西藏牧区基层社区治理创新研究*——以班戈县佳琼镇为例

赵锋 占堆

（西藏大学经济与管理学院，西藏 拉萨 850000）

我国城乡社区治理经历了“行政主导”“社区自治”“多元共治”三个层面的探索，但始终无法破解社区“共同体”的困境。［1］新时代下，面对社会主要矛盾的转移，在党的十九大报告中，曾多次提到社区，加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责等社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化等水平，打造共建共治共享的社会治理格局。加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。在西藏牧区，地广人稀，草场面积广阔，长此以往就形成了牧民割据，信息不畅通，社区功能弱化，难以为牧区提供良好的公共服务，同时也不利于政府对牧户的有效管理。因此，西藏牧区基层社区的建立和治理问题，亟需社会各界以及当地的全力支持和配合，以制定好合理的政策机制，为牧区提供更好的服务。

1 牧区基层现行治理模式问题分析

随着市场经济的不断发展，西藏牧区的治理模式也不断显现一些突出的问题，影响了牧区经济、文化等各方面的发展。这里以班戈县佳琼镇为例进行分析，通过对佳琼镇的实地调研，发现佳琼镇现行治理模式下所存在的一些问题。

1.1 草场和牲畜资源分配不均，影响牧区贫富水平

牧区草场承包责任制实施以来，我国牧业领域以单户作为牧业生产单位的形式一直得到了延续。随着市场经济的发展，牧业生产科技水平的提高，传统的牧业生产效率已经不能满足市场竞争的需要。一方面，单个牧户劳动力数量有限，可利用的草场有限，在固定生产成本不变的情况下，牧户的平均生产成本并不能得到有效的降低，因此牧产品销售价格也必须保证在一定水平才能实现盈利；另一方面，随着我国市场经济体制的逐步建立和牧业国际化的发展，单个牧户生产需要面对国内牧业生产企业和国际市场的竞争，其竞争劣势很快就会显现出来。因此，牧户从单户走向联合也就成为了一种必然。[2]

据佳琼镇党委书记说，最开始分草场到户的时候，家家户户的草场面积都比较大，牲畜也比较多，这些都是他们的资本，分配完了之后，贫富差距都不会太大。但对新增户来说，他们一般是根据家庭情况进行分配的，具体牵扯到子女的利益及草场的重新划界问题等比较复杂。比如有的户主根据自己孩子的能力，身体状况差的，分得多一点，好的少一点。大部分户主现在是平均分配，基本是根据这个原则内部商量。没有草场和牲畜的新增户，可以用一年四季劳力来获得收入。如此一来，很容易出现贫富差距，草场越多牲畜也多的牧户收入也会不断增多，而没有草场牲畜或者存量较少的，收入相对就较少，若子女较多，又不进行工作，则很容易贫困。

1.2 政府大量的惠民政策，诱发农牧民“等、靠、要”思想

在经济学领域中，有一个理论是“资源诅咒”，它是指自然资源丰富的地方，可能不会促进当地的经济发展，而会成为他们经济发展的诅咒，使经济、文化思想观念等变得滞后。在现行产权制度下，为了更容易说明牧民巧用政策获取利益的现象，在佳琼镇治理模式问题分析中就引进了经济学中的“资源诅咒”理论。

为此，党和政府制定了一系列针对农牧区的优惠政策使农牧区人民的生活得到保障，如“退耕还草补助政策、平安西藏经费、先进双联户奖励、草蓄平衡奖励、草原生态保护补助、实行禁牧补助、种草补助、牧民生产资料综合补贴政策”等。其中草畜平衡奖励每年每亩1.5 元，禁牧补助每年每亩6 元，种草补助每亩6 元，牧民有每年每户500 元的生产资料综合补贴等。这些优惠政策虽然对农牧民的生活起到了积极作用，但同时也引起了一些负面的影响，换句话说，各类优惠政策对于农牧民脱贫致富是阻碍而不是促进，各类优惠政策使牧民传统落后的“等、靠、要”的思想得到了深化。从而使有的牧户更加贫困，不断向国家索取财物，依赖国家补助补贴进行生活，缺乏主观能动性，难以走向发家致富奔小康的正确道路。

1.3 劳动观念淡薄，缺乏创新意识

贫困和落后不仅是一堆能勾勒出社会经济图画的统计指数，同时也是一种心理状态。这表现为长期贫困的生活状态使个人缺乏效率与效能感、缺乏突破落后而陈旧的思想和行为、缺乏自信心而对现状麻木不仁、深信“宿命论”而被动地接受命运等。由于封建习俗、宗教文化长期积累所形成的内陆文化构建了牧民特有的思想观念。而他们之所以养成了这种落后的思想观念，是因为他们长期处于封闭、贫困以及政府一直以来实行的“输血式”扶贫的环境。另外，牲畜不需要过多的照料，“白天放养，夜晚圈息，宰杀季节收获”是典型的牧区生产生活模式，这种习惯化的行为方式使牧民逐渐形成了普遍缺乏毅力、韧劲，不断演变成了“等、靠、要”的懒汉思想观念，政府也已经渐渐地接受了这种行为方式，自然而然形成了“牧民靠政府、政府靠中央”的经济行为模式[3]。

因此，传统的生产生活方式以及人居环境就成为了导致牧民贫困、文化观念落后的原因之一，也是脱贫致富的难点所在；二是传统的价值观念和宗教信仰对他们文化观念也具有很大的影响。这些在高寒地区和边缘地区长期生活的牧民，他们对于祖辈们沿袭下来的吃饱穿厚、放牧吃肉的传统生活方式，也已经形成了习惯，他们对于多余的物质财富没有很强的追求心，缺乏开拓创新的精神，满足心特别强，对物质财富不感兴趣，哪怕有兴趣也不敢去争取，经济上稍有盈余，也只能成为朝佛供奉的动力和理由。

1.4 牧户居住过于分散，社区功能难以发挥

牧区的社区组织，本身承担着协调联系整个牧区，为大家提供必要的基础设施和公共服务的功能，就类似于现在城市小区的居委会一样。自从西藏实施了草场承包责任制，牧民拥有了自己的草场，大都离开自己原有的家庭居住地，搬到了距离自己草场较近的地方或者干脆在自己的草场里面定居，牧区集体经济组织逐步瓦解，牧民以草场零散居住，甚至“老死不相往来”，从而使大家都相隔甚远，即使牧户间有什么问题或者矛盾纠纷，其他人也不会知道，难以联系，同时也疏远了牧民彼此之间的关系。提供日常生活用品和公共服务的机构与组织也逐步减少，无法推动牧区城镇化的进程。牧区社区功能的缺失，给牧区社会治理带来了难度，现阶段推行的“双联户”也发挥不了应有的作用，各“双联户”之间也缺乏必要的沟通和联系，给牧区社会稳定带来了极大的挑战。

在广大的牧区，有限的草场资源是牧民保障基本生存的根本依靠，牧民依草场而居，分散落户，围着自己的草场过日子，已经逐渐形成了习惯。但是，限于当时分配草场时的测量仪器或者环境、人为因素等使草场边界不够清楚，又因为后来人口的不断增加，牧民所得草场和牲畜数量不断减少，于是牧户与牧户之间也经常因为牲畜吃草越过边界而产生矛盾，很容易产生纠纷，有的甚至大打出手，破坏邻里关系，影响牧区内的团结，从而不仅使自己思想负担加重，也不断给政府增添新的问题和压力。

2 牧区基层社区治理创新探究

通过对佳琼镇现行治理模式下所存在的问题分析，结合目前学者对牧区现行产权制度、贫困与反贫困等方面的研究，提出相对应的解决对策，以早日实现牧区的社区化治理，促进当地的经济、文化、医疗等各方面的均衡发展。

2.1 人性化的异地搬迁，建设牧区城镇化

美国宾夕法尼亚大学的詹尼斯·范宁·梅登提出“城镇化的本质，就是经济和人口的地理集中过程。从经济增长的角度讲，城镇化可以带动该地区的经济发展，可以减少贫困。”表明一方经济增长、解决贫困和产业结构调整中，应当重视城镇化过程中的聚集现象，但在广大牧区全面推进城镇化，其可行性比较低，事实上，城镇化是城市化的过程，即城乡人口在比例上的变动。因此，在牧区土地产权制度得到创新和变革之后，使推进牧区集中定居的步伐得到加强，向小城镇建设逐步过渡是一种可行性较高的方式，使牧民定居点变成有力生产、方便生活的中心，并形成牧区一定区域内的经济、文化和生活服务中心的非建制镇。

由于牧民对草场格外的珍惜、对子孙后代有着美好的向往，政府主要可以从这两个方面着力推动异地搬迁扶贫政策的执行。通过实施异地搬迁扶贫政策，可以使牧民从高海拔草原搬到相对宜居的移民集中点，提高大家的生活水平和质量，同时也可以使老人和孩子有安定的居所，教育、医疗、公共服务等容易得到改善和解决，从而使牧区城镇更加人性化，并不断提高牧区的生活质量水平。[4]

2.2 明确奖惩制度，引导、鼓励牧民自主发展

如今的牧区情况，牧民获得经济来源主要依靠草场和牲畜，因此，只有使牧民牢牢的掌握住草场承包所有权，并有足够的牲畜数量，才能使得他们有稳定的收入，或者有足够的经济来源去进行生活。牧区人口的过快增长导致了草场资源的紧俏，难以合理进行再分配，主要凭借家庭长辈的再分配，难免存在分配过多或者过少，最终导致许多牧民走向贫困，甚至失业于家。因此，政府以及相关部门应该通过合适的方式培育牧民的自身适应能力，来引导牧民走出牧业，从事其他非牧业活动，从而缓解草场压力，解决牧区牧民普遍存在的落后问题。

对于所考察的佳琼镇来讲，在牧区土地产权制度创新与变革的前提下，组建畜产品经营公司的必要性十分突出，畜产品经营公司专门经营与销售合作社的各类畜产品，如：牦牛奶、酸奶、牦牛肉、羊肉、皮、毛、绒等，并逐步完善经营方式，提高蓄产品的附加值，由过去牧民单户面对市场的现状转变为一种实体面对市场的形式。总之，要把政府作为引导、把市场作为导向，把增收作为目标，把结构调整作为主线，把政策、技术、项目作为手段，立足于发展现代畜牧的客观要求，使管理水平提高、效益增加，扩大就业面和就业力，不仅从政策上而且从实际效益上吸引广大牧民发散就业，从而使畜牧业健康、稳定、快速地提高，并使其向产业化方向发展。

2.3 保障义务教育高质量进行，推进教育发展集团化

由于体制不健全、教育投入不足、师资力量薄弱等以上问题，在牧区教育这种大环境下，牧区级小学的师资及学生数量逐年减少，规模萎缩。牧民居住分散，户与户、学校与户之间距离非常远，提供公共服务极其困难，再者就是实行草场承包制后，草场承包到户，不再合作经营，一些家庭就因为缺少放牧劳动力从而让自己的孩子辍学。在这种情况下，为了提高教育质量，重组分散的教育资源，实现教育公平，教育集团化发展是一条适合当地良性发展的途径，应试行集中办学为切入点，加强牧区小学的建设、重组，整合教育资源，提高牧区小学的教育管理，缓解牧区小学教育规模萎缩的问题。

尽管目前大量的社会资助机构，自治区各级人民政府，慈善企业和人士等已经给予牧区资金、技术支持等，同时也出台了很多惠民政策，但牧区传统思想观念依然严重，难以开化。只有提高牧区的教育水平，为牧区提供一个良好的学习环境，通过牧区一代又一代的不断学习，在自治区党委以及教育厅的政策性引导下，加强广大驻村干部对牧区的宣传教育工作，通过教育扶贫、产业扶贫等，提高牧民的现代化思想观念水平，只有先脱智才能脱掉旧思想，从而真脱贫。

2.4 成立牧区合作社，发挥牧区社区功能

尽管牧区现在还不存在名义上的社区，但是无论按照百度百科对于社区的定义，还是国内外的社会学家对社区所下的定义和特征，社区在班戈县佳琼镇也存在的，并且在异地搬迁政策实施之后，以及牧民合作社的运行之下，佳琼镇牧民集中安置点也是必须要具有社区的功能，提供足够的医疗、教育、娱乐、社会保障等服务的。在社区治理创新的过程中，发展牧民专业合作社是关键一步，就是把分散的牧民聚集起来，经过专业化的培训教育，使其生产专业化、放养规模化、经济发展多元化，不断增加创收渠道，政府带头引进先进的管理经验和优秀的企业，提高工作效率，同时使牧民获得更大的收益，过上幸福的生活。

牧区的经济发展和集中化管理，完全可以依靠另外一种方式进行过渡，或者直接按照社区的方式进行统一管理，以党和政府为中心，以合作社为形式，集中居住，集中工作，集中安排，避免各家各户各自为战。通过入股合作社的方式，将自家的草场和牲畜按照一定的股份交由合作社统一管理，草场和牲畜的所有权还属于自己，但是每年可以从合作社按股份得到分红，所有牧民可以集中到一起，根据牧民情况，进行工作安排。既节省人力物力财力，又可以减少牧民的负担，多出的人力可以流出牧业或者再就业，同时合作社可以对外统购统销，还可以招商引资，吸引外地企业入驻，针对牦牛肉、酥油、手工制品、羊毛等开办加工厂，也可以吸引先进旅游项目的开发和入驻，开发牧区体验式旅游等，不仅可以促进牧区人民的就业，还可以提高当地的收入水平，形成一个良性循环，使当地的管理、经济和人文等多方面全力发展。

3 结语

聚焦西藏牧区基层社区治理，探索当前社区治理中存在的问题及原因，创新社区治理模式，更有利于从微观入手，打造社区治理新格局。［5］社区治理是国家治理的基层逻辑，促进社区走向善治一直是学术界和实践界关注的前沿问题，促进牧区社区的治理创新更是一项艰巨的任务。西藏牧区海拔高，地域广阔，人口居住分散，传统思想观念严重，在此基础上去引领牧区社区治理创新着实不易。“共建共治共享”是党和政府针对社会发展规律所提出的一项具有战略性意义的指导理论，它反映了党和政府创新社会治理、打造社会共同体的决心和信心。社区治理的发展方向必须遵循社会的发展规律和逻辑，以“共建共治共享”为准则，强化社区共同体认识，重构社区治理权力格局，具体情况具体分析，创新社区组建形式，以牧区合作社推进社区的形成和职能的发挥，从而提升管理的科学性和专业性，并借助新兴的科学技术以及良好的文化氛围打造智慧社区，改变牧区的旧面貌，促进牧区社区治理的现代化和智能化。