山西省机关运行保障立法的理念探析

史凤林，张志远

（山西大学法学院，山西太原030006）

经过一年多的改革实践探索，《山西省机关运行保障条例》2020年9月30日颁布并于2021年1月1日起正式实施。机关运行保障立法作为山西转型发展中先行先试的一项重要举措，不仅走在全国地方立法的前列，也为国家层面的立法提供了制度借鉴、积累了经验。从机关事务管理立法到机关运行保障立法，是立法理念的一大创新。

一、牢固树立服务为本的理念，建设服务型政府

从“管理”到“服务保障”既是山西机关运行保障立法理念最主要的创新，也是《山西省机关运行保障条例》（以下简称《条例》）立法理念方面的根本特色体现［1］。《山西省机关运行保障条例》名称中采用“保障”二字，充分彰显了服务为本的立法理念。

为了全面贯彻服务为本的立法理念，《条例》第三条明确规定“本条例所称机关运行保障，是指对机关运行所需经费、资产、服务、能源、资源等进行统筹、配置、管理、监督等进行后勤服务保障活动”，也就是说“保障”包含但不限于“管理”的涵义，其范围更加广阔，服务意识也更加明显。《条例》还在第五条特别规定“机关运行保障工作应当按照法律法规和国家有关规定，结合经济社会发展水平，确定服务内容，优化服务方式，提升服务满意度”；在第三十八条规定“县级以上机关事务管理部门应当定期征求服务保障对象对机关运行保障工作的意见建议，改进服务保障工作”。可见机关运行保障立法的首要目的是维持党政机关的正常运行，旨在更好地服务于外部行政，进一步体现了全心全意为人民服务的宗旨和服务为本的立法理念。另外，《条例》特设第五章“监督检查”，这也是《机关事务管理条例》中没有的。机关运行保障主管部门的保障事项几乎事事涉及国有资产，因此该部门工作更加需要公开透明，维护国有资源，保障人民群众的知情权。《条例》第三十七条特别规定“县级以上机关事务管理部门和各级机关应当依法公开机关运行保障有关事项，接受社会监督。”这既是对信息公开原则的贯彻，也是机关运行保障工作顺利开展、提高公信力的重要举措。《条例》第四十一条规定“县级以上机关事务管理部门应当建立投诉举报制度，受理机关运行保障工作方面的投诉、举报，并依法调查处理。任何组织或者个人对违反本条例的行为，有权向有关部门投诉、举报。”

机关运行保障立法之所以要坚持服务为本的立法理念，首先是基于《宪法》人民主权原则的要求。依据人民主权原则，各级政府机关由人民选举产生，服务人民群众，接受人民监督。机关运行保障部门同样应该倾听人民意见和建议，接受人民监督，更好地为人民服务。《条例》的规定既为人民提供了行使监督权的途径，便于社会对机关运行保障部门进行全方位的监督，也有助于推进服务型、廉洁型党政机关的建设。其次是基于中国共产党执政根本宗旨的要求。习近平总书记强调，必须把为民造福作为最重要的政绩。我们推动经济社会发展，归根到底是为了不断满足人民群众对美好生活的需要（1）。山西机关运行保障立法秉持服务为本的立法理念，既抓住了机关运行保障工作的本质和灵魂，也充分体现了中国共产党执政的为人民服务的根本宗旨。再次是机关运行保障体系和保障能力现代化的要求。尽管之前施行的《机关事务管理条例》使得机关事务在法治化、专业化、标准化、精细化方面取得了长足进步，但是远未达到机关运行保障体系和保障能力现代化的基本要求。机关运行保障作为服务于外部行政的内部行政，与外部行政不同，一般不会对行政相对人产生直接的影响；但只有内部保障到位，才能进一步提高外部行政的效能，保证外部行政的畅通无碍，更好地维护行政相对人的合法权益。总之，山西机关运行保障立法只有秉持服务为本的立法理念，才能真正实现机关运行保障体系和保障能力现代化。

二、坚持提升效能的理念，建设高效政府

坚持提升效能既是机关运行保障立法目的之一，也是《条例》的基本理念和原则。为了全面贯彻提升效能的理念，首先，《条例》在第四条规定了提升效能的原则。一方面指明了该原则以提升效能、统筹规划、优化配置、均衡保障为立法推进目标；另一方面提出以集中统一管理为保障服务机制和工作抓手，实现保障效能的提升，具体通过资产集中管理、事权财权匹配、标准规范统一、资源集约共享达致理想目标。其次，《条例》明确规定了保障职责、保障制度、保障事项、保障计划，弥补《机关事务管理条例》规定的模糊和不足。最后，《条例》第四、十一、十三、十四条、十五、十六条，分别是对集中统一、服务社会化、标准化和信息化的规定，这些条款作为保障的原则和方式手段，目标都是提升保障水平，提高保障效率。

机关运行保障立法之所以坚持提升保障效能的立法理念，首先是基于行政行为基本价值取向要求。执法行为与司法行为的主要区别之一就是两者的基本价值取向不同。执法行为的首要体现是效率价值，基本价值取向是效率优先；而司法行为的首要体现是公正价值，基本价值取向是公正优位。因此，机关运行保障作为内部行政，其宗旨是保障外部行政的有效行使，故其重在提高行政效率和效能。之前施行的《机关事务管理条例》作为机关事务管理的“总章程”虽发挥了总领全局的作用，但随着时代的变化和发展，有些规定已经滞后，有的规定出现重叠和矛盾（2），导致机关运行保障部门在行使职权时不可避免地发生矛盾、扯皮，进而降低了保障效率，降低了外部行政效能，不利于相对人的权利保障。有鉴于此，机关运行保障立法就是要实现从模棱两可到明确具体、从低效到高效的转变，做到政出一门，权责清晰，加快提高机关运行保障的精细化和科学化水平。其次是基于我国《宪法》精简节约原则要求。我国现行宪法规定：“一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训考核制度，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。”宪法作为国家的根本大法，上述规定既是国家各类机关必须履行的义务，也为立法机关实现宪法原则指明方向并推动贯彻落实提供体制保障。因此，机关运行保障秉持提升效能的理念本质上是对宪法原则的合宪性落实［2］。最后是基于推进国家治理体系和治理能力现代化要求。机关运行保障机关担负着为国家各级机关履行国家机关职能的主要保障功能。目前机关运行保障工作仍存在保障观念方面重视管理、轻视服务，保障规范体系方面位阶低、不协调，保障能力方面严重不足、保障错位和不到位，保障效果方面保障不均衡、保障标准不规范、保障专业化、信息化程度低等突出问题。因此，只有秉持提升保障效能的理念才能真正实现推进机关运行保障体系和保障能力现代化建设目标。

三、坚持绿色节约的理念，打造节约型机关

绿色节约既是山西机关运行保障立法的基本原则，也是《条例》立法的基本理念。首先，在《条例》第八条明确规定，机关运行保障立法以推进节约型机关建设的目标；同时指出机关运行保障工作应严格执行保障制度和保障标准，规范经费、资产、服务、能源、资源的使用和利用。其次，除了原则性规定，《条例》的具体内容也贯彻了节约集约的理念。第十九条和二十三条规定“闲置资产处置利用制度”。一方面规定了闲置办公用房、闲置办公用品的处置利用制度，允许机关运行保障部门以提高资产使用效益和有利于充分保障服务为目的，根据资产使用的实际需求和资产使用状况合理确定资产使用去向、使用方法，强化调剂共享、修复性节约利用、公开招租间接利用。另一方面严格规定资产使用或利用收益的管理、处置方式和方法，通过建立各级政府公务仓充分实现资源共享、均衡保障。这是对《机关事务管理条例》的一项突破，也是对试点实践经验的巩固（3）。近年来山西省有的市县已根据当地实际情况建立公务仓，长治市襄垣县的公务仓制度已十分完善。实践证明，这一创新制度对资源的节约使用具有十分重要的意义，将其写入《条例》是厉行节约理念的深刻体现。最后，《条例》第二十八条还规定了对节约能源资源的管理监督，并建立全员节能奖励制度，促进节约型机关建设。由此可见，山西省机关运行保障立法将绿色节约的理念贯彻全文，为在2022年达到国家要求的绿色创建目标提供了制度保障。

机关运行保障立法之所以坚持绿色节约的立法理念，首先是新时代新的发展理念要求。为深入贯彻落实习总书记生态文明思想和党的十九大精神，在全社会开展绿色生活创建行动，2019年10月国家发展改革委印发《绿色生活创建行动总体方案》（4），通过七个重点领域的系统推进，旨在到2022年生态文明理念深入人心，绿色生活方式得到普遍推广，形成崇尚绿色生活的社会氛围。该方案创建内容的第一项就是节约型机关创建行动，明确提出了健全节约能源资源管理制度、加大政府绿色采购力度、率先实现生活垃圾分类等创建目标，要求到2022年力争70%左右的县级及以上党政机关达到创建要求。该方案强调此项创建行动由国家机关事务管理局、中央直属机关事务管理局牵头负责。此后国家机关事务管理局、中央直属机关事务管理局、国家发展改革委员会、财政部研究制定了《节约型机关创建行动方案》，并制定了一整套的评价指标。其次是基于中国共产党优良传统和作风要求。“厉行节约、反对浪费”历来是中国共产党的优良传统和工作作风。无论在革命战争年代，还是在社会主义建设年代，这一优良传统和作风都发挥了凝聚共识、团结群众、引领示范的重要作用，也是贯穿各级机关服务保障工作的红色基因。机关运行保障立法遵循节约理念，不仅有助于机关运行保障法治化，也必将推进全面从严治党战略部署的纵深发展。

四、坚持创新发展的理念，推进政府职能转变

创新发展既是山西机关运行保障工作的目标，也是《条例》立法的基本理念。山西是国家资源型经济转型综合改革试验区和示范区，不仅在推动资源型经济转型发展方面积极担当有所作为，而且在机关运行保障立法方面也应走在全国前列。正是秉持改革创新发展理念，山西机关事务管理系统积极主动承担起全国机关运行保障立法的专项改革试点工作，并在践行科学立法、民主立法、依法立法原则的改革实践中完成了《山西省机关运行保障条例》的地方立法［3］。《条例》既考虑了自身的可操作性，又结合山西省可持续发展要求，相较《机关事务管理条例》在原则和具体规定上实现了立法创新。首先，《条例》在立法事项与名称、立法理念、立法体例、立法模式方面进行创新。这不仅开创了国内机关运行保障立法的先河，同时也为国家和地方相关立法提供了可借鉴和推广的模式。其次，《条例》在立法制度、立法机制、立法方法与过程方面形成了地方立法的特色，实现了创新立法的目标。

机关运行保障立法之所以坚持创新发展的立法理念，首先是地方立法的根本要求。众所周知，通过创新立法推动改革发展既是地方立法的宗旨，也是地方立法的生命力所在，同时也是地方立法的根本理念。地方立法就是要在保证其与宪法、法律、行政法规的相关规定不相抵触的前提下，着重突出地方立法的特色和个性，解决本地方表现突出但上位法没有或不适宜解决的相关问题，将制定地方规范性文件与解决当地实际问题有机结合在一起。《条例》以改革发展和创新驱动为基本立法理念，通过特色化的地方立法将新时代山西人特有的改革创新精神融入其中。其次是山西转型综合改革示范区建设的使命要求。习总书记视察山西指出，山西转型发展既要有紧迫感，更要有长远的战略谋划，早日蹚出一条转型发展的新路子。《条例》以创新发展为基本立法理念，引导、推进、提升、彰显了山西机关运行保障的实践品格，验证了以改革凝聚共识、以创新驱动发展、以转型铸就山西的地方法治建设和经济社会建设辉煌的真谛。

《山西省机关运行保障条例》立法不仅形成“服务为本、提升效能、绿色节约、创新发展”四方面的立法理念，也探索形成人大主导、机关运行部门、司法厅与第三方专家团队协作的立法模式，必将为全面推动山西机关运行保障工作上台阶、提水平、保运行、出效益提供基本法治保障。

注释

（1）《习近平：坚持人民至上，不断造福人民，把以人民为中心的发展思想落实到各项决策部署和实际工作之中》，习近平参加内蒙古代表团审议时的讲话（2020.5.22）。

（2）《机关事务管理条例》第二十三条明确“政府各部门不得出租、出借办公用房或者改变办公用房使用功能；未经本级人民政府批准，不得租用办公用房。”

（3）目前学术界普遍认为：由于国家在机关运行保障综合性方面立法缺失，目前机关事务管理条例及其相关地方立法存在明显缺陷：一方面缺乏系统的顶层设计，不可避免存在立法的空白地带。另一方面现行立法较为分散，不同立法之间不成体系甚至相互冲突。详见湛中乐、李烁：“机关运行保障立法：性质、思路与原则”，载《北京大学学报（哲学社会科学版）》2020年第3期，第143-144页；马怀德：“加快制定机关运行保障法”，载《中国行政管理》2020年第12期第14页。

（4）中央全面深化改革委员会第十次会议审议通过的《绿色生活创建行动总体方案》（发改环资〔2019〕1696号）。