从土地利用规划角度浅谈国土空间规划体系建设

秦培刚

[摘 要]根据十九大报告要求，土地管理、环境保护以及土地规划要按相关规定进行。从土地利用规划角度来看，首要目标则是国土空间规划，环境保护以及相关体系的建设。因此文章就上述论点对土地管理，环境保护以及国土规划体系建设进行分析与思考。

[关键词] 土地利用；规划角度；空间规划；体系建设

中图分类号： F323.2 文献标识码：A 文章编号：1674-1722（2021）01-0018-03

一、规划的功能定位

新时期，我国经济水准的不断提升，促进了我国工业建設以及土地利用率，但是在经济发展的同时也出现一些问题。例如：土地规划建设不完善，国土空间规划出现违法占地、乱用耕地等问题。因此相关部门要做好规划功能的定位工作，规划功能定位主要涉及土地性质、基础协调、体系划分，这些功能的定位是决定国土空间利用规划的前提。空间规划定位一般是指土地协调机制、保护措施、修复机制等，空间规划属于公共政策，保护土地资源开发及对大规模土地建设工作的重建，社会资源的利用等[1]。

规划功能定位应该是从战略性角度以及全面性角度出发，对土地功能进行一个整体的定位，从而进行划分，提高土地利用效率，为后期空间规划做出铺垫。

我国相关条例如《全国国土规划纲要 （2016—2030年）》规定，对区域发展进行完善研究，发展总体战略目标，对主体功能进行区分，将我国现有可利用资源以及相关环境承载力度作为发展基础，将国土资源聚集开发利用，分类进行保护，完善综合整治措施。由此得知，我国国土相关规划目标与世界各国政策有着大同小异的地方，是推动我国国土空间开发规划保护的重要举措，因此我国相关部门应优化国土整治措施，完善顶层空间规划制度。

相关功能的主要划分则是对土地的开发规划进行完善，促进体系建设，制定土地规划目标，对土地功能的主要职责进行划分，方便后期管理工作开展。主要是通过人口分布及经济布局、国土资源率、城乡发展格局等，确定区域划分，根据不同功能确定开发利用方向，调整区域功能的部署工作[2]。

现阶段续订的总体划分制度是对耕地有着特殊保护机制的政策，也是土地管理制度的基本依据，从而形成乡镇五级规划的体系建设目标。因此我国土地总体规划利用是现有资源保护的主要途径，体现了我国对环境保护的整体意识和空间整体的利用规划。

二、基于土地利用规划角度的国土空间规划体系问题

（一）土地利用率问题

表面上我国土地利用率较高，但具体使用阶段却有着明显缺陷。例如，针对农村地区而言，部分农业用地已经被侵占，用于工业项目建设。但我国人均粮食占有量仅达到世界中等水平，这一问题也导致农业用地总量出现明显的降低，大量失去土地的农民难以掌握工业生产有关技能，致使农村劳动力过剩，从而引发社会矛盾。所以，土地利用率存在明显不足，最为直观的影响因素在于土地用途缺乏科学合理规划。同时，城市土地面临相同问题，最为直接的表现形式为将生态绿化用地作为工业项目用地或商业用地等。尽管城市居民能够得到相应的经济补偿，但生活环境却难以达标，致使土地利用率出现明显的降低。

（二）土地搭配形式问题

土地利用期间，应当采取科学合理搭配，方可保证建设之后的土地资源体系的收益。目前，国土空间规划体系之中，在土地搭配形式方面缺陷具体表现在：一方面，针对各类土地关联方法有着明显缺陷，致使各类土地利用率难以达到标准；另一方面，土地搭配难以满足人们生活需求，以及科学发展的实际需求，致使土地利用水平无法得到提高。搭配阶段，需重视生态资源环境用地同其余类型土地所具有的关联，以此确保城市能够更加科学高效的管理运用系统。

（三）土地规划方法问题

土地规划阶段，需运用科学可行的方法，如整合土地资源、科学控制土地侵占量等，同时保证建设完成的总额和管理系统能够发挥关键作用。例如，生态绿化建设用地方面，建设方法具体涵盖软硬件系统结合、资源系统高效利用等，从而避免自然环境受到严重破坏，使经济收益及安全保障水平得到有效提高。当前，关于土地规划方法方面，仅基于原有经验和政府部门调控，对资源使用方式加以明确，但具体使用方法的科学可行性却并未经过科学实践的检验。

三、从土地利用规划角度浅谈国土空间规划体系建设措施

必须根据中国国情建立土地规划体系，加快经济发展体制的转型，优化土地规划制度，促进经济、社会和环境的协调发展。土地规划制度体现了国家的特殊经济、社会、政治、法律和文化特点，这些特点随着时代的发展而变化，并与国家行政体制改革和政治民主化进程相联系。无论国家需要、地方需要或公众期望如何，建立统一、协调、有效的国土空间规划体系，实行“一体化建设体系”将是今后国土空间规划发展的趋势。

（一）相关要求及政府职能的转换意识

在国土规划建设中，首先应适应供给侧改革的要求以及适应政府职能的转变，政府的主要职能是打击市场失灵，促进规划公平公正。此外，保障公共物品、维护市场秩序、改革支出、加强社会功能、削弱经济功能、组建以公共服务型为导向的体系，将是新时期我国政府职能转变的主要目标。必须改变规划与公众之间的关系，以适应以公共服务为导向的政府。规划转型的主要方向是从技术手段向公共秩序过渡。工作的主要内容是公共事务，服务的主要对象是公众，主要出发点是保护公众的长远利益[3]。

国土空间综合规划是政府在其职权范围内提供公共服务和政策的一个空间总体机制。从基本资源市场分配的充分作用出发，通过确定国家土地空间开发的结构、合理界定基础设施、控制和限制人口流动的空间调整、城乡建设和工业发展，以最大程度地减少对公共利益的损害，促进国家土地空间的均衡发展，使自己成为市场失灵，赋予政府充分的职权，从而保证国家土地资源开发和环境保护的成果。

（二）基础空间结构规划体系的编制

建立共同的国土空间管理规划编制体系，建立国土空间规划和规划制度。综合空间安排，促进城乡发展、资源利用、环境保护、基础设施建设和其他行政方面的社会平等和公共服务。保护控制规划是各级政府自然资源监测部门实施资源保护下限和空间规划的首要目标。界定需要保护的各种自然资源的规模和范围，这些资源在管理领域具有重要价值（农业、生态、国防和其他战略价值），并界定了土地开发的边界领域，这是综合空间规划的基礎。特别规划是在各级有关政府部门的指导下，对某些公共服务进行空间规划，应与土地和面积的综合规划相一致。一个基于三个规划有机单元的规划系统，可以有效地实行国土规划政策。

（三）与各级政府事权相匹配，形成不同层级

采用新的规划形式可能会进一步加剧规划之间的冲突和矛盾，并通过减少行政专门指示和审批而违背政府的改革方向。因此，考虑到省、市、县、乡各级政府行政、立法、司法权力的差异，各级行政区空间范围的差异，在理想状态下对“制度框架”和现实情况下“有效整合”的不同要求，因此必须走不同的道路形成综合空间规划[4]。

为了促进国家、省和区域各级空间秩序的制定和实施，必须特别注意战略、政策和指导原则的差异。在城市和县一级，应促进在控制、兼容性和完整性方面纳入城市和县一级的土地利用规划和空间规划。考虑到总体空间协调规划应具有全面覆盖、多尺度、有限性和统一性的数据库等特点，空间规划具有资源和环境基础、空间管理和资源管理、核心工作和联合部门等优点，目前的规划方式最为适宜。在村庄一级，应加强村庄和社区的详细土地利用规划。根据土地利用和地籍管理数据以1∶2000～1∶500为尺度的现状，应将整个空间规划作为土地利用控制的最终基础进行整合[5]。

（四）强化决策民主和权力制衡，完善规划行政管理体系

按照计划决策分离和适应上述制度的原则，行政部门应具有统一的决策和分类管理。在保留专业行政部门的基础上，应设立国家空间规划委员会，统一制定国家空间规划编制原则、规范和规则，协调国家空间发展规划和政策，保护各专门行政部门，统一监测和评价国家空间规划对执行的影响[6]，并向专门行政部门提出建议。加强高级别政府在审查和提交空间和空间规划方面的作用，在满足基本规划需求，并在重要参考问题上保持较高的规划水平。

同时，强调对同级人民代表大会统筹空间规划职能的最后审查和批准，以确保规划土地的利用和发展能够在其管辖范围内实现总体经济、社会和环境效益最大化。当然，在同级人民代表大会的审议和批准中，应当把最高级别政府的审计作为重要的依据[7]。

四、结语

当前，空间规划面临日益复杂的国际和国内情况和发展与保护之间的矛盾。与以往任何空间规划相比，空间规划的战略性质越来越明显。创建空间规划和空间秩序是国家管理体制现代化和管理规划能力的重要措施，必须与整个国家治理体制的进展相协调。空间规划面临的问题的复杂性及与经济和社会发展的密切关系也决定了改进和调整空间规划以适应经济和社会发展的需求。其健全和调整主要将表现在，与国家治理体系中的各方面的衔接，加强对国家战略部署的贯彻与传导能力，强化对下位规划的指引和约束作用。

参考文献：

[1]董祚继，吴次芳，叶艳妹等.“多规合一”的理论与实践[M].杭州：浙江大学出版社，2017.

[2]樊杰.我国主体功能区划的科学基础[J].地理学报，2017，62（4）：339-350.

[3]吴良镛.城市世纪、城市问题、城市规划与市长的作用[J].城市规划，2018（4）：17-22，30.

[4]严金明.中国土地利用规划理论方法战略[M].北京：经济管理出版社，2019.

[5]朱传耿.战略、规划与计划的辩证比较[J].经济师，2012（6）：22-23.

[6]胡序威.中国区域规划的演变与展望[J].地理学报，2016，61（6）：585-592.

[7]GeQiming.DiscussiononsomeproblemsofreformingthecompilationmethodofurbanplanninginChina[G]. TransactionsofUrbanPlanning.Shanghai：TongjiUniversityPress，2015.