产权交易机构在地方国企实现混合所有制改革进程中的作用分析

2021-04-08李晓霁江沨

产权导刊 2021年2期

李晓霁　江沨

[摘要]随着国企混合所有制改革走向纵深，产权交易市场成为国企增资扩股引入社会资本的重要渠道之一。本文以产权交易机构为视角，通过探讨产权交易机构历史及功能定位，剖析当前地方国企在供给和需求侧方面所面临的阻碍，尝试分析如何发挥产权交易机构特色更好促进地方国有企业实现混合所有制改革。

[关键词]国有企业改革;混合所有制;产权交易机构;地方国有企业

1 引言

国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是党执政兴国的重要支柱和依靠力量。党的十九大提出，要深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业。产权市场作为资本市场的重要组成部分，自十八届三中全会以来，以混合所有制改革为抓手持续推进中央企业层级的改革，截至2019年底，41.55%的“双百企业”在本级层面开展了混合所有制改革;62.65%的“双百企业”在子企业层面开展了混合所有制改革。随着《国企改革三年行动方案（2020-2022年）》的发布，国企混合所有制改革将迎来新的历史时期，由各地区主导的地方国企混合所有制改革势必会迎来新的突破。本文站在产权交易机构视角，结合地方国企改革特点，通过分析产权交易机构作用和混改工作中的阻碍，为地方国有企业开展混合所有制改革提供思路。

2 产权交易机构历史沿革及功能定位

2.1 历史沿革

1988年5月，承载着企业间兼并职能的“武汉市企业兼并市场事务所”成立，这标志着具有中国特色的产权交易市场正式诞生。

1992年，中国经济确立了市场经济的改革方向，产权制度改革成为企业改革的重要组成部分，产权交易和产权交易市场进入发展高潮期，但由于缺乏国家政策明确支持和法律法规、监管等制度体系不健全，产权交易也出现了不规范操作和发展冒进的现象，加之1997年亚洲金融危机影响，产权交易市场开始进入到清理整顿和规范调整阶段。

2003年，随着国务院国资委的成立，国有资产管理体系进入了快速规范发展的新的历史阶段。同年12月31日，国务院国资委联合财政部出台了《企业国有产权转让管理暂行办法》，产权交易市场开始成为企业国有产权交易的法定场所，同时成为服务我国优化国有经济布局和结构调整的重要平台。

2015年8月，中共中央、国务院出台《关于深化国有企业改革的指导意见》首次明确将产权交易市场与证券市场并列为我国资本市场的重要组成部分。2016年7月，《企业国有资产交易监督管理办法》发布，明确要求国有企业的产权转让、资产转让和企业增资业务必须进入产权交易机构交易，这标志着我国产权交易行业自1988年自发探索—1998年治理整顿—2003年体系初建后，正式进入了政策支持、体系健全、监管配套的全面发展时期。

至2019年底，全国交易机构共72家，在职员工总数4919人，2019年全年开展的资产股权类、自然资源类、环境权类和招标采购类4类业务共成交项目595万宗;年交易额14.56万亿元。①各产权交易机构在自身开展的股权转让、实物资产转讓、增资扩股、金融资产转让、农村产权、技术产权、环境能源交易、文化产权、经营权等业务基础上带动发展了包括产权交易经济机构、会计审计机构、法律服务机构、拍卖和招标投标代理机构、资产评估机构、金融科技服务机构等各类会员6.94万个，产权交易机构与各会员一起构筑了产权交易服务体系。

2.2 功能定位

在理论上，产权交易市场属于资本市场。法学和经济学界的普遍观点认为，产权主要是指财产权或财产权利，是以财产所有权为主体的一系列财产权的总和，包括所有权及其衍生的占有权、支配权、使用权、收益权和处置权等，产权是可以给其所有者带来收入或利润的各种权利，因而产权属于资本范畴。②产权交易市场和资本市场一样，利用经济社会的血液——货币来计价，通过公开市场发现公允价值并配置社会生产资料。此外，产权交易市场还具有以下功能：

2.2.1 非标准化交易的制度适应功能。与证券市场服务于标准化标的物相对应，产权交易市场主要服务于各类非标准化交易。产权交易市场由于制度体系灵活，包容性高，适应性强的特点，可在项目早期介入提供量体裁衣的项目方案设计、策划，可在项目操作期提供多平台信息披露方式、多样的竞价交易方式和款项一次性或分期结算方式，可在项目后期提供持续咨询服务等全流程的服务，能够有效满足各类项目的交易过程。

2.2.2 各类中介服务机构的组织协调功能。在开展产权交易的过程中，需要大量专业的第三方中介机构提供服务，包括律师事务所、会计师事务所、评估公司、拍卖机构等。产权交易机构在与各专业机构的沟通协调上有着天然优势，能够有效组织协调各类专业机构为产权交易双方提供资产评估、财务审计、尽职调查、法律保障等各类服务，有效推动项目合规高效成交。

2.2.3 有效集聚项目资源和投资人资源功能。产权交易市场在发展历程中通过各类项目和渠道的发布，逐步聚集了大量非上市企业的产股权、资产、经营权等项目信息，根据意向方偏好建立了各类意向方主体信息库，逐步成为供需市场的信息集合地，利用大数据等技术手段精准投放信息，有效发掘标的价值，促进项目成交。

3 地方国企混改进程中存在的阻碍

改革，就是新制度改变旧制度。在中央级国有企业混合所有制改革如火如荼的开展时，地方级国有企业的混合所有制改革推进较为缓慢。从阻碍的成因分析，可选择的角度很多，我们从供给和需求两个方面，将地方政府、地方国企作为混合所有制改革的供给方，将投资人作为需求方，结合产权交易机构工作实践，简要分析存在阻碍的原因。

3.1 供给侧

客观层面上，一是当前国企混改还处在试点探索阶段。《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（国发〔2015〕54号）中提出要分类分层推进混改，但具体措施多表述为“引导”、“探索”和“鼓励”等，同时提出宜改则改，稳妥推进的原则要求，目的就是要避免一哄而上的现象出现。从当前混改成果来看，开展混合所有制改革的地方国企主要源于国务院开展的“双百行动”，也能够印证这一点。二是地方国企尚未健全现代企业制度。近几年来，各地虽建立了一批国有资本运营公司，但仅在股权关系上名义履行了出资人职责，并没有以股东身份控制或参与国有企业，没有真正放权给出资企业，造成“管人、管事、管资产、管企业”的依旧是国资监管机构而非股东大会。

主观层面上，一是地方政府普遍存在舍不得孩子的心态，从国有企业的性质和归属来看，地方国企作为地方的重要经济支柱，不仅受地方政府管理和控制，还在当地的经济社会发展大局中扮演着重要角色，承担着经济功能及独特的政治和社会功能，施行混合所有制改革引入非公资本意味着地方国有企业不再仅由地方政府说了算，推进相关工作时会增加障碍，涉及到控制权变更时地方政府则更是没有话语权。二是一部分地方政府缺乏国有企业分类改革的动力，一些地方仍抱着“等中央的政策明朗之后再行动”或是“让别的地方先走走看看”的心态，缺乏积极的探索与实践，这在一定程度上延缓了地方国有企业改革的进度。

3.2 需求侧

客观上，有实力消化国企混改的民营企业仍然较少。混合所有制的目标在于通过引入非公资本给国有企业带来治理结构的调整，并进一步促使企业内部体制和机制發生变化，最终增加国有企业竞争力和活力，为达到这个目标，即要求作为投资方的民营企业首先应当具有完善的管理体系和管理能力。不可否认的是，自改革开放以来，民营企业创造了辉煌的成就，涌现了一大批如华为、腾讯、阿里巴巴、中国平安、美的等优秀的民营企业，但相较于国企混改释放出的市场供给而言，能够在混改过程中吃得下、拿得稳、改得好的民营企业并不多，在《财富》2020年度评选的世界500强中，中国大陆企业（含香港地区）共有124家，其中国有企业占91家，民营企业仅占32家，可见，头部民营企业与国有企业数量相比仍存在着较大差距。除此之外，基于我国基本经济制度下国有企业突出的社会地位而带来的商誉价值，国企与民企在进行混改谈判时天然的握有议价筹码，更是凸显了有实力的民营企业数量较少的客观情况。

主观上，民营企业参与混改怕吃亏，投资意愿不强。一是担心投资前存在信息不对称。在国有企业混合所有制改革前需要由融资企业委托会计师事务所、评估机构等对公司情况进行审计评估，但对于需要投入真金白银的民营企业来说，仅依赖由融资企业作为委托人，委托审计评估机构做出的审计报告和资产评估报告是远远不够的。因此，需要投资人自行组织或借助其他力量对投资标的内部运营情况进行深入的审慎调查，以较为充分地了解融资方实际经营情况，综合考量投资价值。二是担心权益不受保护。国有企业尤其是存续时间较长的地方国有企业普遍存在管理体系不完善，财务管理不健全等情况，投资过程中出了问题民营企业只能寄希望于地方政府，但如政府角色存在地方保护行为有所偏袒，则民营企业参与投资时很可能就是“哑巴吃黄连，有苦说不出”，陷入进退两难的被动局面。

4 产权交易机构破题地方国企混改阻碍的思路

4.1 做混改政策宣传的旗手

统一思想是统一行动的前提。与央企混改有决策层面的积极推动不同，地方国有企业对于混合所有制改革的思想尚不统一，在国企领域还没有形成“伤其十指，不如断其一指”的深化改革态势，普遍还存在着“等一等”、“缓一缓”的思想。改革没有坦途，因为改革是对旧制度的改变，是要打破“舒适圈”，打破旧的藩篱;不改革没有前途，因为不改革就无法解决现在国企普遍存在的增长动力不够、发展活力不足、创新能力不强等问题，国企发展就会愈发步履艰难。产权交易机构起源于国有企业改革，壮大于国有企业改革，是国有企业改革的参与者、服务者，面对新的历史时期，产权交易机构应当敢于担当，充分利用自身资源，发挥平台作用，广泛宣传中央推进国有企业改革特别是混合所有制改革的重要意义，做宣传混改的旗手，让增资企业、投资人和社会公众了解混改、认识混改，推动地方国有企业监管机构明确混改分类分层授权，加强社会对于混改的宣传引导作用，统一思想，聚力改革。

4.2 做一专多能的金牌媒人

打铁还需自身硬，干事更要本领强。随着深化改革的步伐不断加快以及非公有制经济活力的不断提高，产权交易资本市场将成为服务国有企业持续深化改革的市场化平台，更将成为服务我国非公有制经济发展的并购融资平台，作为向产权交易资本市场提供中介服务的专业机构，产权交易机构要紧跟市场发展。要有个“最强大脑”，既能洞察宏观政策方向顺应潮流，又能熟练掌握法律、财务等专业知识;要有双“火眼金睛”，既能帮助交易主体快速配对，又能帮助交易主体发现交易风险;要有张“伶牙俐齿”，既可以帮助融资企业宣传推介安排路演，又善于组织谈判促成交易;更要有“百尺竿头，更进一步”的学习态度，能够不断加强业务能力，善于利用大数据分析等信息技术手段，发挥价值发现、投资人发现和资源配置功能，始终成为投资人、融资企业与地方监管机构值得信赖的“金牌媒人”。

4.3 做推进一体化建设的排头兵

刀口向内，破陈出新。受地域间壁垒影响，各地方国有企业混改的交易信息分散在各地产权交易机构，而机构之间的信息交换不畅通，导致供需双方信息无法实现有效传播、市场竞争性不足，因此无法发现标的真实的公允价值，同时，产权交易各个机构间的同质化竞争也常常会将机构引入到价格战陷阱中，不利于产权交易资本市场的健康持续发展。党的十八大以来，中央确立了长三角一体化建设、京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长江经济带等一系列重大战略，持续推动区域协调发展，面对新时代的重要机遇，产权交易机构应当自我革新，积极响应中央战略部署，努力推动建设区域性统一的产权交易机构平台，实现规则统一、资源共享、数据联动，进一步发挥资源配置作用，不断提升产权交易资本市场影响力。

注释：

①2019年度产权交易资本市场统计分析报告，中国企业国有产权交易机构协会，2020.6.

②中国产权交易资本市场研究报告 2018.

参考文献：

[1]娜日苏.国有企业混合所有制改革路径及效果研究[D]，北京：北京交通大学，2016.

[2]张飞雁.中国国有企业混合所有制改革的路径研究[D]，北京：中央党校（国家行政学院），2019.

[3]韩晓洁.国有企业混合所有制改革及其绩效研究[D]，深圳：深圳大学，2017.

[4]袁兴平.地方国企混改国有资本监管法治研究[D]，贵阳：贵州民族大学，2017.

[5]徐丹丹，王帅.地方国有企业分类改革的演进与发展探微[J].财会月刊，2018.

[6]张紫薇，和军.基于地方政府视角的国企控制权转移研究：经济动机还是政治需求？[J].经济问题探索，2018.

[7]余澳.民营企业参与地方国有企业混改的现实困境与对策研究[J].经济纵横，2019.

[8]赵璨，王星晨，曹伟，杨德明.国有企业混合所有制改革中的制度阻力——基于地方政府政绩压力的证据[J].上海财经大学学报，2020.