“混改”的重点和难点

文宗瑜

只有加大发展混合所有制经济的改革力度，才能协同推进发展混合所有制经济的改革与发展混合所有制企业的改革。单一所有制领域“向非公资本全面开放”是发展混合所有制经济改革的难点与重点。只有着力打开单一所有制领域“向非公资本全面开放”的突破口，才能加快单一所有制领域“向非公资本全面开放”的进程。单一所有制领域“向非公资本全面开放”应该引入“法无禁止即可入”的规则，非公资本可以按“法无禁止即可入”的规则进入单一所有制领域从事投资。

一、加快单一所有制领域“向非公资本全面开放”的进程

对于单一所有制领域的混合所有制改革存在着不同的理解及分歧。有人认为这些领域的国有企业在其经营的某些业务尤其是非主营业务中引入非公资本、让外资民企入股，就是混合所有制改革，如石油石化领域在油品销售业务中引入非公资本、电网电力领域允许非国有企业入股或参与售电业务等等。可以说，这是对混合所有制改革的简单化理解。这种简单化理解混淆了发展混合所有制经济的改革与发展混合所有制企业的改革，用发展混合所有制企业的改革替代发展混合所有制经济的改革。如果按照这种理解及思路进行改革，单一所有制領域的国有垄断或国有绝对控制经营的状态仍然难以打破。单一所有制领域的混合所有制改革应通过两种路径同时推进：一是这些领域“向非公资本全面开放”，允许非公资本进入并自主自由设立公司开展市场竞争，加快发展混合所有制经济改革的进程；二是这些领域的国有企业引入非公资本从而实现产权多元化，加大实施混合所有制企业改革的力度。单一所有制领域混合所有制改革的这两种路径应该同步推进。当然，单一所有制领域“向非公资本全面开放”面临的阻力更大，会受到这些领域国有企业程度不同的抵制。因此，在政策导向上应强调单一所有制领域“向非公资本全面开放”的要求。只有允许单一所有制领域“向非公资本全面开放”，才能深化发展混合所有制经济的改革。

二、着力打开单一所有制领域“向非公资本全面开放”的突破口

单一所有制领域“向非公资本全面开放”的主要阻力来自这些领域的国有企业。垄断经营或绝对控制经营的国有企业，既是单一所有制的受益者，也是单一所有制现状的维护者。在全面改革不断深入的背景下，单一所有制领域的国有企业也不得不接受实行混合所有制经济改革的要求，但是，这些领域的国有企业仍然会出于维护自身既得利益的本能，选择对自己最有利的改革路径。从改革实践看，国有企业通常以国家经济安全为理由要求主营业务不对非公资本开放，非公资本可以入股参股非主营业务。在单一所有制领域允许非公资本进入且可以自主自由设立公司，更有利于打开单一所有制领域“向非公资本全面开放”的突破口。非公资本进入重大资源能源（包括石油石化）、航天航空海运、铁路公路河运、港口机场、电网电力、电信通讯、烟草盐业、公交地铁、土地开发、金融证券、广电传媒、教育医疗等单一所有制领域，既可以入股参股甚至控股这些领域的国有企业，也可以单独设立公司进行所有业务的经营。对于真正涉及国家经济安全的单一所有制领域，应以“负面清单”的方式公示。没有列入“负面清单”的单一所有制领域，原则上都应该允许非公资本进入且可以自由自主设立公司。

三、“法无禁止即可入”应成为非公资本进入单一所有制领域投资的规则

单一所有制领域发展混合所有制经济的改革，是混合所有制改革深化的关键。在某种意义上，非公资本能否自由自主进入单一所有制领域，决定着混合所有制改革的成效。单一所有制领域“向非公资本全面开放”，要坚决摒弃行政准入与行政批准的思维及做法，引入“法无禁止即可入”的规则。任何单一所有制领域只要没有“负面清单”公示，非公资本都可以按照“法无禁止即可入”的规则进入这些领域开展投资。当然，在单一所有制领域向非公资本开放上，也可以参照市场经济发达国家就某个领域的经营进行立法的做法，通过立法限制非公资本在某个领域的进入；如果某个单一所有制领域不允许非公资本进入，应及时出台相关法律予以禁止。需要强调的是，行政指令及行业规则等非法律法规性文件不应成为禁止非公资本进入单一所有制领域的招牌，在法律法规不禁止的情况下，行政指令及行业规则等不得限制非公资本进入单一所有制领域从事投资活动。