古浪县生态护林员项目实施经验与管理模式探索

闫海旺，周学海，张宝学

（古浪县林业技术服务中心，甘肃 古浪 733100）

1 概述

2015 年11 月27 日，习近平总书记在中央扶贫开发工作会议上提出“五个一批”扶贫开发战略，明确了“生态补偿脱贫一批”的工作思路，并指出，“可以让有劳动能力的贫困人口就地转成护林员等生态保护人员，从生态补偿和生态保护工程资金中拿出一点，作为他们保护生态的劳动报酬”。在政策的指引下，古浪县抢抓政策机遇，全面摸清资源底数，积极对接争取项目，从2016 年开始实施建档立卡贫困人口生态护林员（以下简称“生态护林员”）项目，至目前累计聘用生态护林员4886 人，投入资金3908.8 万元，对县域内森林、草原、沙化地资源的管护实现了全覆盖，取得了较好的社会、经济效益，助推了脱贫攻坚步伐，补齐了资源管护短板，积累了丰富的管理经验。为下一步乡村振兴战略打下了坚实的基础，实现了脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接。

2 古浪县生态护林员实施情况

2.1 项目实施概况

建档立卡贫困人口生态护林员项目，是精准实施“五个一批”脱贫攻坚项目之一，按照中共中央、国务院作出《关于打赢脱贫攻坚战的决定》中“结合建立国家公园体制，创新生态资金使用方式，利用生态补偿和生态保护工程资金使当地有劳动能力的部分贫困人口转为护林员等生态保护人员”的总要求和坚持精准落地、精准到户、统筹兼顾、突出重点、自愿公开、统一管理的原则，古浪县严格按照“公告、申报、审核、公示、聘用、培训及上岗”的选聘程序顺利完成2016-2020 年生态护林员项目的实施，并依据县域资源分布情况和管护难度，将管护区域细化为南部山区，中部绿洲区和南部沙区，因害设防、因害设岗、因害划分管护区域，合理划分管护面积，使管护工作人岗相适。并严格按照省上管理细则，依据县情研究制定了县级考核管理办法，规范了管理程序，明确了各级职责，激发了护林员工作热情。通过生态护林员项目的实施不但使县域内森林草原资源管护实现了全覆盖，而且全面提高了当地群众爱林护林、保护生态的意识，增加了就业机会，也使部分林区贫困人口实现了稳定脱贫，加快了建档立卡贫困户的脱贫步伐。

2.2 主要经验与做法

2.2.1 落实相关政策，制定管理办法

项目的精准实施离不开对政策的全面把握，生态护林员项目精准实施，首先要解决如何管理，评价等问题。所以必须建立行之有效并且符合地方实际的管理机制。古浪县林草局牵头会同扶贫、财政部门研究了生态护林员相关政策，分析了全县贫困人口分布和森林、草原、湿地、沙化地的分布状况以及各项扶贫政策落实情况，依据县情共同讨论制定县级实施方案及考核管理办法，从实施主体、部门职责、选聘条件、选聘程序、日常管理、劳务报酬发放、档案管理等方面做了细致的安排，保证了各项措施切实可行，落到实处，减少了管理的随意性，使生态护林员项目实施更高效、规范。

2.2.2 建立培训制度，提升队伍素质

由于一些生态护林员是年龄结构偏大不能外出务工和留守妇女，所以护林员业务素质普遍较低，而护林员能力素质的高低，决定着林草政策宣传效果和资源管护效率，是项目实施成效的重要评价指标，而系统全面和扎实的培训，才是解决问题的关键。林草局抽调业务骨干，与乡镇共同开展了以林业相关法律、法规、方针、政策、护林员岗位职责、基本工作技能、安全防护、各乡镇森林资源分布情况及重点管护区域重点的业务培训和重点地段森林草原火灾隐患排查、易燃可燃物清理、基本造林技术和苗木抚育为主的实地技术实践。不但全面提高了生态护林员对政策的理解能力和林草相关法律掌握及使用水平，也极大的提高了生态护林员应对突发森林草原火灾的能力，并使护林员具备了基础的林业技能，补齐了林业技术力量薄弱的短板。

2.2.3 实施退出机制，管理精准高效

生态护林员项目是国家利用中央财政资金购买劳务的有偿服务，护林员只有按照职责，付出劳动才能得到相应的报酬，所以护林员必须遵守职责，具备护林身体条件，在自己的管护区域认真履职。林草局实行了严格的抽查制度，林业站每月抽查30%的生态护林员，每“季度”全覆盖一次，确保生态护林员在岗履职，建立了高效的生态护林员动态管理机制，对提出辞职、考核不合格、长期远离管护区居住、护林期间有违法行为、不按协议履行职责的护林员，按管护情况给予相应的管护报酬后及时解除了劳动关系，对空缺岗位在解聘后10 个工作日内按程序完成重新选聘，确保了生态护林员队伍管理精准高效。

2.2.4 落实奖惩制度，激发工作热情

护林员的管护区域及面积根据交通条件和难易程度区别划分，工作量具有一定的差别，在具体工作中，一些护林员能积极完成交办的各项工作，但一些护林员责任意识不强，不按时出勤，不按时参加考核培训，如果不实施一定比例的奖惩，将对优秀护林员的积极性造成很大的打击。所以县林草、扶贫、财政部门制定了绩效奖励机制，由乡镇、林业站及村委会组成的考核小组，对护林员的管护成效进行量化考核，依据年终考核结果发放绩效报酬，对年终考核优秀的护林员进行奖励，对年终考核不合格的护林员，扣除一定比例的绩效报酬，并且下年度不予续聘，防止了护林员项目变成“大锅饭”和“普惠措施”，奖惩效果非常明显，极大地激发了护林员的工作热情和责任意识。

2.2.5 建立分级档案，完善项目运行

档案资料可以完整的反映项目实施计划、选聘程序、资金使用、取得的成效等重要内容，为项目的验收提供直接参考，是项目规范实施的重要部分。所以护林员项目档案实行乡镇、林业站、林草局分别建立档案的“三级分层”管理制度，涵盖了文件档案、选聘档案、动态管理档案、考核培训档案、劳务报酬档案，确保每个管理层都有精准的档案资料，每个环节都有完整、翔实的印证资料，实现项目精准化管理。

2.3 生态护林员项目实施取得的成效

2.3.1 提高了资源管护效率

为了使资源管护落到实处，将管护区域细化为山区和川区两部分，依据管护重点统筹安排，管护区域首先由乡镇依据各自实际，按照人均不低于500 亩的管护目标划定，再由林业站通过实地核实确定，根据实际管护情况看，生态护林员的管护区域已实现了县域内森林、草原、沙化地资源全覆盖，保证将每一片该管护的区域都落到实处。

2.3.2 加快了脱贫攻坚步伐

截至2020 年，全县共投入3908.8 万元（其中2016 年475.2 万 元，2017 年715.2 万 元，2018 年715.2 万元；2019 年952 万元,2020 年1051.2 万元），累计受益人口达2546 人，人均增收1.5 万元，扶贫效果非常明显，有些护林员已连续3 年续聘为生态护林员，这些护林员仅通过护林员劳务报酬收入就实现了稳定脱贫。

2.3.3 培养了基层护林队伍

由于生态护林员都是当地群众，所以生态护林员对当地的林情、交通状况、居民分布非常熟悉，这使得生态护林员与专业护林队伍相比具有较高的机动灵活性，特别是对一般的森林草原火警和毁林事件具有较好的控制能力，通过生态护林员的参与不但大大提高了森林资源管护效率、降低了森林草原火灾的扑救成本，而且可以为护林工作锻炼一支知政策、懂技术的基层护林队伍，筑牢了护林工作的群众基础。

3 展望

建档立卡贫困人口生态护林员项目是贯彻落实中央打赢脱贫攻坚战中生态扶贫的具体措施，项目的实施不但使林区贫困人口在家门口通过森林草原资源管护实现了脱贫，而且使全县森林草原资源管护实现了全覆盖，资源管护效率有了较大提高，补齐了森林草原资源管护中存在的短板，为全县森林草原资管护积累了丰富的管理经验，产生了积极的社会和生态效益，加快了精准脱贫步伐。从目前项目实施的情况看，生态护林员项目的实施已基本实现了脱贫攻坚与生态文明建设的深度融合，产生了巨大的社会效应，打下了坚实的群众基础，凝聚了社会力量。但由于项目实施还存在政策把握偏差的问题，导致一些地方对生态护林员项目实施的深度掌握不够，认为生态护林员项目就是为了扶贫，没有从战略高度认识到生态护林员在乡村振兴战略中的重要意义，所以将目标定位在了生态扶贫资金的扶贫效应，对护林员素质和有效管理上重视不够，导致现有生态护林员素质普遍不高，甚至一些生态护林员目前都不知道自己的职责，连最基本的林业法律都没有听过，最基本的林木抚育技术都不会。而管理是最大的短板，由于本次生态护林员项目实施规模较大，存在管理人员力量不足，没有真正把“精兵强将”和愿意干事的人选出来，队伍总体的事业心和责任性不够强，一定程度上增加了管理难度，特别是越到基层管理难度越大，监管漏洞越大。有些考核培训程序几乎流于形式，有些地方甚至存在“兵不知将，将不知兵”的尴尬境遇。所以要巩固和发展好这些基础就需要提出有效的管理措施，护林员素质的提高将是绕不过的一道关口，也必将是下一步重点解决的问题。

生态扶贫与乡村振兴的有效衔接是一项具有重要战略意义任务，生态护林员队伍将是下一步乡村振兴中的一支重要力量，必将在乡村生态建设的高质量发展中展现活力和巨大社会管理潜力，生态护林员在乡村振兴工作中也是一个服务的角色，提高服务水平才能实现精准的服务衔接，而生态护林员素质的偏低则是生态护林员融入乡村振兴和管理的最大短板。生态护林员是目前实施的范围最广，规模最大的森林草原资源管护队伍，管理主要以村、镇为主体，管理体制还在不断完善中，探索出生态资源保护与乡村振兴的互促机制必将通过有效的管理机制来实现。