应急状态下的医用物资紧急采购内控机制实践研究

周建军 季智勇

1.上海申康医院发展中心总会计师管理办公室，上海 200041；2.上海市第六人民医院总会计师室，上海 200233；3.上海市第六人民医院医学装备处，上海 201306

[关键字] 疫情防控；医疗设备；防护物资；紧急采购；内控机制

医院作为医疗诊疗活动的最前线，承担着患者的诊疗和救治工作[1-3]，而医疗设备、防护物资等是诊疗活动的重要保障。平时各类应急物资储备有限，仅能应对日常的诊疗活动，无法满足应急需要。当医院面临着巨大的考验时，需要迅速反应、集中力量，在尽可能短的时间内，迅速决策、执行，调动各种资源做好基础保障[4]。《政府采购法》和《招标投标法》对应急采购，虽有例外条款的描述，但当前的应急采购面临着法律依据不足、具体采购方式不清晰、响应速度难以满足需要等问题。近期国家和各地方政府为应对疫情的需要，相继出台了一系列简化、规范、有序、有效的政策法规。如财政部办公厅1 月26 日下发的财办库〔2020〕23 号《关于疫情防控采购便利化的通知》[5]文件指出，需要建立采购“绿色通道”，促进采购便利化。同时也明确应当建立健全紧急采购内控机制，在确保采购时效的同时，提高采购资金的使用效益，保证采购质量的要求。如何结合医院内实际情况，将相关政策落地，在院内按照要求建立健全内控机制[6-7]，既能满足应急采购的精准迅速以更好地服务于抗击新型冠状病毒肺炎疫情需要，又要符合内控要求，就显得尤为重要。

1 应急紧急采购的特点

应急紧急采购，需求提出时应急性强，又可能不断更新，随机性较强，往往无法采用原有预算解决，既要考虑到满足应急状态要求，又无法按照常规方案操作。在此过程中，既要按照内控机制要求，又要遵循牵制和效率原则[8-9]，这将无法满足临床应急需要。与日常采购比较，应急采购决策比常规项目决策难度更大，更需要加强内控机制建设。紧急采购与日常采购特点比较见表1。

表1 紧急采购与日常采购特点比较

2 紧急采购存在的风险和问题

2.1 紧急采购决策的组织架构不健全

组织机构权责不清晰，往往存在多头采购现象，采购管理、预算管理、资产管理部门之间缺乏沟通协调，容易引起混乱，造成权责不清、决策不及时、采购不到位的风险。

2.2 紧急采购制度不健全

各家医院均建立日常采购管理制度，但内设机构构成不同，可能存在多个采购归口管理部门，导致采购制度流程不统一，且大多都未详细制订紧急情况的采购流程，或虽有应急采购流程，但和本次新型冠状病毒肺炎疫情防控需求不适用，存在无有效流程可执行的风险。

2.3 紧急采购项目可行性论证不充分

在应急情况下，可能存在采购需求审核不严格，需求参数不公允，对所需设备、物资的效用、采购的可行性论证需求不明晰，造成采购品种、规格、性能等不符合要求，甚至可能存在造成无法使用、资金浪费与资产闲置等风险。

2.4 采购的流程及实施活动不规范

采购活动与实际医疗业务活动相脱节，使其无法与预算匹配，导致采购方式不合适和采购关键环节、核心参数存在瑕疵等问题；因验收不严格，导致质次价高等问题[12]。

2.5 应急采购市场风险加大

本次公共卫生事件的应急响应初期，防护物资、环境消杀设备、体温监测设备等极其短缺[13-15]，不法分子利用信息不对称，发布虚假信息，使合同诈骗、虚假交易增多，由于甄别比较困难，更加增大了应急采购市场的风险。

2.6 采购全过程的缺乏有效监督

采购信息发布及采购结果未采取一定形式公开，并且监督缺位，导致存在舞弊的风险。

3 紧急采购内控机制的对策与措施

为使紧急事件过程中涉及的采购规范、稳妥、有序开展，以满足需要为核心目标，保障有效防控采购所涉及的风险，形成采购、资产、财务、审计、纪检监察等各职能相互协调与制约的内控机制，采取如下对策和措施：

3.1 设置应急指挥机构

设置指挥机构作为应急状态决策机构，以协调处理各项事宜、明确各部门职责分工。上海市第六人民医院东院作为临港新片区内唯一一家三甲医院，按照国家联防联控机制管理要求，建立了医院应急指挥部作为院内战时最高决策机构。在进入战时状态时，下设医疗救治组、物资保障组、监督问责组等，明确分工职责，分别行使具体组织实施、管理、监督等职能，对不相容岗位进行分离，包括需求与审批、合同签订与验收、付款审批与执行等的分离。

医疗救治组根据医疗需求，在应急指挥部例会提出紧急采购申请，经研究通过后，物资保障组即展开紧急采购调研并完成采购。设备采购到位后，组织使用部门、管理部门、监管部门等进行联合验收，验收通过后，财务绩效组按照紧急采购程序，及时付款。同时在此过程中，监督问责组全程参与监督。紧急采购决策流程见图1。

3.2 建立健全紧急采购管理制度

根据应急要求及医用物资采购业务特点、内控管理要求等，通过建立采购“绿色通道”，结合医院工作实际，建立《应急物资紧急采购简易程序》和《应急物资物资领用管理制度》，按照牵制原则和效率原则明确各职能部门管理权责，按照简化、高效、安全的原则，明确授权及审批权限，规范采购工作流程。紧急采购工作流程见图2。

3.3 加强紧急采购全面论证管理

图1 紧急采购决策流程图

图2 紧急采购工作流程图

在医用物资采购论证调研和论证阶段，物资保障组对拟采购事项启动调研和论证，由采购管理员、申请部门领导、外请专家等独立或联合通过电话、视频、网络等多种方式，充分进行论证调研和论证，按照内控权限，由采购部门负责人、分管院领导签字确认，并由纪检监察室进行全程监督。

3.3.1 建立疫情防控物资清单 根据专家意见及应急需求，多渠道广泛征求意见，统筹建立疫情防控物资清单，凡是纳入清单管理的，疫情期间均可适用紧急采购简易流程；未纳入清单管理的，仍然视作常规采购，杜绝个别部门为规避正常采购申请及管理流程，采用应急采购便利性来搭便车的现象。疫情防控物资清单见表2。

3.3.2 全面调研论证 根据不同采购项目，从采购需求、设备技术性能、供货时间、售后服务和附加服务等方面，按照实际需求赋予不同权重，对相关公司的产品进行评分。因为是应急采购，一般对时效性要求相对较高，但依然需对设备性能进行全面调研，充分论证。在紧急采购发热门诊计算机断层扫描机时，采用技术性能调研评分表，分别从球管功率、探测器宽度、高压发生器功率、所具有的软件功能、图像质量、最快扫描时间及是否具有智能隔室摆位功能等方面进行全面评价。

3.4 规范采购流程

3.4.1 加强采购预算管理 按照既有利于疫情防控又要符合预算要求的原则进行，对有预算但预算超过10%的或急需紧急采购的预算外事项，按照管理权限，上报疫情防控应急指挥部或院长办公会同意后可临时追加预算，未列入年度预算且符合三重一大事项的，必须报党委会审定，等疫情结束后按照工作流程，补报预算委员会；建议在讨论年度预算安排时，应当适度考虑设立一定金额的疫情防控预算资金，采用预留项目总额方式进行管理。

3.4.2 加强采购及合同签订管理 通过调研实施采购行为时，做好合同签订全覆盖。已经纳入政府采购协议供货、定点采购范围的，优先通过电子集市进行采购；为保证原有采购事项的一致性或者是配套服务需求的，优先以原价格向原供应商进行采购，但采购金额严格控制在不超过原合同的10%；如需要追加，应另行签订补充合同；对医院各类日常运维保障服务、物业管理等各类服务合同，如服务期限在疫情防控期间到期，应按照便利化采购的原则，在一定期间内直接续签合同，以保证服务的延续性。

其他因疫情防控紧急采购事项，应分类处理，而国家、当地政府明确规定需要集中采购、使用财政资金的事项按上级要求办理[16-17]；其他紧急采购事项，按照便利原则，遵从《紧急采购简易程序》，可有效提升应急采购的时效性，并在采购全过程中留痕备查。

3.4.3 强化采购后续各环节的管理 采购到位后，加强验收入库管理，符合联合验收要求的一定要组织联合验收；根据疫情防控及应急突发事件的需要，按照《应急物资领用管理制度》，依据医院感染管理部门制定的分级防护原则，在保证资源分配的效率性和有效控制成本的基础上进行合理分配，重点加强对紧缺物资的管理；加强盘点核查，确保账物相符，其中应急防护物资须每天盘点核对，及时上报分管领导及防控应急指挥部，为领导决策是否需要对某项物资采用紧急采购方式购置提供参考；对紧急采购货款，优先审批，及时支付给供应商。

表2 疫情防控物资清单

3.5 建立供应商数据库

在有原供应商可以供货时，优先以原采购价格向原供应商采购。新购产品，充分发挥医院集团及上海申康医院（以下简称“我院”）发展中心办医主体优势[18]，通过集团协作平台，建立供应商数据库[19-20]，共建共享，充分发挥大数据优势，基本形成覆盖全供应链的物资供应商，推广金牌供应商及黑名单制度，以共同规避市场风险。

3.6 强化采购全过程监督

强化采购信息公示制度，在医院官网对发布紧急采购信息、采购事项结果等，将紧急采购行为统一纳入到院务公开范围接受监督。强化纪检监督，医院审计、纪检监察部门或专门工作组对紧急采购的全过程进行监督，并定期对执行情况进行抽查，以防范风险、堵塞漏洞。

4 实施效果

从2020 年1 月20 日启动疫情防控工作以来，我院共完成诊断与治疗设备采购36 批次，共233.00 台件，其中万元以上采购24 批次，占67%；防护物资采购42 批次，共计53.86 万件，万元以上32 批次，占76%。万元以上采购全部按照应急采购简易流程，按照不同审批权限，规范操作。同时，在上级部门要求的材料报送中，我院资料齐全、整备充分、能够及时提供，有效化解了紧急采购风险，落实了内控制度[21-22]。

通过加强紧急采购内控管理，使得在时效上满足了紧急采购要求，使其在可行性论证等方面与日常采购接近，预算执行略低于日常采购，内控管理在紧急采购中发挥出了应有的效能。加强内控后紧急采购比较见图3。

通过建立紧急采购的组织架构体系，健全紧急采购制度，规范紧急采购流程，对疫情防控紧急采购的全过程进行管控，将内控机制融入到紧急采购中，即保证了疫情防控的有效应对，又强化了内控监督，在整个应急采购中做到风险可控，能够依法合规服务于整个临床诊疗工作，并能做好服务保障。

图3 加强内控后紧急采购比对图