城市更新中的社区参与与协同治理

摘要：城市更新一直是治理辩论的沃土，更新方式与治理方式之间存在辩证关系。中国的城市更新存在重空间改造轻社区建设、空间更新与社区治理脱节的倾向。社区参与是联结更新与治理的纽带，在分析社区参与在赋权、本地知识、包容性发展中所发挥作用的基础上，以上海城市更新为例探讨了社区参与的角色、方式和渠道，提出了促进社区参与，推进物质空间建设与社区建设协同、更新政策目标与社区意愿协同、社区利益群体间协同的治理思路。

关键词：城市更新;老旧小区;社区参与;协同治理;包容性发展

前言

城市更新一直是治理辩论的沃土，在城市治理理论的兴起后有所增强，城市治理理论旨在解释地方当局和商业精英如何以及为什么在非正式网络中合作以促进经济增长，在发达国家的城市研究中很流行。[1]城市更新需要政府、企业、居民间的合作，自然成为治理研究的重要领域。公众参与起源于英国的规划体系，在城市更新中有悠久的历史。社区参与城市更新是政策制定者，学者和公众的重大关切，一直处于城市更新讨论的关键位置。中国2008年的《城乡规划法》已明确阐明了公众参与规划过程的基本要求，此后颁布的系列规划和计划也将公众参与列为优先事项。随着中国城市更新实践和治理能力的发展，城市更新的社区参与引起了国际国内学者的广泛关注。[2][3]城市更新与城市治理间存在辩证关系，且两者关系紧密，互相影响，社区参与是联结更新与治理的纽带。但在实践中彼此脱节，存在重空间改造、轻社区建设、空间更新与社区治理脱节的倾向，亟待将两者纳入一体研究。协同治理认为，当一个目标是任何一个组织难以独立达到，或者通过组织间的协同行为才能达到较高产出时，就体现出所谓的协同优势。因此，以社区参与为抓手，从协同治理的角度可以为城市更新与治理提供新的思路。

一、城市更新与治理的辩证关系

（一）城市更新的多重矛盾

中国近四十年的城市建设突飞猛进，人民的生活水平有了巨大的变化，建于上个世纪各个历史年代的城市居住小区已经老旧，不能满足人们美好居住生活的愿望。居民迫切盼望老旧小区的改造和更新，民有所呼，政有所应。2019年6月国务院常务会议部署推进城镇老旧小区改造，2020年7月国务院办公厅印发《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》。根据国务院的意见要求，力争在“十四五”期末基本完成2000年底前建成需改造城镇老旧小区的改造任务。

城市更新是城市发展到一定阶段所必然经历的再开发过程。城市更新的重要性体现在：首先，老化的建筑物和住房可以升级。其次，可以保留历史建筑。最后，可以通过改善城市布局、开放空间、道路网络和其他基础设施来重塑城市。城市更新在西方大致可以分为三个阶段，第一阶段为推土机时代。在推土机夷平的贫民窟上建造了由混凝土，钢材和玻璃制成的豪华项目，遵循物质空间决定论和对建筑环境的重视;第二阶段为社区康复，强调社会问题的综合方法;与现有环境中的现有人口合作，即不拆除建筑物，不疏散居民或将弱势人口替换为更强大的人口。第三阶段为振兴。特别是在市中心用一种强调经济发展的做法进行更新。

城市住区更新是对既有空间关系、利益关系、社会关系的调整，在调整中面临的问题是：一是如何保护历史文化遗产。城市的记忆需要物质空间载体，但是任何物质空间都有一定的使用寿命，当物质空间已经不能满足使用要求时，一定的更新是必要的，但如何更新，则是充满了矛盾和争论，争论中既包含了价值，也包含了利益。居住在历史保护建筑中的人往往觉得居住环境的改善更重要，而并不居住在保护建筑中的专家、学者等觉得历史文化遗产的保护更重要。[4][5]二是城市住区更新中的中产阶级化和高档化。城市更新中老旧住区环境提升，历史文化遗产得到了保护，原有居民搬离。从历史上看，许多城市更新都采取了“自上而下”的高档化的更新方法，其在经济改善和可持续性方面的成功受到了激烈的争论。与之相对的是采取更具社区包容性，“自下而上”的态度进行更新。这些方法旨在承认社区在城市发展中的作用，以及使现有社区成员积极参与决策过程。比如以“文化主导”的更新风格则是通过文化项目吸引居民进入。[6]三是城市住区更新中的不平等。城市住区更新政策的差异引发了居民的不公平感。城市住区更新会采用不同的更新方式，一些老旧住区采取拆除的方式，一些采用保护的方式，居民会在不同的方式间比较，会认为不同的更新方式造成了事实上的不公平。同時，居民会在住区中不同住户间比较，不同住户在更新中的损益也是不一样的，居民也会认为不公平、不平等。

城市更新中的冲突和矛盾显然已经超出了空间更新可以解决的问题，城市更新必然包含有居民的参与，无论是被动的或者是主动的。

（二）城市治理的空间基础

从广义上讲，治理描述了跨不同领域（即国家，市场和公民社会）的新型集体决策形式。城市治理可以描述为一种过程，旨在以基于不同价值、规范、信念和实践体系的不同制度模型为特征的环境中，融合和协调公共和私人利益。为了分析城市治理，必须将重点放在城市治理体系中涉及的各利益相关方的能力上。[7]皮埃尔（ Pierre）将城市治理简化为四个通用模型：管理、法团主义、增长和福利治理，每个模型在参与者、目标、工具和结果间存在差异。联合国、世界银行和经济合作与发展组织等国际组织都提出了城市治理的规范或理想的实践标准。联合国人居署于1999年发起了全球城市治理运动，以实现城市化世界中可持续人类住区发展的目标。在这项运动中，良好的城市治理的特点是可持续性、辅助性、公平、效率、透明性、问责制、公民参与、公民意识和安全性相互依存和相辅相成。在城市更新的特定领域，城市治理网络是通过区域委员会、管理或监督委员会、机构或自治组织的管理机构等机制，以及通过论坛、研讨会和集会等特定参与领域来正式表达的。[8]

城市被一连串的人居住，并在不同时期被用于不同目的，城市需求变化不是停滞不变的一个常态。正是城市需求的快速变化和城市空间的相对稳定，使城市治理具有空间特征。任何一个城市空间的变化或者保持现有状态都与城市治理相关。当前中国城市社区治理存在的不少问题均与空间相关：1.小区缺乏社区参与的公共空间，社区居民参与不足。[9][10]2.小区公共空间和设施欠缺易引发社区冲突。由于社区人口密度高，公共空间较少，在社区停车场，公共休闲空间使用中易引发冲突。[11]3.小区老旧的物质空间环境，大大影响了居民的居住体验，居民的社区归属感、认同感不高。[12]4.社区建设、社区治理缺乏有效的推进手段和抓手，社区呈现出碎片化。[13]5.小区更新改造中引发了邻里矛盾和社区冲突。可以看出，城市治理中的问题与城市空间休戚相关，城市治理离不开物质空间的支撑。城市更新改造为城市治理既带来了机遇，也带来了挑战。

（三）更新治理的跨界与交叉

城市治理与更新之间存在辩证关系，研究表明，更加重视公民参与的治理网络倾向于产生更全面的城市更新政策，并强调社会和社区发展的各个方面。相反，在忽视公民参与的治理中，更新政策往往更多地侧重于更新的空间和经济方面，从而引发绅士化效应。[8]也就是说，参与可以成为促进城市更新与城市治理交叉的纽带，也可以成为城市更新与治理中的政治口号或者装饰品。全球范围内的城市更新热潮曾经给人们带来很高的期望——既确保实现经济增长目标，也实现社会凝聚力和社区融合的共同目标。各地经验的多样性表明，虽然大多数城市更新的成功案例发生在相对富裕的地区，但在促进公民参与治理网络方面始终存在广泛的余地，地方政府有能力影响这一城市政策领域，可以发挥决定作用。[8][14]

城市更新与城市治理是当前中国城市面临的两个重要问题，在实践中存在较大的交叉，难以彼此分立。但城市更新、城市治理又涉及到建筑学、城乡规划学、社会学、政治学等多个学科的交叉，亟需多个学科在研究和实践中的协同。目前，协同治理关注公共危机、区域合作以及生态环境保护等治理难题。[15]有学者关注到社区的协同治理，认为社区利益主体多元化、公共产品需求多元化、社区功能社会化是城市社区协同治理的主要内生推动力量。[16]但城市更新的协同治理研究还少有人涉及。传统的城市更新方法是自上而下，参与式城市更新方法是自下而上。城市更新改造优劣评价的最终标准不在政府、企业、设计师，而在实际使用的居民。通过有效的社区参与，可以充分表达弱势群体的利益，有利于城市更新更贴合居民的实际需求，从而提高城市更新与治理的协同优势，真正有效地落实“人民城市人民建，人民城市为人民”的理念。因此，探索在中国国情下，积极、有效的社区参与，而非口号式、形式上的社区参与，对于城市更新和治理的协同推动都非常有益。

二、社区参与联结更新和治理

（一）参与和赋权

阿恩斯坦认为，如果没有权力的重新分配，参与就是一种空洞的经历。真正的参与使参与者能够分享富裕社会的利益。[17]赋权可以定义为个人，团体或社区能够控制自己的环境并实现其目标，从而能够努力实现其生活质量最大化的过程。赋权是个人通过以下方式获得社会、政治、经济和心理控制的能力：获得信息、知识和技能;决策;个人自我效能;社区参与和感知控制。换句话说，这是一个变化的过程，通过该过程，几乎没有权力或没有权力的个人或团体获得了影响他们生活的选择权力和能力。社区参与的重要目标之一就是赋予居民权力并改善他们的生活质量。赋权要求权力可以改变和扩展，如果权力无法改变，如果它是职位或人的固有权力，那么就不可能实现授权，也无法以任何有意义的方式设想授权。[18]

边缘群体的成员需要平等的參与能力，当地社区中最贫穷和最边缘的居民往往不太愿意参与，而物质资源、教育和技能水平较高的居民则更加积极主动，并能够利用公众讨论和审议的社会规则和仪式来捍卫他们的利益，并将他们的观点优先考虑为集体利益的公平代表。社区参与往往被拥有最多认知资源（公共技术专家）和经济资源（私营公司）的利益相关者所占领。[8]边缘群体不愿参与，一方面因为他们缺乏参与的时间、资源和文化资本。另一方面，参与不可避免地将强大的群体和被排斥在外的群体聚集在一起，只有赋权能够实现有利于后者的权力转移，否则它就毫无意义。

在城市更新和治理中均涉及到居民的切身利益，居民有参与的需求，希望参与到更新和治理的决策中来，为改善自身的生活环境和质量而发声。居民参与的目的就是提出自身的主张，使自己的主张能够在空间环境和治理措施中得以实现，有效的参与就是赋权的过程，使居民有权利来改善自身的生活质量。

（二）参与和本地知识

城市更新和治理是在有历史、有文化的地方进行，普遍的专业知识需要结合来自社区的本地知识，才可能产生具有地方针对性的更新和治理措施，社区参与是将本地知识呈现，进入更新和治理策略的途径。本地知识通常由社区成员拥有，这些社区可以在地理位置上定位，也可以与特定标识组关联。这意味着“知识社区”可能是社区或具有共同文化、符号、语言、宗教、规范甚至兴趣的团体。相反，专业知识通常由专业、学科、大学、政府机构或行业协会的成员持有。社区知识部分来自实际的视觉、气味和品味，以及日常生活中遇到的触觉和情感体验。通常在公共叙事，社区故事，街头剧院和其他公共论坛中测试本地知识。相反，专业知识通常通过同行评审，法院或媒体进行测试。专业知识总是尝试得出相关的因果关系，为了这样做，他们必然将某些体验排除在外。从社区的角度来看，被研究人员排除在外的无关紧要的体验，恰恰可能是社区成员看重的，“您对我（身体或社区）如何对这种体验做出反应的专业知识是有缺陷的，因为您没有全面了解我如何穿越世界。”

本地知识至少以四种不同方式对城市更新和治理做出了贡献：1.认识论。本地知识通过纠正对专业视野和政策的还原论倾向做出了贡献。2.程序民主。地方知识贡献了更多的声音，而以前则被排除在外，这可以通过促进具有本地经验的专业话语的“混合”来促进更广泛地接受决策。3.有效性。本地知识确定了低成本高效的政策分析和实施方案。4.分配正义。地方知识引起了以前弱势社区面临的未被承认的分配正义问题。[19]有效的社区参与应可以了解当地的特殊性、群体的异质性，不易被专业科学所采用的隐蔽知识，全面了解当地的生活方式，从而为更新和治理提供有价值的信息。但是在现实的操作中，存在社区参与的形式意义大于实质意义的现象，导致参与并没有为更新和治理带来高质量的决策信息基础，本地知识并没有融入决策的过程。

（三）参与和包容性发展

在2015年9月发布《可持续发展目标》和2016年《人居三》新城市议程之后，包容性发展的思想在国际议程上占据重要地位，“不让任何人落伍”成为经济社会发展目标的形象描述。阿玛蒂亚·森认为，人们必须积极参与以塑造“他们自己的命运，而不仅仅是成为发展成果的被动接受者”。包容性发展需要低收入社区积极参与，而低收入社区又需要适应新角色并为发展做出贡献。[20]

参与涉及“谁参加”的问题，好的参与是让弱势群体也有发言的机会，以促进弱势群体、不同意见群体的思想和声音进入决策过程，使他们也能有机会塑造自己的命运，而不是被动地接受自上而下的公共利益。积极有效的参与是实现包容性发展的途径，在社区更新领域中有一些证据表明，社区的声音已引起人们的注意。例如，在最初的国家战略中显得微不足道的诸如“宜居性”等问题，似乎受到了更高的关注。社区有机会成为治理中的“活跃主体”，塑造和影响政府，“社区团体已经证明自己有能力操纵占优势和主导地位的话语”。[21]社区参与者产生自己的力量的一种方法是通过利用城市更新治理空间中的歧义，这些治理空间经常被隐喻地描述为“沼泽”、“块状”和“混乱”。政府政策制定者承认，他们自己也不确定如何在这些新空间中运营，这本身就为社区居民创造了机会，尤其是在政策制定阶段。[22]参与在形式和途径上给了边缘群体以机会，虽然政策制定者可能只是希望形式上的参与，但边缘群体可以利用参与的口号，参与中的利益相关者的结构发现机会，从而发出自己的声音，使自己的声音广泛传播，影响决策的舆论环境。

虽然社区参与被普遍接受，但实际上政策执行者会谨慎让社区参与决策，原因是如果当地社区反对更新，则参与会带来一系列潜在的成本，包括时间，财务和政治成本。[21]居民经常被排斥在外无法有效参与，没有直接利益但可能受到间接影响的人没有发言权。有影响的利益相关者讨价还价以达成利益之间的妥协，弱势的利益相关者的利益却受到忽视。

三、社区参与的角色方式渠道

（一）社区参与的角色

上海近几年的城市住區更新可以分为三类：一是文化导向的更新，为了保护历史文化遗产，改善居民的居住条件进行的更新，典型代表是里弄的更新;二是功能更新，比如为了解决“悬空老人”问题，提高出行便利，典型代表是加装电梯;三是微更新，为了改善社区环境，促进社区交往和认同，典型代表是社区花园建设（见表1）。

正如前面所讲，虽然社区参与可以赋权给居民，带来本地知识，促进包容性发展，但参与可以带来反对，引发一系列的时间、财务和政治成本。因此，在更新过程中，参与的推进总是小心翼翼，毕竟更新是阶段性的，社区参与是长期的，更新的评估更注重空间，把更新中的参与引向深入，需要更多的治理机构加入，需要治理能力的提升，面临更多的风险和不确定性。所以，从城市更新的主导方来说，参与更多的是作为空间更新的手段，能够帮助更新减少分歧，缓解冲突，达成共识更为重要，至于社区参与在治理中的长期地位和影响来说，地位并不突出。从社区建设和治理的部门来说，虽然城市更新为社区参与带来了动力，激发了居民参与的热情，但更多的是要求自身权利，在居民之间、居民与企业之间、居民与政府间更多的是分歧和冲突，在突然升级的参与、分歧和冲突中，基层治理部门是非常难以把握分寸的，所以，他们总是小心谨慎地引导居民参与，在各方之间传递意见，尽量避免居民的情绪升级。

里弄更新主要是政府主导的，加装电梯主要是社区主导，微更新中的社区花园建设由企业、社区和政府主导的都有。主导方不同，社区参与的主动性和积极性也不同。在里弄更新中，社区参与更多的是被动的，更新由政府提出，社区被动参与。在加装电梯中，社区参与是主动的，虽然政府也支持加装电梯，但是要由社区居民主动申请。社区花园的建设，主动和被动的情况都有。社区参与不足是中国城市治理中的普遍现象，斯托克提出影响居民参与的CLEAR 模型包括五个方面：能够做 （can do）、自愿做（like to）、使能够做（enabled to），被邀请做（ask to）和作为回应去做（responded to）。[23]城市更新应创造更多的机会引导居民参与，尤其是主动的参与—自愿做，居民参与积极性的提高是推动城市治理发展的基础力量。

（二）社区参与的方式

里弄更新的参与方式是自上而下的，加装电梯的方式是自下而上，社区花园建设的参与方式是自上而下和自下而上都有。不论是自下而上，还是自上而下，都面临参与的基本问题，参与带来共识还是冲突。从实践看，城市更新参与中的冲突明显存在。科本将城市更新、城市规划中的冲突分为：1.由关于经验和事实问题（即知识）的争议引起的知觉冲突;2.利益分配引起的冲突，其中包括稀缺商品的分配冲突;3.涉及伦理、权利、身份、道德和世界观的价值冲突。价值冲突通常源于构成“美好生活”或“场所质量”的不同假设。不同类型的冲突也有待解决的不同前景：利益冲突涉及可谈判的和可交易的问题，而价值冲突大多具有不可谈判的特征。人们通常愿意为目标和利益进行交易，但不愿意对根深蒂固的价值观和世界观进行妥协。[24]

冲突来源于经验、利益和价值观。在加装电梯过程中，社区参与可以在居民间协商达成共识，加装电梯中受益多的居民在资金上多付出，受益少的居民少付出，利益受损的居民可以获得一定的补偿。因为，这些都属于利益范畴，只要居民友好平等协商，经过一定的过程就有可能找到共识。但是在价值观方面的差异，参与达成共识并不容易，冲突也许持续存在。比如里弄更新中，政府偏向于历史文化遗产保护，居民偏向于居住条件改善，两者的价值倾向不同，来源于价值倾向上的差异是难以谈判和妥协的，这造成了冲突的持续存在。对于参与中的冲突，希利（Healey）认为政策结构应包含冲突，而不是制止或避免冲突。从协同规划的角度来看，抑制或避免冲突是对时间、资源以及智力的浪费。相反，如果政策制定者拥抱冲突并利用冲突所产生的力量，他们可以提高其机构能力，最终将导致更具生产力的政策成果。这种能量从负向正的转换是通过包含辩论的过程实现的。通过辩论可以刺激、促进和维持政策制定者之间的社会学习。有助于他们更好地理解“实践意识和本地知识”的重要性;需要“认真注意对话的交流环境”;批判性反思在建立共识方面的效用;在整个政策过程中保持相互尊重的重要性。[21]

既然城市更新中社区参与的冲突不可避免，就要正视冲突的存在，把更新和治理中的冲突作为一个常态。同时，把冲突作为更新方案改善、治理能力提高的激发力量。当然，把社区参与的冲突控制在一定程度和范围也非常重要，这就需要在理智和情感两方面共同工作，既在理智方面坦诚各参与方的基本立场，又在情感方面安抚各参与方的情绪。在中国的城市更新、治理背景下，社区党组织的身份和能力适合来承担此项重任。

（三）社区参与的渠道

里弄更新一般会开听证会，设计方介绍方案，听取居民的意见，设计方根据居民的意见修改方案。一些里弄的设计方案会修改十多轮，反复与居民沟通，居民的部分意见也得以采纳，落实在方案中。当然，限于特定的空间条件和改造的目标，居民的一些意见并没有得到采纳，比如，里弄中加装马桶，在实际中居民并不一定认可，因为空间实在太小，虽然解决了倒马桶问题，但生活实在太憋屈，在有限的条件下，居民更倾向于选择放弃。除了正式的参与渠道外，居民会在私底下沟通，寻找志同道合的伙伴，一起写上访信件，向媒体反映和曝光，阻碍施工进程等，形成反抗联盟。 [25]居民之所以选择正式渠道以外的非正式渠道，居民认为自己的参与是无效的。

加装电梯要获得多数居民的同意才可实施，但居民对于加装电梯的积极性和迫切性是不一样的，一些积极分子会联络业委会、居委会、物业、居民代表等组成临时组织，去征求居民意见。因为加装电梯的政策要求同意加装电梯的人数要达到一定的比例，且没有明确反对的居民，所以，每户居民在此事件上都有投票权，也就是每户居民都有权参与，每户居民都被赋权了。加装电梯能够实施，就要居民就此达成一致，然而不同楼层居民的利益损益不同，在支付成本、承担费用、提供补偿等方面都需要协商。除了居委会、积极分子的沟通外，社区协商议事平台也非常重要。虽然社区参与的渠道畅通，参与的方式也是自下而上，但是居民间的利益平衡并不一定能够实现。

社区花园的建设与里弄更新和加装电梯的不同之处主要在于，后两者都关系到居民的重大切身利益，而社区花园建设，对于居民来说，多数情况下是锦上添花的事情。因此，反对社区花园建设的居民少。通过居委会、业委会、议事会等参与渠道很容易获得支持，社区花园建设的难点是，能否成为促进居民交往、引发居民参与的空间更新项目，能否从空间更新项目变成社区建设项目。社区花园建设本身能够成为触媒，引发儿童、青少年，老年居民的参与，而儿童青少年可以带来中年居民的参与。社区花园的生态、健康、环保等价值观都有参与的号召力。但社区花园建成后，引发社区参与的持续程度，还需要跟踪观察。

四、促进社区参与推进协同治理

（一）物质空间更新与社区建设协同治理

中国城市社区参与不足是普遍现象，同时城市社区中因为公共空间不足、设施老化、无障碍设施欠缺等空间约束引发的社区问题也普遍存在。城市更新在改造空间的同时激活了社区参与，虽然城市更新在物质空间建设和社区参与方面都有充分的发挥余地，但居民参与更新着眼于特定的空间目标和短期目标，存在被动参与、短期参与、参与渠道单一、参与效果评价局限在空间方面等问题。城市更新部门、社区建设部门都缺乏将社区参与引向深入的勇气和动力。改变当前的局面，可以从转变两个认识开始，一是城市更新不仅是物质空间的更新，更是社区建设和治理。城市更新的成效应在物质空间、社区关系两方面得以体现。评价城市更新的效果一定要包含社会指标。二是社区参与不仅带来地方性知识，而且会带来冲突。只有达成共识的建设性参与是不现实的，多元主体的引入，就会有多元的声音和利益。因此，对社区参与的评价一定要包含和包容冲突，没有冲突的参与不是真正的参与。当然，确立合理表达分歧和冲突的规则，将冲突引向城市更新和社区治理的动力也非常关键。

推进物质空间更新与社区建设的协同治理不会是一蹴而就，需要多方面努力，但就更新中的社区参与而言，可以拓展社区参与的渠道，同时确立居民参与的权限和范围。居民明确了自己参与的权限和范围后，就会更加积极主动。比如加装电梯中，居民的参与比较积极与每户居民都有确切的参与权利有关。在里弄更新中，居民通过非正式的渠道形成反抗联盟，也是不清楚参与的界线。在参与的边界、范围、权限清晰后，参与各方的协商才有基础。

（二）更新政策目标与社区意愿协同治理

城市更新中既有城市公共利益的目标，也有社区居民的利益。社区参与从居民的角度而言，是希望通过参与实现居民的利益、社区的利益，从而可以改善生活质量。居民参与的积极性是有的，但居民的目标、社区的目标与城市公共利益的目标可能并不一致，正是由于大目标之间的分歧，参与从一开始就有冲突的特征。比如上海的里弄更新，政府是要保留保护里弄，但居民更关心自身居住条件的改善。政府组织的参与要求居民在保护的方案中提意见，居民却希望参与到里弄是否保留、里弄是否保护的讨论中。显然，这样的参与和双方的意图是错位的，也就很难达成共识。

在文化导向的城市住区更新中，城市文化遗产保护和居民居住条件改善是两个都不能放弃的目标。社区参与不应把两个目标引向冲突，而应通过本地知识的发挥，为两个目标的实现寻找可能的方案。上海的里弄更新有多种方式的探索，但多是自上而下的方式，社区参与存在被动、渠道单一、地方知识没有充分呈现等特征。为了更好地协同里弄保护和更新，可以在明确里弄保留和保护的前提下，在社区范围内征集更新改造的方案和方法，符合一定的条件，政策就支持。这样做的好处是：政策的目标和底线已经放在那里了，居民参与的权限和范围也清晰了。如果居民能够发现改变生活质量的机会，居民就有参与的积极性，提出既符合保护要求又符合居民利益的方案。

确立基本原则，符合条件政策就支持的更新经验在加装电梯中引来了积极的参与。这样的经验是否可以移植到里弄保护中促进参与推进更新还有待观察，因为里弄保护面临更多的约束条件，矛盾不仅在居民之间，也在更新与保护间。至少，在人口密度低、空间条件好的里弄中，推进自下而上的社区参与可以促进更新目标的协同。

（三）社区利益群体间协同治理

城市更新中带来的冲突不仅在社区与外部之间，也在社区内部之间。社区参与可以引导冲突达成共识，也可使冲突升级。在加装电梯的改造更新中，不同楼层居民间利益不一致，而每户居民都有参与的權利保障，居民都会积极主动地参与捍卫自己的利益。在一些案例中，通过参与和协商，居民间较好地解决了利益平衡问题，达成了共识，顺利安装了电梯。在另外一些案例中，居民一直无法达成一致，楼上楼下居民互不相让、互不妥协，加装电梯悬而未决。如果仅以电梯是否顺利安装来评价参与和治理，似乎是安装了电梯的社区参与比较成功，其实并不尽然。社区参与中的共识和冲突都有时间性，都会随时间和情况变化而变化。顺利安装电梯的参与共识可能是暂时的，在电梯安装后，冲突可能还会持续存在，参与中存在分歧和冲突也是正常现象。所以，不能仅以冲突是否发生来评价社区参与。

城市更新引发了社区参与的积极性，居民间的矛盾更加显现化。居民间利益分化、意见多元将是常态。在多元利益和分歧下，建立公平公正的参与规则更重要。公平公正的规则需要居民在参与中不断去建立和完善。冲突现象的背后是否有参与规则的不公平不公正，则要给予更多的反思。促进社区参与，除了给予居民参与的权利保障外，还要在权利分配时保持公平。只有在参與规则公平时，参与的持续发展才会更坚实。社区居民间参与规则的建立既需要居民自身的参与，也需要党和政府的指引。在党建引领、社区各类社会组织参与、社区协商议事平台发挥作用的情况下，逐渐建立起社区居民认可的参与规则。社区参与公平规则可以持续发挥作用，既促进社区参与，又支持城市住区更新，还推进城市社区治理。

说明：本文为国家社科基金“老年人社区生活圈的构建与协同营造策略研究项目”（项目批准号：17BSH126）的阶段性研究成果。

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