完善人民政协专门协商机构制度的路径研究

2021-04-06赵云

广西社会主义学院学报 2021年6期

摘要：人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，发挥好人民政协专门协商机构作用，具有显著的时代价值。当前，人民政协在制度建设方面还存在一些薄弱环节，制约专门协商机构进一步发挥作用。新时代应不断完善制度，更好发挥专门协商机构在国家治理中的重要作用，把人民政协专门协商机构的制度优势转化为国家治理效能，为全面建设社会主义现代化国家提供力量支撑。

关键词：人民政协;专门协商机构;制度;完善路径

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2021.06.006

[中图分类号]D627 [文献标识码]A [文章编号]1009-0339（2021）06-0040-06

人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，“是中国共产党领导中国人民发展社会主义民主、开辟‘中国之治的重要制度设计和独特治理平台”[1]。发挥好人民政协专门协商机构作用，具有显著的时代价值。当前，人民政协专门协商机构在制度建设方面还存在一些薄弱环节，制约着其作用的进一步发挥。习近平指出：“发挥人民政协专门协商机构作用，需要完善制度机制。”[2]296党的十九届四中全会提出了“完善人民政协专门协商机构制度”的要求[3]，为新时代加强人民政协工作、发挥专门协商机构作用，指明了努力方向和工作重点。新时代新征程，要进一步完善人民政协专门协商机构制度，以更加成熟更加定型的制度筑牢专门协商机构发挥作用的制度根基。

一、发挥人民政协专门协商机构作用的时代价值

（一）加强和改善党的领导的内在要求

中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。习近平在庆祝中国共产党成立100周年大会上发表的重要讲话中强调：“以史为鉴、开创未来，必须坚持中国共产党坚强领导。”[4]协商民主是实现党的领导的重要方式，是党的群众路线在政治领域的重要表现。人民政协专门协商机构具有组织上的广泛代表性和政治上的巨大包容性，是党和政府联系广大人民群众的桥梁和纽带。人民政协专门协商机构将协商民主贯穿履职全过程，通过民主协商、平等议事，收集和反映各界别、各阶层群众的意愿诉求，为党和政府科学决策提供参考;通过宣传阐释党和国家重大方针政策和重要决策部署，把党的主张转化为社会各界的广泛共识，促进方针政策和决策部署的贯彻落实;通过教育引导各界群众增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，把他们最广泛、最紧密地团结在党的周围。发挥人民政协专门协商机构作用，能更好促进党的领导方式和执政方式的改進，有利于保证党领导人民有效治理国家，为实现中华民族伟大复兴提供根本的政治保证。习近平强调：“人民政协要通过有效工作，努力成为坚持和加强党对各项工作领导的重要阵地、用党的创新理论团结教育引导各族各界代表人士的重要平台、在共同思想政治基础上化解矛盾和凝聚共识的重要渠道。”[2]296

（二）促进社会主义民主发展的必然选择

中国特色社会主义民主，是选举民主和协商民主的有机统一。选举民主和协商民主相互补充、相得益彰，是中国式民主的鲜明特色和独特优势。人民政协作为社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，为各党派、各团体、各族各界人士广泛参与国家政治生活和社会生活提供了制度化的机制和平台。人民政协政治协商的过程，就是人民有序政治参与的过程。习近平强调：“人民政协在协商中促进广泛团结、推进多党合作、实践人民民主，既秉承历史传统，又反映时代特征，充分体现了我国社会主义民主有事多商量、遇事多商量、做事多商量的特点和优势。”[2]295中国共产党与各党派、各团体、各族各界代表人士在人民政协进行广泛的民主协商，加强沟通，增进理解，达成共识，实现党的主张和人民意志相统一，保障人民依法管理国家和社会事务，管理经济文化事业。人民政协是我国政治生活中发扬社会主义民主、实现人民民主的重要形式。

（三）推进国家治理现代化的重要举措

人民政协是适合中国国情、具有中国特色的制度安排，推进国家治理现代化进程，其地位和作用不可替代。目前全国政协有34个界别、2 100多位委员，地方政协有3 100多个组织、66万多位委员[5]，且形成了一套完整、成熟的制度体系和运行机制。通过人民政协专门协商机构进行广泛充分的协商，可以充分发扬民主、集思广益，统一思想、凝聚共识，科学决策、民主决策，为推进国家治理体系和治理能力现代化凝聚智慧和力量。发挥人民政协专门协商机构作用，是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求和重要举措。习近平强调，“人民政协要发挥作为专门协商机构的作用，把协商民主贯穿履行职能全过程”“努力在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥更大作用”[6]。

二、当前人民政协专门协商机构制度建设存在的不足

制度具有根本性、全局性、稳定性和长期性，发挥人民政协专门协商机构作用，良好的制度是基本保障。人民政协经过70多年的实践发展，其制度建设取得了很大成就。党的十八大以来，中共中央印发了《关于新时代加强和改进人民政协工作的意见》《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，中共中央办公厅印发了《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》等文件，各地也相继出台了相关配套文件。十三届全国政协以来，已制定修订重要工作制度77项，初步构建以政协章程为基础，覆盖协商履职、组织管理、队伍建设等的制度体系[1]，为发挥人民政协专门协商机构作用奠定了较为深厚的制度基础。但是，这与发挥专门协商机构作用的要求相比，人民政协在制度机制建设上还有较大完善、发展的空间。

（一）人民政协专门协商机构制度的法治化程度有待进一步提高

新时代人民政协新实践，深化了对人民政协的认识。2015年中共中央办公厅《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》中也明确指出，人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构[7]。2018年修订的《中国人民政治协商会议章程》规定，中国人民政治协商会议是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，要聚焦国家中心任务，把协商民主贯穿履行职能全过程[8]。2019年9月，习近平在中央政协工作会议暨庆祝人民政协成立70周年大会上的讲话中再次强调人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构。2020年12月，政协全国委员会《关于加强和促进人民政协凝聚共识工作的意见》，对人民政协作为中国共产党领导的专门协商机构，做好凝聚共识工作进行了部署。从上可以看出，中央的政策文件、政协章程等对人民政协专门协商机构已有规定，可在时机和实践成熟时，推动将“专门协商机构”表述写进宪法，为更好地发挥人民政协专门协商机构作用提供法律保证。

此外，人民政协制度的运行，主要依据是政协章程和中央的政策性文件，但相关规定较为原则。目前，与发挥人民政协专门协商机构作用密切相关的协商平台建设、协商程序运行和协商成果采纳等方面缺少相关法律规范，容易出现协商的随意性和形式化的现象，影响政协协商的规范性和协商结果的效力性。

（二）参与协商的界别设置及委员产生机制有待进一步完善

界别是人民政协的基本组织单元，人民政协通过各个界别的广泛参与来实现各社会阶层的利益表达。因此，政协界别设置要充分体现广泛性和包容性。目前，全国政协界别设置，基本体现了广泛团结、包容各界的特点，但也还有完善之处。一是界别设置滞后。人民政协现行的界别设置形成于1993年全国政协八届一次会议，与当前经济社会发展转型和民众政治参与愿望日益增强的要求存在不相适应之处。随着改革开放的深入推进和社会主义市场经济体制的不断完善，我国社会阶层结构发生了深刻变化，新的社会阶层不断出现且发展壮大，在我国经济社会发展中的作用越来越重要，其政治参与愿望和诉求也越来越强烈，但在政协还没有相应的界别设置。二是界别边界不清晰，存在明显的交叉重叠，如共青团和青年联合会、科协界与科技界、工商联界和经济界，多有交叉，界别特色不明显。三是界别委员构成比例不合理，存在失衡问题。以农业界为例，一方面，农业界委员数占全体委员总数的比例较低，与我国农业人口占总人口的比例不相符;另一方面，农业界别内“委员绝大多数来自农村基层管理者、各级党委政府农业部门干部、农村私营企业主的代表，而真正的农民比较少”[9]。界别设置不尽合理，弱化了界别的代表性和包容性。

政协委员是政协工作的履职主体，应该在本界别中有代表性、有社会影响力和参政议政能力。现行的政协委员产生办法，在实际运行过程中也显露出一些问题。一是委员准入条件宽泛。人民政协章程对委员必须具备的基本条件作了规定，但缺乏具体明确的遴选标准和要求。政协换届办法中一般也只作出原则性规定，诸如思想政治素质、年龄、界别来源等，弹性较大。实际操作中，一些地方存在因人而异、执行标准不统一的情况。二是政协委员的产生过程缺乏民众参与。政协委员大多是由各界别协商推荐产生的，但如何协商、推荐，没有合理的制度安排，“往往仅由党派、团体、各界的领导层与相关部门进行协商推荐”[10]。民主推荐程序不够充分，一定程度上影響了委员的民意基础。三是委员产生缺乏适度的竞争性选拔机制。有些单位或界别把政协委员名额当作一种政治待遇来分配，产生的委员缺乏主体意识和参政议政能力，参与政协活动的积极性和责任感不强，主动履职行为少。这些问题的存在，使得部分政协委员不能获得所在界别的广泛认可，缺乏代表性和影响力。

（三）协商程序需进一步规范

民主制度需要稳定、可靠的程序。协商民主是一种程序民主，必须以公开合理的程序为保障，只有程序完备、便于操作，才能保证协商民主的真正落实。《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》明确规定，要“坚持协商于决策之前和决策实施之中”[7]，对政协协商的程序作了原则性的规定。《中共中央关于新时代加强和改进人民政协工作的意见》也对“健全人民政协工作制度”作出了部署，但一些地方在贯彻中央文件精神制定政协协商的规范性文件中，仍存在协商程序不规范、规则不清晰等问题。由于缺乏协商程序的严格规范，是否需要协商、协商时间和方式的选择、协商活动的开展、协商结果的运用等，往往取决于党政领导或职能部门的主观愿望，随意性比较大，影响了人民政协专门协商机构作用的发挥。

（四）协商成果落实需进一步加强

协商活动是否真正有效，最终取决于协商成果的转化落实。目前，政协协商成果的采纳、落实及其反馈机制还需要不断健全。协商活动结束后，协商成果如何采纳、由哪些部门负责实施、实施情况由谁来监督，如何进行反馈等有待从实施细则和操作规程进行进一步规范。特别是协商成果落实的考核评价、激励约束、追责等机制还需进一步健全，政协重点协商活动的实施情况没有完全列入督查事项和考核体系，协商工作开展情况以及协商成果的采纳落实情况与相关单位部门的评优、与领导干部个人的职务晋升尚未直接挂钩，在一定程度上制约了相关机构和人员的主动性和积极性。一些地方由于缺乏协商成果转化运用的保障机制，导致协商成果的落实不尽如人意，协商“重形式轻落实”问题不同程度地存在。

（五）与其他协商渠道融通机制不够健全

社会主义协商民主是由多种渠道构成的广泛多层次制度体系。在众多的协商民主渠道中，人民政协是专门协商机构，与其他渠道都有交集，为其他渠道的协商搭建平台。目前，在人民政协协商与其他协商渠道的衔接配合上，相关机制还不够健全，与其他协商渠道衔接配合不够。如政协协商和政党协商同属于政治协商的范畴，但在实践上政协协商与政党协商各自单独进行，两者衔接不够，甚至没有太大的关联[11]。在政协协商与基层协商衔接方面，各地积极探索，搭建起各式各样的协商平台，推动政协协商民主向基层延伸，但由于缺乏全国范围内统一的制度规范，两者的衔接配合缺乏稳定性、持续性，难以形成协商合力。

三、完善人民政协专门协商机构制度的路径

（一）加强法治建设，提升专门协商机构制度的法治化水平

发展社会主义民主，必须加强法治，实现民主政治运行的法治化。习近平强调，发展人民民主必须坚持依法治国、维护宪法法律权威，使民主制度化、法律化[12]。党的十八届四中全会也指出：“为了保障人民民主，必须加强法治，必须使民主制度化、法律化。”[13]因此，法治化是提升专门协商机构效能的重要路径。

1.完善宪法中人民政协性质和地位的规定。适应新时代和国家发展的需要，完善宪法中人民政协性质和地位的规定，将“社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构”[7]“我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式”[8]“国家治理体系的重要组成部分”[8]等人民政协的性质和定位明确写进宪法。

2.推进人民政协相关法律的建设。由国家权力机关制定关于人民政协的法律，为人民政协履职提供更加切实的法律保障，实现人民政协协商民主的法律化。“建立和完善真正具有法律效力的政协组织法十分必要，決定政协能否实现其工作的规范化和程序化”[14]。依据宪法和人民政协制度运行实践，将实践中运行有效的党的政策性文件中关于人民政协制度的有关规定上升到法律层次，将人民政协制度纳入国家法治框架，解决人民政协法律地位与运行规则长期缺位的问题，支持人民政协依法履行职能，增强其制度权威性和执行力。

（二）完善协商主体优化机制，拓展专门协商机构的包容性

人民政协是我国各党派、各团体、各族各界人士共商国是的平台和载体。随着我国经济社会的快速发展，社会阶层日益分化，利益主体越来越多元，利益诉求越来越多样化，人民政协协商主体要具有更强的代表性和包容性，以更好发挥专门协商机构作用，协调利益关系，凝聚社会共识。

1.优化界别设置。党的十八大以来，中共中央高度重视人民政协界别的设置，多次强调要“深入开展调查研究，在条件成熟时对政协界别适当进行调整”[7]。党的十九大报告强调要“增强人民政协界别的代表性”，党的十九届四中全会提出了“优化界别设置”的要求，为科学设置政协界别指明了方向。首先，整合相似相近界别，突出界别特色，提升政协界别划分的科学性，比如可考虑将青年联合会和共青团界合并为青年界，科技界和科协界合并为科技界。其次，适量增设新的界别，将在经济社会发展中起重要作用而在政协中“缺位”的阶层或群体纳入政协，扩大界别吸纳范围，比如可增设社会组织界，把各类社会组织和中介组织及其代表人士吸纳进来，使得这一社会阶层在政协能实现有序的政治参与。第三，优化界别内委员构成，对界别委员构成进行适当调整，比如在农业界，可适当增加农民委员的比例。

2.完善政协委员产生机制。提高政协委员代表性和履职能力是完善专门协商机构制度的关键所在。首先，细化委员产生标准，提高政协委员的准入门槛，注重委员的综合素质尤其是协商议政能力。其次，拓宽委员推荐提名平台，采取个人自荐与组织推荐相结合的方法，让知识水平高、有参政议政愿望和能力的人，能够有渠道参与到委员的举荐环节。在推荐提名阶段，要广泛听取本界别群众意见，并通过充分协商以决定委员的推荐人选，确保委员推荐的民主性。第三，健全委员产生的公开机制，建立委员提名推荐的公示程序，提升推荐过程的透明度。第四，引入适当竞争机制，让委员通过一定范围内的竞争获得相应资格。不断优化委员产生机制，确保“真正把代表性强、议政水平高、群众认可、德才兼备的优秀人士吸收到委员队伍中来”[7]。

（三）完善协商议事程序机制，提高协商质量

制度的生命力在于执行，执行的关键在于有完备的可操作的程序机制。人民政协专门协商机构要“专”出特色、“专”出质量、“专”出水平[15]，必须有一整套严密的协商议事规程来规范。从制定协商计划到开展协商活动，乃至协商成果的采纳运用等，都需要合理的程序来加以规范。

1.完善协商计划制定机制。要“坚持党委会同政府、政协制定年度协商计划制度，完善协商于决策之前和决策实施之中的落实机制，对明确规定需要协商的事项必须经协商后提交决策实施”[2]。年度协商工作计划必须列入党委议事日程，纳入决策程序，从协商计划制定的基本原则、内容、程序以及计划实施的保障措施等方面，明确年度协商工作计划制定实施各个环节的工作制度机制，规范政协年度协商工作计划制定实施的全过程。

2.完善协商议题产生机制。规范协商议题提出程序，解决协商议题“谁来提出”“谁来确定”“怎样确定”等问题。围绕党委和政府工作的重点、群众生产生活的难点及社会治理的焦点来精选协商议题，实现党委政府“点题”、部门“出题”、政协组织界别委员“议题”三者结合，推动党委、人大、政府及相关部门将重要事项重大问题提交到政协协商。协商的议题要广泛，涵盖经济、政治、文化、社会和生态文明等各领域。

3.完善协商形式选择机制。经过多年探索，人民政协的协商形式有了极大的丰富，全体会议、专题议政性常委会会议、专题协商会、双周协商座谈会等协商议事平台已基本形成制度，对口协商、界别协商、提案办理协商等做到了常态化。针对这些协商议政平台形式，已陆续出台了一些富有操作性的工作规则，逐步实现机制化规范化。在持续用好现有的这些协商平台的同时，创新协商形式，探索运用“互联网+”、网络议政等协商形式。要科学匹配协商内容与形式，根据协商内容，选择合适的形式，精心组织协商活动。

4.完善协商议事规则。专门协商机构的协商要求平等协商、民主议事，要坚持调研于协商之前，把协商互动列为必要环节，“协商中不要各说各话、流于形式，要有互动、有商量，使协商对凝聚共识、优化决策起到作用”[16]。协商议事规则，应体现平等原则，保证参与协商各方开展民主的、平等的、真诚的协商，任何一方都不能把自己的意见强加于人;应体现民主原则，引导协商各方在共同思想政治基础上，畅所欲言，各抒己见，充分表达观点、意见和诉求;应体现共识原则，通过广泛深入的交流沟通讨论，消除分歧，达成共识，解决问题。因此，协商议事规则要“对协商的参加范围、讨论原则、基本程序、交流方式等作出规定”[2]，对如何确定发言人选、如何发言、发言时长、如何互动、如何达成共识等环节提出明确要求，提高协商质量和效率。

（四）健全协商成果转化落实机制，增强协商实效

专门协商机构贵在广开言路、商以求同，旨在广聚众智、协以成事。专门协商机构协商活动的实效主要体现在成果转化上。因此，必须把提高协商实效作为搞好协商活动的着力点。正如汪洋所强调的，各项履职活动要从注重“做了什么”“做了多少”向“做出了什么效果”转变”[17]。

1.健全协商与决策衔接机制。协商就是发扬民主、科学决策的过程，协商本身就是决策的一个重要程序和环节，协商的目的是为了科学决策。完善党委、政府议事规则，将政协重点协商活动纳入党委议事规则和政府工作规则，把政协协商纳入党政决策程序。

2.完善协商成果转化机制。建立健全政协协商成果的交办、采纳、落实和反馈机制，规范工作流程，明确规定每个环节的时限及工作要求，推动协商成果的轉化运用。建立健全政协委员重要建议“直通车”制度;加大建议案提案办理协商力度;加强对协商成果的宣传;积极协调党政部门，使政协协商提出的意见建议转化为党委政府决策举措;推进协商与监督有机融合，对协商成果落实情况实施民主监督，推动协商成果落地生效。

3.建立科学的考核评价机制。建立协商成果办理工作督察考评机制，将协商成果办理情况纳入党政部门的督查事项和管理考核体系，并建立相应的奖惩机制。将协商成果采纳落实情况与单位评先评优、领导干部的提拔任用相关联，对落实协商成果不力的有关单位或主要负责人进行问责，并通过适当形式及时通报或处理，以促进协商成果的转化落实。

（五）创新与其他协商渠道的衔接配合机制，增进协商合力

党的十九届四中全会强调，要“统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商，构建程序合理、环节完整的协商民主体系” [3]。在协商民主体系中，人民政协专门协商机构承担着推动社会主义协商民主广泛多层制度化发展的重任。专门协商机构是协商的平台和载体，要以搭建平台为服务手段，实现与其他协商渠道的衔接，尽可能吸引和集聚更多其他协商到政协平台，增强协商合力，发挥我国协商民主体系的整体效能，提升专门协商实效。鼓励各级各地政协结合实践创新同其他协商形式相结合的新方式，创新体制机制，推进政协协商与其他协商的协同联动、融合发展。把顶层设计和鼓励创新结合起来，及时总结地方政协推动政协协商同其他协商融通的新创造新经验，提炼出成熟的有普遍意义的办法，上升为制度性的规定，以指导全国的协商联动活动，有序拓展政协协商同其他协商形式的衔接配合，更充分地发挥人民政协专门协商机构作用。

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