协同治理视角下新时代文明实践中心参与社区治理问题研究

戴 春

（安徽经济管理学院，合肥 230059）

习近平在党的十九届四中全会第二次全体会议上明确指出：“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，是关系党和国家事业兴旺发达、国家长治久安、人民幸福安康的重大问题。”作为国家治理体系的重要内容，社会治理尤其是基层社区治理是“最后一公里”。在面对突如其来的新冠肺炎疫情时，新时代文明实践中心作为社区治理群众工作“最后一公里”的志愿服务组织，积极响应、落实各项防疫措施，提供全方位志愿服务，凸显其作为基层社区治理工作中的重要力量。新时代文明实践中心以其制度、组织、平台与人才优势成为社区协同治理的新型主体，有助于提升社区治理水平。因此，从协同治理视角，进一步研究新时代文明实践中心参与社区治理问题，构建基层社会治理新格局。

一、研究文献综述

党的十八大以后，社会治理替代了社会管理进入国家话语体系；同时，我国社区治理也迈入了新常态。有关社区治理理论问题，国内外学者的研究主要集中于以下3个方面。

（一）关于社区治理的研究

1.社区治理多元主体

查理德·博克斯建立了社区治理模型，让公民成为社区公共事务的决策者[1]。保罗·斯特里滕认为，社会组织的功能是满足社区居民的服务需求，联系家庭、社区、社会[2]。我国学者高小平认为，政府部门在社区治理方面有得天独厚的优势，包括合法的强制性，有处理公共事务的专业与经验等[3]。尹广文从官民二重性视角分析了社会组织参与社区治理的困境，并提出了破解思路[4]。

2.社区治理模式

萨拉蒙根据公民社会理论总结出社区治理4种模式，即政府支配、第三部门支配、混合模式和合作模式。滕五晓等人在探索了上海社区风险评估实践后创建了“政府—研究机构—社会组织—社区”多元参与模式[5]。尹广文认为，项目制是政府购买社会组织服务，进行基层社区治理的主要模式[6]。马全中、原珂认为，这种模式存在治理成效内卷化现象、主体地位不明确而导致独立性丧失等问题[7-8]。刘建文、崔达认为，基层社区治理要通过社区调查、培育志愿者、搭建“居民自治+互联网”平台等方式进行理论与手段创新[9]。

3.社区治理机制

滕五晓提出对层级式安全管理模式传导过程的效能衰减要建立考核评估追溯和风险分担机制[10]。沈丽丽、胡飞飞从政策嵌入、结构嵌入、关系嵌入、认知嵌入构建社会组织参与社区治理的运行机制[11]。宋道雷认为，社会组织参与治理过程中的机制归纳为自下而上的参与机制、自上而下的服务购买机制、双向参与机制以及“市场化+社会化”机制[12]。徐珣指出，社会组织以对话商谈策略回应社区需求与冲突、激活多重元素的互动关联，呈现出多层协商机制[13]。

（二）关于协同治理的研究

1.协同治理的内涵

协同治理的理论研究源于善治的探讨。俞可平认为，在公共事务中的“善治”需要建立政府与居民共同合作的新型关系，这种合作关系能够提高社会公共利益水平[14]。协同治理是政府与非政府部门多元主体共同参与[15]，逐步形成信息共享、风险共担、行动协调的协同治理机制[16]，是一种以追求公共利益最大化为目标的社会管理过程。其中，政府部门因其具备的制度优势与资源优势，在协同治理体系中应发挥主导作用，运用灵活多样的治理方式与规则，建立和谐的多元主体治理体系，最终目标是形成有序可控的治理局面。

2.协同治理主体间关系

参与协同治理的多元主体之间应充分发挥各自的优势，体现治理价值[17]，并建立良好的双向互动关系[18]。ANSELL和GASH提出，在公共机构与非政府部门之间建立正式的对话机制，以形成集体决策共识[19]。CULPEPPER认为，应在政府与非政府行动人之间建立日常性的互动机制，并强调政府在治理问题及治理方式上并没有决定性的话语权[20]。KEON C认为，协同治理各个主体之间均是平等的，合作的过程中应签订正式或非正式的协议[21]。

（三）关于社会治理与协同治理的研究

相关研究多集中于针对上海、浙江等地的城市社区协同治理的案例研究。俞晓波、蒋洁菁以上海市不同社区为例，研究了社区协同治理的多元主体及相关治理机制[22-23]。倪伟俊以杭州市社区为例，研究了社区协同治理的障碍与局限，包括政府组织边界模糊、社会主体参与度不足等问题[24]。

综上所述，我国对社区治理、协同治理的研究起步较晚，尤其是在我国政府职能转变、社会治理创新等方面的成果不是特别丰富，且存在以下问题：一是现有研究停留在对理论的研究和规范性的定义上，缺乏新的理论视角；二是现有研究基本聚焦宏观层面，较少从操作层面上分析，理论研究对实践的检验还有待深化。

二、社区协同治理的理论内涵

随着我国改革开放的不断深入，经济社会得到不断发展，使得社会基层的矛盾变得复杂多样。互联网的普及加速了社会矛盾的传播与演变。社会的开放、人员的流动等一系列环境因素变化不仅使社区治理更加复杂化，也增加了更丰富的内涵，对社区治理提出了更高的要求。在公共管理与社会治理领域，协同治理因其具备的比较优势而逐渐受到更多人的关注。综合上述理论研究成果，可以从社区协同治理的构成要素及其特点来理解社区治理的理论内涵。

社区协同治理包括4个方面的要素：治理主体；治理目标；治理资源；治理过程。

（一）治理主体多元性

从治理主体上看，政府部门在社区治理方面有着得天独厚的优势：一方面拥有合法的强制性；另一方面，拥有处理公共事务的专业与经验。政府部门在制定社区治理目标及相关政策方面，都处于不可否认的主导地位，是社区治理的主体。然而，我们也必须看到：政府部门制定的政策在落地执行的过程中因“层级递减效应”而出现了折损的情况，导致政府失灵；社区在执行政策的过程中，也始终处于被动地位，无法体现其在社区治理中的价值。可见，单纯以政府为主体采用行政管理方式进行社区治理已经不能满足需求，政府应转变自身角色定位与管理模式，只有吸纳多元主体共同参与，才能共同分摊社区治理任务[25]。

（二）治理目标一致性

从治理目标上看，一方面社区治理涉及的内容繁杂，大到经济社会发展、精神文明建设、管理体系搭建、社区安全管理，小到每一位社区居民的服务与切身利益等各个方面；另一方面，在多元主体参与社区治理的前提下，各个治理主体之间，个体与整体之间必然存在一定的矛盾。因此，社区协同治理必须强调公共利益的最大化，强调各主体之间目标、行动的一致性，在追求共同目标的前提下，建立政府与社会力量、居民之间的新型合作关系，协调各主体间行为，实现协同治理的效果。

（三）治理资源共享性

从治理资源上看，资源关系到社区协同治理体系的正常运行。社区协同治理效能的体现，基础就在于多元治理主体的资源能够实现共享。单个主体掌握的信息、资源、权利与社区治理的内容、要求之间不对称，因此导致治理水平低下。社区协同治理通过协商合作等方式，实现资源共享与整合，合理配置各个主体掌握的资源，真正发挥协同优势。

（四）治理过程协同性

从治理过程上看，协同性体现在2个方面：一是治理方式，在社区协同治理的前提下，治理方式更倾向于遵循社区自身的特点与运行机制，完善治理平台，建立政府、社会力量、居民等主体之间的沟通机制，利用行政化、市场化、民主化等多种方式治理社区公共事务；二是治理规则，规则存在的目的在于维持与促进协同治理体系的高效运转，包括正式与非正式规则2种。目前看来，非正式规则，如价值观念、约束、信任等在社区协同治理中的运用更为广泛。但是，在多元主体协同的前提下，应更加注重正式规则运用，如规章制度、合同条款等，这些规则决定了治理水平的高低。

三、社区协同治理的困境

（一）社会主体参与度不高

社区治理的多元化参与体现了公共安全管理的科学性。创新社区治理模式，鼓励吸收多元主体共同参与社区治理，积极调动各类社区主体的主观能动性，促进治理力量下沉，培养了社区的治理能力与责任感，提高了社区对风险的敏感性，进而提高了社区治理水平。

当前，社会主体在社区治理中的参与度不高。从政府的角度来看，对社会主体的培育与支持机制还不太健全，没有引起足够的重视，在社会主体的身份认定、管理制度、政策资金支持等方面工作不到位。从居民的角度来看，居民对许多社会主体还不是特别认可，也很难主动支持社会主体的工作。因此，对来自于市场、社会各方面的各类主体应具备何种资质、在社区治理中承担何种角色、任务等问题需要厘清。如何鼓励多元主体参与以及如何管理各类社会主体并充分发挥其应有作用，是目前社区治理亟待解决的关键问题。

（二）社区协同治理能力不强

从理论上看，社区治理要解决社区存在的问题，满足社区需求，化解社区风险；同时，建立社区的组织体系与制度规范，从而促进整个社区的发展。社区治理内容丰富，不断对治理主体的能力提出新的要求。比如，在此次新冠疫情阻击战中，社区治理的最主要内容就是控制并降低社区风险。我国在应对“非典”疫情之后建立的国家应急管理体系，为此次抗击新冠肺炎疫情作出了重大贡献。此类社区风险治理主要有3个方面特点：一是以事故为中心，主要是针对重特大事故灾害而建立的；二是以回应为重点，更偏向于事故发生时，以及事故发生之后，采取何种措施进行应对与处置；三是综合治理方式，需要多个部门综合协调，共同应对[26]。

然而，应急管理体系在预防日常风险，尤其是社区风险上显得不足，专业性不强。社区治理既要注重社区风险的预警识别，又要提升社区公共事务治理水平。因而有必要借助多类型治理平台，综合运用多种工具，对社区治理的流程、措施、行为进行全过程梳理，建立健全社区治理体制机制，实现闭环管理，提高处置效率，提升社区治理效果。

（三）社区协同治理基础薄弱

社区治理工作千头万绪，要提高社区治理水平，必须提供社区治理的精细化服务。精细化服务的基础在于注重数据与信息的采集与使用工作。一方面，应注重数据采集。搭建综合性的信息管理平台，实现政府、各类治理主体、社区居民之间信息的采集与共享，既包括治理主体上下级之间的上传下达，同级之间的沟通交流，也包括社区居民的需求困难等反馈信息。把社区治理相关的党建服务、便民服务、社区管理、治安防控等各项信息纳入平台系统，降低沟通成本，建立一个社区治理数据库[27]。另一方面，应注重数据使用。针对采集的各种数据进行整理分析，利用数据支持提高社区治理决策的科学性与准确性，及时发现风险隐患，准确识别，迅速合理处置，提高社区治理效率。

但是，目前社区治理体系的建设水平仍然达不到上述要求，只有利用“互联网+”、大数据等新型技术，依托一定的基础设施，打造社区治理“一张网”，实现网格化、智能化、创新化管理，才能切实提升社区治理水平。

四、新时代文明实践中心参与社区治理可行性分析

（一）发挥制度优势，引领治理方向

党的十九届四中全会总结了我国的国家制度和国家治理体系在13个方面的显著优势。习近平指出：“我们要打赢防范化解重大风险攻坚战，必须坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，运用制度威力应对风险挑战的冲击。”将制度优势转化为国家治理效能，其基础是坚持和完善党的领导，将党的执政能力与政府服务体系二者相结合[3]。

多元社会主体的加入为社区治理提供了有力支持，占据着越来越重要的地位。我国社区治理体系已初步形成多元主体参与的大格局，今后将会有更多的社会主体参与进来，总体方向和目标是明确的。然而，多元主体在治理实践中缺乏统一的引领，缺少协同治理的工作机制。每个主体的专业性不同，功能不同，沟通机制不健全，可能导致协同治理实践中的资源浪费、效率低下，甚至扰乱秩序等问题，无法形成合力。新时代文明实践中心的政治性、教育性、公众性，以及其具备的制度优势，应该成为社区协同治理的主心骨，在思想上、行为上凝聚多元主体的核心力量，从而充分调动各社会主体行动的积极性和一致性。

（二）发挥组织优势，凝聚多元主体

从政府行政体系来看，社区治理问题具有多因耦合的特征，因而其治理行为涉及多个部门，难以形成常态化治理机制。新时代文明实践中心的组织优势在一定程度上降低了多部门协作的成本，提供了协作空间，增强了协同治理的实效。

新时代文明实践中心作为深入实施公民道德工程的重要抓手，它的主要工作是依托基层党组织，密切联系群众、服务群众，通过志愿服务的方式向群众提供多种形式的服务与帮助，传递党的关爱，增加群众的获得感，从而发挥其教育、组织、凝聚与服务的职能作用。一方面，新时代文明实践中心充分发挥党建引领的作用，依托基层党组织严密的组织体系，依靠党员的先锋模范作用，从群众中来，到群众中去，有利于把握基层社区治理的目标与方向，有利于落实社区治理的各项任务；另一方面，新时代文明实践中心的志愿者来自不同行业、不同背景，可以作为引入志愿者团队等社会组织参与社区治理的桥梁，通过为社区居民提供精细化、个性化志愿服务，下移社区治理重心，细化社区治理网格，织密织牢基层治理网，逐渐培育社区居民自我管理、自我监督的意识与能力，真正成为社区基层治理的主体，促进社区稳定与和谐。

（三）发挥平台优势，实现资源共享

新时代文明实践中心的项目供求管理平台、志愿者管理平台、数据管理平台为社区治理工作提供了清晰的规范化流程。项目供求管理平台针对社区治理的常态化工作进行梳理，逐渐形成“治理内容识别—需求对接—效果评价”的管理闭环。志愿者管理平台针对志愿者这一治理体系的主要力量进行统一管理，整合不同类型、不同专业人才，保障治理行动的执行力度。数据管理平台通过采集、整理与分析内外部数据，全面了解社区环境，一方面利用大数据与信息处理技术及时发现社区治理的隐患，发出预警，提前处置；另一方面应对治理问题时提供多种应对处理决策，优化管理决策，提高治理效率。

（四）发挥人才优势，对接社区需求

新时代文明实践中心的主体力量是志愿者，主要活动方式是志愿服务。根据工作要求，新时代文明实践中心的志愿者主要包括以下3大类：第1类是“8+N”志愿服务队，“8”指的是理论政策宣讲、文化服务文艺宣传、助学支教、医疗救援、科技服务科普宣传、法律服务、卫生环保、扶贫帮困等8类常备队伍，“N”即由其他各类人才组成的服务队伍。第2类是群众身边的志愿服务队，由本地乡土人才、百姓名嘴、科技能人、“五老”人员、新乡贤、创业返乡人员、社会体育指导员、先进模范人物、群众性活动带头人等组成，倡导人人是志愿者，处处做志愿者。第3类是专业志愿者和重点领域志愿服务队伍，包括科技、医疗、文体等行业在内的具备专业知识和技能的志愿者组成服务队伍，注重本地专业志愿服务队伍的培育。因此，新时代文明实践中心的志愿者队伍能够满足社区治理对专业化、业务型人才的需求。

五、新时代文明实践中心参与社区治理的对策

（一）培育协同治理的生态

首先，转变观念。社区既是治理主体，也是治理对象，这种双重身份意味着其在社区协同治理生态系统中的角色地位十分关键。因此，社区必须转变观念，肯定并接受社会力量等以社会主体姿态参与社区治理，借助新时代文明实践中心，通过着力培育志愿者、引进志愿者组织等方式进行治理方式创新，支持不同主体平等、均衡地在社区协同治理中发挥其应用作用。其次，政策支持。政府应该作为社区治理的主导性力量，制定有利于新时代文明实践中心参与社区治理的各项政策措施，包括：制定财政政策引导新时代文明实践志愿者参与，保障新时代文明实践中心正常运转；制定合理的嘉许政策鼓励新时代文明实践志愿者提供社区公共服务，如星级评定、积分兑换、优惠公共服务等。政策支持能够增加志愿者及社会组织的参与度与荣誉感，也能够从社会层面提升社区协同治理的关注度，营造良好的生态环境。

（二）建立高效参与的规则

新时代文明实践中心参与社区治理的规则可分成以下2个层面：一是注重制定组织参与的正式规则。现有参与规则多以非正式规则为主，应更注重正式规则的建立。在多元主体参与协同治理的前提下，应该更加强调市场化运作，通过签订合同、购买服务等形式规范新时代文明实践中心参与行为，明确其服务范围、权力与责任，规范其角色定位，以正式规则为基础塑造信任、依赖等非正式规则，便于对治理行为进行管理与评价。二是注重规范个人参与的管理规则。人才队伍的建立是社区协同治理的重点工作，新时代文明实践中心应进一步发挥其人才优势，进一步规范志愿者的招募、培训、评价等日常管理工作，保障志愿者的合法权益，注重吸收社区居民作为新时代文明实践志愿者，通过提供志愿服务，培养社区居民的自治意识与能力。

（三）制定精细服务的清单

一是在新时代文明实践中心层面制定服务资源供给清单。坚持需求导向，通过志愿者走访、上门征集、电话问卷调查等多种渠道准确把握群众需求，合理配置资源，梳理汇总各个志愿服务组织的人员数量、骨干力量、服务内容与对象等基本信息，组织引导各类人才、志愿者踊跃参与文明实践志愿服务，制定志愿服务资源供给清单。二是在社区层面，通过线上线下多种形式，吸引社区居民参与社区治理活动。一方面有利于提高社区居民对社区治理的意识与参与度；另一方面也有利于全面了解社区居民的具体需求与社区治理的重点领域，制定社区治理的需求清单，以便提供精细化服务。同时，加强居民与治理主体之间的互动，不断调整、对接新时代文明实践志愿服务供给与社区治理精细化服务需求，提升社区协同治理成效。

（四）建立监督评价的机制

监督评价机制能够有效协调社区协同治理中不同主体的行为，统一实现社区公共利益最大化的目标。首先，监督评价机制分2个层次：一是社区层面针对新时代文明实践中心的服务进行评价；二是新时代文明实践中心对志愿服务提供者进行评价。其次，监督评价机制分不同类别，监督评价因社区、服务对象、服务内容、资源等不同而有所区别。最后，建立第三方评估的监督评价机制，尤其是注重来自社区居民的评价。

六、结语

社区治理体系的建立与完善是解决新时代我国社会主要矛盾的重要途径，是社会主义制度优势的集中体现，也是社会文明程度的重要衡量标尺。新时代文明实践中心以党建为引领，以思想道德建设为核心，以志愿服务为抓手，是培育践行社会主义核心价值观的主要阵地。在此次新冠肺炎疫情阻击战中，新时代文明实践中心在社区治理中体现了其应有的价值，也明确了改进方向。建立健全新时代文明实践中心在社区治理中的参与机制，促进二者共同发展，不断提升社区协同治理水平，不断提升群众安全感与幸福感，有利于实现社会和谐稳定。