新媒体对公共政策议程设置影响探究

靳史青 位任杰

摘要：在当今互联网时代的大背景下，新媒体迅速发展，越来越多的民众选择通过新媒体平台来接收信息，在接收信息的同时对其做出评论参与。但新媒体平台上反映出的网络舆论真实性与可信度却无法在第一时间得到正式机构的权威性回应与保障。传统的政府单向回应性议程设置已然跟不上现代社会发展速度。互联网时代背景下，政府如何利用新媒体平台，实现网络时代政府与社会民众更好的交互沟通、建设良性公民参与环境，在实现双向沟通的同时，政治系统能否由此完成由传统公共政策议程设置向新媒体背景下公共政策议程设置的转变，实现政策议程创建模式的创新也成为探究方向之一。

关键词：新媒体 公共政策议程设置 公民参与

一、概念界定

（一）新媒体

1967年，美国哥伦比亚广播电视网技术研究所长戈尔德马克最早提出“新媒体”这一概念，并将就当时来说最为前沿的媒体技术：电子录像，称作“新媒体”。由此“新媒体”产生并在全球范围内得以发展。

新媒体的概念界定尚无一个统一的说法。目前主要存在以下六种认识：（1）将新媒体置于整个媒体发展过程中进行认识。这一观点主要贡献在于理清了新媒体产生的经济、社会和技术背景。中国传媒大学教授吴水平将当下的媒体分为广播电视出现之前与之后。于广播电视出现之后的都可称之为“新媒体”。同时指出：未来一段时间内，新媒体主要终端载体就是网络与手机。（2）将传统媒体与新媒体进行对比。即：与传统媒体不同的媒体都可谓“新媒体”。同时指出，“新媒体”与传统媒体之间并非存在壁垒、互不交流，而是可以相互交流、互通互联的。（3）数字技术。中央数字电视传媒公司王焰认为，新媒体是基于数字技术和网络技术上的媒体，且其中最为核心的就是数字。（4）“互联论”。支持该观点的专家学者将新媒体定义为：在互联基础上实现多对多或点对点传播，具有用户互动等交互功能的媒体形式。新媒体的特点就在于实现人与人的互动交流。此外，还存在“规模论”、“媒体定义回归论”等对于新媒体概念的表述。

新媒体在以美国为首的西方国家中起步较早发展较为完善。相較之下，中国的新媒体起步晚、发展速度快，但同时带来一系列问题。有相关学者将新媒体在中国的发展划分为三个阶段。发展初期阶段从20世纪中期到21世纪最初。加速发展时期则从千禧之年到2005年，伴随着手机、网络技术的发展而进步。繁荣阶段则从2006年至今。手机移动终端与网络技术普及，新媒体平台层出不穷，以近十年来出现的平台为例，从最初的人人论坛发展到新浪微博，抖音短视频APP等即时性交互沟通软件，新媒体平台层出不穷，引起频频热点。

而就研究背景来说，从20世纪80年代中期开始，我国主要以研究、翻译国外相关研究为主，同期相关论文著作数量较少。加速发展时期，针对新媒体的研究文章增多，一些知名期刊开始逐步为新媒体研究开辟专栏。繁荣时期，对于新媒体的研究与探讨无论是在数量上还是质量上都达到了空前水平。

但是发展的同时也有问题存在。鉴于我国新媒体发展起步晚，发展速度极快，对其进行的研究体系并不完善，研究深度也不够。研究人员也多集中于中青年学者。研究领域多集中于广播电视、新闻传播类等。而在公共政策领域，尤其公共政策议程设定领域的研究并不多见。

（二）公共政策议程设置

公共政策议程设置模式是政府进行公共支持议程设置时所表现出的行为方式。约翰·W·金登在《议程，备选方案和公共政策》一书中提出“多源流分析模型”，将推动政策议程设置的要素分类为：问题流、政治流与政策流。他认为，只有当三者汇合时，“政策之窗”才会打开。科布和埃尔德都主张扩大公众参与范围，从公众参与角度出发总结出系统议程与正式议程。有学者指出，在系统议程与公众议程的有效结合下，公共政策问题就可被有效解决。中国有关学者认为，在具体国情影响之下，中国公共政策议程设置存在以下几种模式：关门模式、内参模式、外压模式、上书模式、借力模式和动员模式。关门模式与动员模式作为传统模式代表，在当代中国议程设置模式中所占比例逐渐减小，而外压模式频频引发热点。王绍光认为，中国公共政策议程设置模式应为：传媒模式，公众议程和政策议程。

公共政策议程设置是指依据其重要性对各种议题的重要性进行排序。对议题进行排序的过程也就是决策者对于不同议题的注意力分配过程。科恩曾说道媒体对于受众怎样思考无能为力，但是对于受众思考什么的控制则得心应手。托马斯 · 伯克兰提出“焦点事件”理论，他认为某些突发、不可预知事件，经由媒体报道能够很大程度引发公众的注意力。新媒体的发展极大的提高了焦点事件在公众间的传播速度。焦点事件在短时间内得到最大程度的发酵，以此迫使决策者尽快对其采取措施并进入政策议程范围内。

二、新媒体对公共政策议程设置影响产生原因

从最初的纸质媒介如书籍、报纸发展到之后的电视机、收音机。互联网的出现带来了信息传播方式途径的变革。由此产生一系列的媒介、平台，如论坛、微博、视频网站、短视频APP。本文中，基于前述“新媒体”不同概念的理解，笔者试图将传统媒体与新媒体以一个标准进行区分，即：该媒介是否能够实现即时性、实时性的信息交互性沟通。

这一标准提出的理由在于：传统媒体，以电视、报纸等为例，作为典型的政策宣传工具，在政策议程设置过程中往往作用甚微，仅仅承担着最终政策的单向宣传及普及作用。公众在信息传播的过程中承担着单纯的“受众”角色。而作为“党的喉舌”，报纸、广播等传统媒体在单一的传播条件下，公共政策制定前，决策者对于政策目标群体相关信息理解不全面；制定后，决策者对于目标群体态度了解不明确，政策执行情况无法得到实时的反馈。新媒体，以微博、微信、Twitter、短视频APP等为例，在兼具传统媒体所有功能的同时，为政策目标群体提供了更加多样、更具实时性的意见发表途径。这些意见汇总成为民情民意，在互联网支持下，经新媒体平台传播扩散。在新媒体平台下，每一个网民都能作为一个信息源、一个信息传播点出现。巨大的信息流对决策者产生影响，以此改变甚至引导政策议程走向。信息流在决策者与政策目标群体之间的不断流动体现着新媒体平台中公众之间，政府之间、政府与公众之间的交互式沟通，从而及时即时的对决策者产生影响。

新媒体对于公共政策议程设置的影响产生的原因主要有以下几方面。

（一）政治文明发展，经济、技术实力支持

十九大报告指出我国经济发展转向高质量发展阶段，创新强国战略得以贯彻落实，以网络、数字技术为技术依靠的新媒体平台的发展壮大趋势在近些年来尤为明显。经济、科技实力增强的同时，政治文明進一步发展完善。党和政府改变以往以关门模式、动员模式为主的公共政策议程模式，积极探索各种方式、渠道实现与公众的沟通交流，鼓励新媒体相关技术发展，积极为新媒体平台的不断完善提供经济、技术支持，从而实现公共政策议程设置模式的改进与发展。

（二）制度完善伴随公民主体意识觉醒并强化

“依法治国”方略指导下，党和政府对相关法律制度加以完善。以知识产权法等为代表的法律体系给与新媒体平台以广阔的发展及创新空间，同时肯定了创新者的智慧与劳动；针对新媒体平台的规范管理方法与条例相继颁布，为新媒体发展提供了良好的制度环境。

公民主体意识伴随其政治参与意识一并强化。在长期以来“顺民”形象与“官本位”思想的抑制下，其表达欲望愈加强烈。话语即权力，公众需要平台表达民意，新媒体的出现于发展正是赋予了公众话语权的表现。

（三）政府提高办事效率，增强政府公信力的内在要求

政府是人民的政府，始终为人民服务。新媒体平台作为公众反应意见、表达民情的主要阵地，是政府实时了解民意的有效渠道。政府对于民情民意的反应、热点事件的处理体现着政府的公信力。政府在党的领导下，为公众提供服务，同时也是党的执政能力的体现。

三、新媒体对公共政策议程设置正负作用分析

（一）新媒体对公共政策议程设置正向作用分析

1.党和政府经新媒体平台挖掘民情民意，发现问题，合理开启公共政策议程

相较传统纸质媒体而言，新媒体平台为用户提供了更加自由、更加方便快捷且平等的意见表达途径与渠道。与传统媒体相比，新媒体的交互性为用户带来了即时性的信息交流、沟通与体验。公众的角色由单方面的“受众”转化为“可受亦可发”的用户。公众在充分表达自身意见的同时能够与他人共同分享想法，对于相关问题事件的意见表达都更加清晰直观。普通民众通过新媒体对相关政策问题提出诉求、反映心声，有效的弥补了关门模式与动员模式下公共政策议程设置带来的弊端，克服了危机或突发事件相关信息因传播速度受限而造成的问题。

2.新媒体平台促使问题加快进入议程设置，进而实现传统议程设置模式向新媒体背景下公共政策议程模式的转变

科布和埃尔德的公众议程与政府议程指出，问题进入议程设置的途径主要有两方面：一是决策者认识到问题并主动采取措施加以解决；二是社会公众发觉问题，对决策者提出诉求，希望其加以解决。传统媒体环境下，信息交流沟通不畅，速度慢、效率低，且大量信息与资源都集中在政府、精英等信息供给方。新媒体打破信息不对称局面，为用户尤其是普通民众提供了接触大量政策信息的途径。同时，推动传统公共政策议程模式由新媒体背景下的公共政策议程设置模式转变，即：由传统的决策者通过媒体公布议题，媒体进行宣传跟进，继而引发公众讨论，决策者出面解决，最终议题结束，转化为：个体事件引发社会关注，开启议题，并上升为公众议程，促使政府采取措施，解决问题。

3.相关政策经过新媒体传播，扩大公众参与，为公共政策议程设置争取更多民意支持

政府通过新媒体进行网络民意征集，不仅利于公共政策议程的顺利开启，也利于公共政策的贯彻落实，更便于政策落实状况的反馈。民意征集贯穿议程设置的始终。政策设置之前的民意征集工作可以辅助相关部门了解基层一线实况，进而为政策方案制订打下现实基础；设置过程中，经由新媒体平台扩大公众参与进而及时修订并完善方案。政策议程设置结束后新媒体可辅助政策制定一方收到即时反馈。

4.实现对公共政策议程设置的有效监督，保障民众监督权，维护公共政策议程的公共性

公共政策是要为公众谋利益，新媒体为公众提供了监督公共政策议程设置的平台，对政府加以有效约束，打开议程设置的“黑箱子”，使公共政策议程设置在透明的环境下进行。

5.推动公共政策议程的科学化和民主化

新媒体为公众提供了介入公共政策议程设置各个环节的平台。议题进入政策议程之前，反映民情民意，是政府及时收集民意，了解民情；公共政策贯彻落实期间政府与公众通过新媒体实现双向沟通，公众及时反馈情况，政府则根据实际情况采取措施。

（二）新媒体对公共政策议程设置负向作用分析

新媒体具备优点的同时也暴露了其消极影响。其消极影响主要体现在以下几个方面：

1.信息量巨大，议题多且杂，政府注意力分散

市场经济条件下，公众价值观较之前更加多元化、复杂化，意识形态问题凸显。新媒体信息传播速度快、范围广，新媒体平台管控者角色弱化，使得大量未经仔细筛选的信息流向平台，进入公众视野。平台信息量过剩使得本就无暇兼顾的政府遭遇更加严峻的挑战，无法全心全意的将注意力投入到公共政策议程设置问题中。

2.公众非理性表达导致公共政策议程情绪化

以中国网民特征来讲，我国网民仍以中青年人为主要群体，且网民适用年龄越来越趋向于年轻化、低龄化。间接反映出用户的学历层次、综合素质等方面的复杂程度。某些新媒体平台对用户进行分类，对公共政策持有相同意见的用户在相互交流意见后会更加坚定其想法，而持有不同意见的用户则会利用平台发表激烈言论，出现情绪化和偏激化表达。

四、新媒体作用下公共政策议程设置优化的建议

新媒体发展到当前阶段，已具有了相当规模并将逐步扩大下去，如何趋利避害，利用好新媒体进行公共政策议程设置优化成为了我党和政府探究方向之一。结合以上分析，笔者给出以下建议。

（一）始终坚持党和政府为主导，以主动姿态引导公共政策议程设置

我国的具体国情决定了党和政府在公共政策议程设置中的主导地位。党始终走群众路线，为民谋利。我国是人民民主专政的社会主义国家，实行人民代表大会制度，民情民意经人大代表汇聚传达给人民政府。

（二）政府要加强自身建设

首先是转变职能，建设服务型政府。从“全能”政府转变为“有限”政府，将注意力集中于为民服务，为民谋福利上。改善政府“越位”、“错位”、“缺位”状况，积极履行政府职能，积极探索更合民心、符民意的服务方式，建设服务型政府。

其次，加强政府公信力建设。公共政策议程的权威性很大程度上受政府公信力影响。政府要履行好自身职能，提高执行力，推进政务信息透明化、公开化，自觉接受公众监督；坚决抵制腐败，加大反腐力度，建立廉洁政府；尊重民意、了解民情，取信于民。

最后，党和政府要积极探索更加多样的信息反馈制度，拓宽民意表达渠道。新媒体平台信息的集中爆发间接反映出政府其他民意途径建设的弱化。应该主动开辟多样化的民情民意采集渠道，鼓励公众通过多渠道反馈信息。

（三）规范新媒体平台管理，发挥新媒体在公共政策议程设置中的工具作用

政府积极介入对新媒体的管理，可在以下方面做出努力。首先是政府自身网络舆情中心、新媒体信息平台的建设与完善。设专人专员对新媒体平台信息进行捕捉、总结，及时对民情民意进行处理。同时，改善政府新媒体平台管理人员气质结构，选择能够以接受新鲜事物的人员，如年轻警员利用抖音APP等新媒体平台进行安全知识宣讲，更易获得公众关注。进而利用好新媒体观察、引导公众对公共政策议程设置进行合理反馈。

（四）健全相关法律制度保障

规范网络世界、新媒体平台秩序，保障公众言论自由的同时也要打击发表触犯国家等方面利益不当言论行为。实现新媒体平台全员身份确认，方便新媒体平台管理。加强对公民个人隐私权的保障。净化网络环境。公民通过新媒体平台表达对政策议意见，是公共政策议程设置的动力所在。通过新媒体平台进行举报，也要对其个人隐私权进行充分保护。

（五）抓好思想意识工作

从思想意识工作角度引导公众强化法律观念，树立积极参与公共政策议程设置过程，理性表达民意的意识。尊重新媒体平台每一位用户，为公共政策议程的科学化、民主化添砖加瓦。以微博等平台为代表的新媒体工作人员应避免唯“流量与利益”为先的观念，对公共事件加以客观正向性引导。公众需理性表达并积极参与推进议程建设及公共事件解决。

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