安排而言，有更大的灵活性和弹性空间，声誉并没有一个标准的衡量尺度，它通常包含多种维度，声誉根据机构业务、服务范围、工作内容等的差异有所侧重，不同部门的官员也会看重不同的维度和指标，可能有的偏向于专业技术声誉的提升，有的倾向于程序性声誉维度的遵守，有的重视绩效声誉维度的满足，有的侧重于道德声誉方面的维护等等。无论是哪一种声誉追求，都体现了声誉偏好在公共部门和官员主体身上存在的意义，为何要研究声誉在公共部门的作用，这里旨在充分利用声誉的价值，声誉作为道德机制的要素，对社会秩序的维持、公共组织的运行和对行为的监督、管理成本比法律等制度安排的成本更低，且并非强硬地迫使其执行，反而更能激发官员的积极性，使其主动约束自身的行为决策。在论述了公共部门官员声誉偏好的基础上，接着将进一步探析声誉对官员和组织的独特价值和促进作用。

三、声誉能够增加自主权的范围

许多公共机构和管理者都会行使一定的自主权，尽管他们的权力来源和范围各不相同。一般而言，自主权至少有三个来源：法律、机构任务的性质和声誉。一些组织享有与官员合法分离的权力，有些机构在法律上能够不受政治控制，具有自己独立的决策和裁量权力。法律带来的自主权之所以持续存在，是因为要改变它就需要通过重大立法来改变一个机构的法定权力，其他机构则一般通过组织任务的性质以获得自主权，针对有些机构，之所以赋予他们一定范围的自主权，这主要与他们承担的职责、任务和组织的性质等密切相关。尤其是某些危机发生时或紧急情况下需要采取措施的部门，在时间上不允许机构层层上报、获得批准和授权等，这会严重影响公共事务治理和解决的进度，这些机构有时必须迅速采取行动以避免危机情况的发生，自主性缺失必然影响其工作的开展效率和行动时效。

自主权的其中一个非常重要的来源就是在关键利益相关者之间满足他们需求的声誉。所有的机构都可以利用良好的声誉作为自己的优势，其中有一些机构恰好是通过声誉获得了一定的自主权，声誉是外部受众对一个组织预测和解决公众需求能力的一种信念。行政管理发展历程可以清楚地知道哪些受众信任某个机构，又是因为什么原因对它产生信赖。声誉可以属于单个机构、小部分机构或者部分属于领导某个机构的官员。Carpenter认为，自主权的来源不是法律或组织结构，而是一个机构的声誉[2]。在这种说法中，声誉是公众、合作组织、利益集团等对机构和官员预测和解决问题能力的一种逐渐形成的信念。当受众相信机构通过合作、交流等与参与者联系密切，并且具有创造新项目、新政策的远见，从而能够准确地预测公众需求时，机构就可以获得自主权。Carpenter对官僚权力，特别是对自主权的定义是指“民选当局认为服从行政机关对新政策的愿望或在较长一段时间内给予行政机关广泛的自由裁量权符合其利益的情况”。

为了形成良好的声誉，组织更应该关心的不是新政策的制定问题，而是一个机构确定其使命和核心任务的能力[3]，因为这会影响到机构能否胜任核心任务赋予他们的自主权。声誉带来的自主权在很大程度上取决于对重大事件，通常是单一事件的感知，因此声誉自主权的变化可能比基于法律或任务的自主权更快，每一次新政策和项目的提出都为新的自主权赢家创造了新的机会。一些社会事件的出现和解决没能达到人们对政府高效有力的应对能力的期望，就可能导致机构的声誉受损，且即使拥有良好的声誉也并不都能够保证良好的运行绩效。Carpenter认为由于诸多原因，当代机构基于声誉的自主性比起原先的代理机构更为脆弱。上级机构会通过政治控制手段对下级政府官员的行动进行实时监督、审查，绩效评估工具集中了有关机构行为的各种信息，媒体充当了机构绩效信息的传递渠道，尤其是有关组织的负面报道或较差表现的相关信息，组织很难在行政机构之间建立起自主权[4]。

与来源于法律或机构任务的自主权相比，声誉赋予的自主权来源存在些许的不确定。首先，由于声誉依赖于公众中不断发展的信念，它在本质上是脆弱的，信念可以迅速改变，一个社会范围内广为流传的恶性事件可以极大地损害声誉，处理异常严重危机能力的丧失是导致机构和官员声誉易受损的原因之一。再者，由于受众期望值的不断提高，声誉会将人们的注意力集中在特定任务上，并提高了他们对一个机构执行这些任务的期望值。一旦机构在迅速有效地应对事务方面享有良好声誉，那么就需要继续做出成绩以证实和维护其现有的良好声誉，一旦松懈或者存在偷懒和侥幸心理，都可能破坏声誉。低于受众期望标准的绩效会无法满足利益相关者的预期，如果上级机构授予自主权是希望一个机构建立良好的声誉，那么当机构声誉变坏时，有可能因此而撤销赋予的自主权。声誉的自主权不仅依赖于组织自身的声誉，也依赖于关键合作者的声誉，确保自主权需要与利益相关受众的意向、需求相契合，必须确保该机构利用其特定使命和任务赢得的声誉来支持组织和官员的长期发展。

那么，有些机构虽然没有获批和分配到足够的物质资源和资金，但是为何依然被赋予一定范围内的自主权，这与组织在完成任务目标过程中积累的良好声誉是分不开的，机构有足够的能力通过改变决策者的看法和自身优秀的管理能力以及经验来建立自治，获得自主权。例如，应急管理部门会在第一时间提供帮助和救援措施，在职责岗位上做到尽可能的高效和迅速，就会获得救援时效方面的良好声誉，当机构总是能及时地对危机事件迅速做出反应并即刻采取行动时，在受众之间积累良好的声誉，获得信任的同时也有利于自主权的争取，这是上级部门给该机构留下的自由裁量的余地，以便为应对各种危机和阶段的应急管理部门建立独有的声誉，该机构的自主权会通过其作为有效救灾和化解危机的机构而迅速发展和建立起自身的声誉，并得以维持和制度化。

以声誉为基础的自主权与机构和官员的职责紧密地联系在一起，为了维护其声誉不受损害，完成任务目标和使命要求，巩固并尽可能地扩大现有的自主权范围是官员努力的方向。认识到建立在声誉基础上的自主权的脆弱性和易损性，研究者亦提高了对这种声誉带来自主权的重视和维护。为了确保自主权的稳定，强化其享有的声誉，使二者能够相互成就，各个机构也在努力改善所面临的困境。一个机构是否能够保持持续创新和独立行动的能力，并且依靠声誉获得自主权，这一点还没有得到充分的证明。但可以确定的是，公共部门的声誉程度会影响官员享有的自主权范围，二者之间存在不可否认的联系，部门的声誉和官员的声誉直接挂钩，官员想要获得上级机构批准的一定程度上的自由裁量权，必然会将自身的业绩和能力相关的信息作为一种信号传递给外界和上级领导机构以证明自己能够胜任职位赋予的自主权和决策权，能够处理好公共危机和相关事务，声誉赋予的自主权又会进一步有利于其做出正确的决策和选择，声誉带来的自主决策方面的权力会成为官员行为激励的要素之一。因此，往后的研究可以通过案例或选择具体的公共机构作为分析对象，判断声誉和官员获得的权力自主性之间存在着怎样的关系。

四、声誉有助于提升权力的合法性

声誉在过去的定义中被评价为一种相对地位或工作质量、能力以及尊重等。在发展组织地位这一概念时，有学者将声誉与形象、尊重、声望和善意等同起来，因为所有概念都表明了声誉意味着一个组织在其他组织中的相对地位[5]，并强调了地位比较在声誉建设中的重要性，认为声誉的核心在于对组织的比较，以确定它们的相对地位。对于任何两个组织来说，他们要么拥有相同的声誉，要么其中一个拥有更好的声誉。合法性在过去的定义中被理解为：可接受性、合理性、适当性等。之前的研究提出了一个概括性的有关合法性的定义，即一个组织或机构的行为在社会系统内是可取的、符合规定的和适当的。因此，合法性的一个核心要素应该是满足并坚持社会系统内的规范、价值、规则的期望和要求，意味着一个人有资格从事某一特定职业，也就是说这个人有知识、技能或能力成为这个组织和部门中的一员，必须遵守规则。

声誉比合法性多包括了在任何可以作为地位比较来源的组织可能发生变化的属性上进行的评估，在这个框架中，一些属性可以评估声誉但不能评估合法性。合法性是社会普遍接受的结果，遵循管理的要求，制定的规则和期望。相反，声誉是组织之间在各种属性上的社会比较，这些属性可能包括管理、规范、认知和期望等。不管这些对于组织的期望来源是什么，利益相关者和受众普遍都会接受合法的组织，并将其视为是理所当然。那么，声誉与合法性之间存在怎样的关系呢？最重要的一点在于声誉有助于增加公共组织的合法性，组织有关政策的有效颁布、推行、实施等都需要得到相关受众的认可和支持，公共组织先前积累的良好或者较差的声誉直接影响着政策或者项目的效果，如果相关受众的主观认知和评判结果是较好的，那么组织工作的开展和进行也会相对顺利。因为声誉表明了对公共组织过去行为表现的一种总体评估，尤其是在受众和上级机构由于信息不对称等种种原因而不能准确地把握组织的行为和绩效时，组织的声誉可以作为一种信号传递给外界，以便他们更好地把握和衡量目标组织的行为和绩效，并确定是否认可组织和官员的表现，配合和支持政策及项目的推行。

声誉虽然没有直接体现在法律中，对于具有法律效力的公共组织，利益相关者在是否接受这些组织存在的意义上没有过多选择的余地，但他们可以自由地对公共组织的能力、绩效和可信度形成自己的意见，利益相关者的评估对公共组织和官员至关重要，因为它们有助于增加组织的合法性，赋予官员合法的权力，那些有更多经验的受众会更了解利益相关的公共组织，因此可以更准确地评估它，那些有实际经验和实际接触组织的受众也是最可信的声誉评估来源。声誉这个概念之所以对公共组织和官员的发展有益，因为它将利益相关者评估与其过去的行为记录结合在一起。因此，声誉通过利益相关者的良好评价和绩效表现的积累而形成，为了获得和享有赋予的合法权利，增加组织的合法性，声誉就变成一种有价值的机制或者公共管理手段。

另外，增加权力的合法性也是官员享有权力自主性的表现，为了获得良好声誉，官员们可能会采取与自身需求不一致的行动，尽管官员和受众原先想要采取其他行动也会暂缓之前的意愿。并且当组织的声誉受到威胁时，最有可能重新审视其法定权力，组织声誉可能是塑造管理者行为的关键因素，这是因为许多法定权力都是基于机构官员的专业知识和技术能力，因而会为声誉留出更多的空间。官僚声誉是宝贵的政治资产，它们可以用来获得公众支持，从政客那里获得自主权和自由裁量权，保护机构不会无故地遭受诋毁、损害，吸引优秀和有价值的员工，因为声誉是公共组织法定权力的一种独特的评判标准。有研究表明，组织声誉实际上可能在上级机构帮助的情况下采取行动，即官员可以主张其管理权力的全部范围，而它可能不需要这些行动者以新的法定权力或政治管理工具的形式提供帮助。换句话说，如Carpenter指出的程序性政治，一些设定的程序和方法是不太可能控制享有稳定政治合法性的机构，这正是由于声誉带来的一种对组织合法性的认证和保护屏障，因此，声誉具有能动地增加和保护组织合法权力的稳定状态的功效。

声誉对合法性的保障还体现在它能够转化为机构和管理者的行动，尤其是当机构的新政策、技术和项目需要实施和执行时，如一直得不到受众的认可和推行，那将会产生严重的后果和很高的代价。机构如果不作为，外界可能会抓住机构较弱势的一面或者不断地寻找机构存在的问题和负面消息，也不会甘愿配合机构的项目实施和政策规定与安排。主张机构权力是争取自治的一种表现，这必然与组织的合法性和声誉条件下的自主权相关，而其合法性也是上级组织赋予的权力程度的高低，组织自主权与其管理的稳定性挂钩。一个机构的政策选择和决定以及扩大其职权范围的可能性，不取决于任何其他机构的行动，只取决于自身的行为决策。正如上所说，声誉实际上可以转化为行动，由官员主张其权力范围，声誉能够赋予组织和官员合法权力，使机构在执行新的技术和政策时获得受众的认可、支持和配合。总之，声誉对组织的合法性有重要价值，如想要机构决策和项目实施得到认可，需积累和形成可信的前期或历史声誉，以增加机构整体的受认可度与合法性。

五、声誉促进对公共责任的承担

承担公共责任实际上是提高官员在受众眼中的地位和作为一个声誉良好行动者的形象，官员表现出胜任自己责任角色的形象，从而产生声誉效益。责任背后的基本原理不是为了实行控制、防止权力过于集中，而是公共组织更多的对声誉、尊重以及组织最终生存和发展的关注。承担责任是在不同的受众面前管理和培养自身的声誉，这种道德和法律上均受到认可的行为可以为官员塑造一个良好的公共形象，表明他们是值得信赖和有公共责任意识的。问责制的研究通常以承担责任是一件好事的假设作为开端，毕竟建议那些被授予自主权的人向上级、社会和受众等汇报自己的所作所为是合理合法的，它是关于确保那些被赋予自主权的公职人员受到应有的约束和监督，无论是在行政控制方面还是向外部受众提供信息和行使其他权力方面。

承担公共责任并不是减少信息不对称、遏制机构损失或确保机构遵守法规条款，相反，承担责任是一种在不同的受众面前维持声誉的表现，是一种试图通过承担责任获得认可的行为。尽管强调正式激励机制在确保授予权力后在合法行为方面的作用，但从声誉角度来看，正式程序对责任承担和结果的影响力并非特别显著，也就是说，问责机制的设计最初可能与如何让那些拥有自主权的官员承担责任的想法有关，通过责任承担的表现判断是否赋予其一定的自治权。责任包含在声誉不同的特征组成概念中，根据一个组织过去的行为，在评估公共部门的声誉时，必须考虑到持续的行为统一，一贯的公共政策和值得信赖的行为会创造出一贯的表现，时刻显示出承担责任的态度，从而增加值得信赖的声誉[6]。

对于希望通过满足受众的期望来维持或提高自己声誉的官员来说，承担责任可能会变成他们的一个主要目标。换句话说，虽然承担责任的目标并非独立于声誉方面的考虑而产生，但按照既定标准和期望来表现是一种证明自己能力和可信赖性的方式，因此可以成为组织和官员共同的认可。基于声誉的责任承担已经被用来解释执法实践的多样性，组织对外部受众的反应和声誉威胁，组织任务优先化和决策时间或推卸责任如何恶化绩效声誉等[7]。良好的声誉是宝贵的政治资产，是官僚权力的来源，允许机构培育他们的自主权，建立合作联盟，争取政治支持，并最终帮助其生存[8]，这样的声誉涉及一套嵌入到受众网络中关于组织和官员独特和可分离的能力、角色和义务的信念，这一定义对建立在公共责任承担基础上的声誉有影响，其中一个影响是关于维持而不是增强这种信念，组织和官员会专注于他们认为可以控制的核心任务以脱颖而出，从而培育独特的声誉。

声誉建立在拥有许多能力的基础之上，那些支持成功绩效的方面使得能够对可观察的行为做出与声誉相关的评判，与承担责任相关的绩效声誉由任何个人或集体观察并做出判断，在受众面前的表现为组织和官员提供了肯定。机构官员向不同受众呈现出不同的应对姿态，在声誉标准上代表他们自己，如何承担责任、能否承担责任会因为各自的受众网络而受到对他们声誉关注的影响，也关系到能否建立起良好的声誉。声誉建设与组织的特定核心能力相联系，要注意到一些会对声誉产生威胁的存在，例如，由于批评的不断增加，组织官员是否关心责任的分配，是否对履行职责、承担责任保持积极和正面的态度，以及这些问题在何种程度上与他们的声誉挂钩等。Gilad指出公共组织的领导官员被发现会优先执行那些对他们的身份和声誉至关重要的任务或维持那些基础特性和职责[9]，在实践过程中，他们会寻求增强和保护他们的核心身份，即声誉。对公共机构来说责任分配是一项核心任务，因为他们的声誉完全建立在履行职责的能力基础上，因此履行责任的方式对建立声誉至关重要，如被发现表现不佳，声誉成本将非常高，这促使其更主动地承担公共责任、履行相应职责。

在相互依赖的情况下，受众评判的声誉通常取决于官员的实际表现，这可能会限制他们的行动和决策空间，制约其自由裁量的权力。机构官员糟糕的绩效表现会影响相关受众的信任和利益，同时带来声誉上的损失。例如，有研究指出机构官员在实践中未能符合正式程序的要求和受众的意愿，行为偏离的官员同时也承认其作为管理者确实存在失误和问题。简而言之，基于声誉的责任表明，在受众网络和相互依赖的条件下，他们之间的关系难以一直维系和保持不变。虽然这些相关受众可能会因为他们在授权过程中的投资而在监督方面有更多的投入，但组织中官员的行为仍然会在很大程度上受到声誉方面的影响。从声誉角度来看，不同的参与者以不同的方式对受众的要求做出回应，声誉作用下的责任履行和承担使个人和组织会专注于整体的某些方面，并试图建立一个独特的声誉，同时尽量减少声誉损害。

因此，基于声誉主动承担责任可以解决一些问题，为了管理和培养组织与官僚声誉，官员们更倾向于选择负责任，即使法律可能实际上没有规定他们的责任或他们也没有任何义务一定要这样做，尽管有时可能会产生消极和负面的结果，但他们仍会选择继续这种行动，因为它对声誉的形成和建立有利。在以声誉为基础的责任承担中，权力是由没有正式权力的受众授予或保留的，各个主体之间通常是一种相互依赖的关系，官僚权力的来源是声誉和受众的感知。承担责任总体水平的提高可能是官员为了满足和取悦相关受众的表现，从而愿意对受众的利益给予更多关心。任何关于责任的决定都会产生长期影响，特别是当大量与责任有关的行为是针对那些有更高声誉需求的官员，他们本身就渴望展示其作为管理者的能力和责任感以获得良好声誉。为了解释和预测官员实际的行为表现，还需要更密切地关注其中的声誉效益，同时反思相关受众是谁以及承担责任是否给相应主体带来声誉。在声誉机制设计方面则可能意味着对责任承担给予更大的声誉激励，也就是说，官员通过主动承担公共责任进一步达到优化声誉的目的，这种激励带来的是行动上的双赢。

六、声誉在公共管理中的激励和约束效用

为何要在公共管理学科领域内研究声誉问题，公共部门官员的行为决策为何会受到声誉的影响，其实无论研究什么方向，只要与人这个行为主体有关，就必然要考虑人追求自身利益和需要的本性，即使是“社会人”也有理性“经济人”的一面，当个人利益与组织利益之间存在冲突的时候，能够一心为公，完全放弃私利的官员主体毕竟是少数。在研究声誉的激励作用前，首先要了解“激励相容”的概念，在市场经济中，每个理性“经济人”都会有自利的一面，其个人行为会按自利的规则行动，如果能有一种制度安排，使行动主体追求个人利益的行为正好与组织实现集体价值最大化的目标吻合，这一制度安排就是“激励相容”。现代经济学研究表明，贯彻“激励相容”原则，能够有效地解决个人利益与集体利益之间的矛盾和冲突，使行动主体的行为方式、结果符合集体价值最大化的目标，让组织内的官员在为组织做出贡献的同时成就自身的需求，即个人价值与集体价值的两个目标函数一致化。

就现实情况而言，许多组织存在着激励不相容的问题，在具体工作中可以表现为：一方面，组织认为官员利他主义的意识不够强烈，将个人得失看得太重，没有长远发展眼光等；另一方面，官员认为组织没有为个人发展提供足够的空间、制度设计不合理，抑制个人才能的发挥，绩效与报酬不成正比，未获得足够的认可等。这些现实的矛盾与冲突，根本原因就在于激励相容机制的缺失，使得组织与个人在实现各自价值的过程中目标函数产生了异化，进而表现出了组织与个人的利益冲突或者目标异化的现象，由于官员对自身的职业生涯发展也有规划，在公共管理中需要能够激励官员行为的要素和工具。声誉机制的存在可以改观这种组织与个人之间目标不一致的局面，将双方的共同追求通过声誉效应表现出来，改变原本可能存在的激励不相容问题为激励相容，声誉在其中扮演着促使二者利益趋同的中介角色。在公共部门，声誉能够同时为官员个人与组织集体带来激励效用，促进官员自愿主动地采取有利于公共目标的行动以维护其社会声誉。

声誉不只是在公共组织这样的集体中具有研究价值，针对组织中的官员个体行为进行声誉方面的相关分析更为必要。组织的决策是由机构领导者做出的，他们的行为选择和政策执行影响着整体公共部门的绩效，因此，声誉与官员的职业发展是相互影响的。官员作为有限理性的“经济人”，同样会表现出利己的行动倾向，重点在于满足官员主体哪些方面的需求，显然在物质报酬上公共组织并不具有优势，而进入公共机构就职的人员，具有公共服务动机，看重自身的社会地位或职位晋升等要素，他们会为了获得更好的外界评价，得到上级领导部门的认可而不断地为塑造、维护和保持良好的声誉做出成绩和行动。这里将主体定位在官员个人上，但组织中的集体和个体一直是相互影响的，二者不是独立存在的关系，所以组织整体的声誉也是组织内部个体声誉的一个集合。

声誉始终伴随着官员个体的整个职业生涯发展，声誉不是自身给予的，一般而言主要是外界根据官员主体的绩效、作为等做出的主观评判，要是官员想要形成和维护个人的良好声誉，必然要从行为决策和政策实施方面约束自己，使其不断地向着公共利益和公共目标努力。地方机构的官员与上级机构之间存在着信息流动的不完全性，上级部门领导很难了解到地方官员的政治觉悟、整体工作能力、作为、品性，因此在官员工作过程中不断积累的好或者坏声誉就是对其过去绩效表现的一种评判，声誉可以作为一种信号传递到上级领导部门，从而进一步影响对官员的年终考评、岗位调动、职位晋升等。声誉的研究是为了寻求一种辅助的管理工具可以更有效地约束和激励官员的行为，设计合理的声誉机制使得官员主动、自愿地投身于公共事务的治理和公共管理事业的发展之中。

可以肯定的是，于公共部门就任的官员只要在其职位，就无法不去考虑声誉对官员主体的影响，政府官员进入公共机构，必然将其绩效和作为与职级晋升、职位调动挂钩，因此，他们会为了建立、获得和维持良好的声誉而不懈努力地达到公共目标以及为公共利益服务。如果说法律对官员起到基础性的约束作用，属于是低级别但有强制约束力的范畴，那么声誉就是软性约束，更具灵活性和弹性，是一种引导官员主动、自觉地约束和控制自身行为的手段，是更高层次的制约和行为管理工具。法律更像是一种必须遵从的规定，但是法律并不具有任何激励效用，无法激发官员整体的工作积极性和内在的公共服务动机。而声誉作为一种隐性政治资产，对公共部门内的所有官员都具备相当关键的激励和约束力，因为他们选择进入公共部门就职，必然会爱惜和珍视自己的社会外部声誉，尤其是不同于私营组织，声誉就是官员的招牌、标签和身份地位的象征，其绩效、成就、作为等的衡量最终都会归结于声誉评价，也就是说，声誉与官员的职业生涯发展自始至终都密切相连，不可分割。

声誉在公共管理中的促进和推动效用与组织官员感知和认同声誉为其带来的优势和益处紧密相关，声誉偏好也建立在官员看中声誉的价值和影响之上，声誉能够促进自主权或自由裁量权范围的扩大，组织和官员合法性的增强，通过主动承担责任在美化声誉等众多方面发挥着实实在在的作用。官员也会进行一系列理性的权衡或比较，当意识到建立和保持一个良好的声誉能够对其整个职业生涯发展有益时，那么他们必然会主动积极地调整自己的行为决策方式，不断地向有利于自身声誉积累的方向发展，当官员意识到行为偏离会导致其声誉受损时，就会有意愿地采取行动将行为约束在合理合法且向着公共价值最大化的轨道上。因此，谈论声誉，必然牵扯到官员的个人追求与心理需要，而声誉对官员个体而言是一种隐性的政治资产，能够受用于整个职业生涯，它对组织和官员个体而言都有积极影响。利用声誉的意图也是想借助新的管理工具使得官员能更好地为公共利益和公共目标服务并有所作为，未来的研究还需更深一步地探析声誉在具体的公共机构、不同的基层单位、各级的职能部门内部与官员行为和决策之间的关联以及发挥着哪些关键作用，并深化对声誉工具的研究以更好地服务于公共管理领域。