“南海行为准则”作为海洋划界前临时安排的意义、困境与对策

张琪悦

(上海国际问题研究院 全球治理研究所，上海 200233)

海洋划界前的临时安排(interim arrangement/provisional arrangement)这一概念在国际法上有着深厚的法律渊源。“临时安排”在拉丁文中表述为modusvivendi，意为持有不同意见者之间的协议，也指各国在解决问题之前达成的初步、临时协议。协议在现阶段可能以非正式形式表述，将来会以更完备的形式取代。(1)Wojciech Burek, Modus Vivendi, Oxford Public International Law, Max Planck Encyclopedia of Public International Law, September 2019.作为第三次联合国海洋法会议的阶段性成果，1976年修订的单一谈判文本(RSNT)第62(3)条与第71(3)条对于海岸线相邻或相向的专属经济区与大陆架划界临时安排做出的规定，要求各国在达成协议或实现最终解决前，应考虑到第1款规则做出临时安排，即根据公平原则，采用中间线或等距离线，将所有相关情况纳入考量，最终以协议方式划界。[1]这一规则后续演变为《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)第74(3)条与第83(3)条关于海岸相向或相邻国家专属经济区和大陆架划界协议前做出临时安排的规则。

《公约》第74条与第83条共同第3款在解决争议海域划界中有非常广泛的适用。划界前的临时安排作为缓解争端的有效途径，既能给予各国充分的时间审视并调整自身立场，也为海洋划定奠定良好的基础，[2]19并确保将对争议地区的损失和破坏降到最低，避免导致永久性变化的勘探开发活动。[3]澳大利亚新南威尔士大学名誉教授卡尔·塞耶(Carl Thayer)将南海划界的不确定性视为“南海行为准则”(以下简称“准则”)磋商的主要阻碍，侧面印证了南海面临的划界问题是影响“准则”磋商的重要因素。另一方面，“准则”也作为中国与东盟国家在完成南海划界前的临时安排而适用，二者关系密切、相辅相成。

“准则”作为临时安排，以各声索国无意将诉诸《公约》第十五部分作为解决争端的首选方式为前提条件，以“准则”作为协调各国行为与国家利益的有效方式，成为过渡时期的有效方法。在专属经济区与大陆架界限长期无法确定的情况下，作为临时安排的“准则”能起到管控危机、增进互信、建立信心、促进合作、缓解争端的作用，也能为未来完成海洋划界、实现定纷止争的目标奠定基础。但“准则”作为临时安排也面临多重质疑与潜在困境，给我国在南海地区的实践造成多重隐忧，需要各国在磋商中应对和解决。

一、“准则”满足作为海洋划界前临时安排的基本要求

中国与东盟国家在“准则”单一磋商文本草案中对“准则”的性质达成共识，认为“准则”是基于规则的框架，包含一整套行为规范，指导各国行为，促进南海海洋合作，增进互信与合作，防止意外事件发生，在发生时予以处理，为南海争端的和平解决创造有利条件。[4]基于对“准则”性质和预期作用的认知，“准则”满足《公约》第74(3)条与第83(3)条对各国在专属经济区与大陆架完成划界前的临时安排确立的两项义务：第一，在完成最后划界之前，各国必须尽一切努力达成切实可行的临时安排；第二，各国在这一时期内，必须尽一切努力，不妨碍或损害协议的最后达成。(2)Guyana v. Suriname, Award of the Arbitral Tribunal, Permanent Court of Arbitration, September 17, 2007, paras. 459.此外，“准则”满足作为海洋划界前临时安排的各项具体要求。

(一)南海存在海洋划界的现实需要

各国认识到南海存在海洋划界的实际需要，成为适用“准则”与《公约》解决南海争端的前提。首先，中国与东盟国家应当正视南海存在的领土主权与海洋划界争端。判断国家之间是否存在争议或争端的标准，可以参考国际法院、国际常设仲裁法庭在处理诸多案件中对于“争议”的认定方法。“争议”是指各当事国对法律或事实的某一方面存在分歧，或在法律观点或利益上存在冲突。(3)Greece v. Britain, The Mavrommatis Palestine Concessions, Collection of Judgment, Series A, No. 2, Permanent Court of International, August 30, 1924, p. 13.各当事国必须对是否遵守特定的国际义务持有明显相反的观点，并且一方观点遭到另一方积极反对。(4)Ethiopia v. South Africa; Liberia v. South Africa, South West Africa Cases, Preliminary Objections, International Court of Justice, December 21, 1962, p. 328. Nicaragua v. Colombia, Case Concerning the Territorial and Maritime Dispute, International Court of Justice, December 13, 2007, para. 73. Georgia v. Russian Federation, Case Concerning Application of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination, International Court of Justice, April 1, 2011, para. 51, 53, 66, 87, 104.争议的存在是一个实质问题，而非形式或程序的问题。(5)Nicaragua v. Colombia, Case Concerning the Territorial and Maritime Dispute, International Court of Justice, December 13, 2007, para. 73. Marshall Islands v. United Kingdom, Obligations Concerning Negotiations Relating to Cessation of the Nuclear Arms Race and to Nuclear Disarmament, International Court of Justice, October 5, 2016, para. 38.为判断争议是否存在，必须考虑各国的声明或文件，(6)Belgium v. Senegal, Questions Relating to the Obligation to Prosecute or Extradite, International Court of Justice, July 20, 2012, paras. 50-55.以及在多边环境下开展的交流，(7)Georgia v. Russian Federation, Case Concerning Application of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination, International Court of Justice, April 1, 2011, para. 51, 53, 66, 87, 104.从中推断出各方的立场或态度。(8)Cameroon v. Nigeria, Case Concerning the Land and Maritime Boundary between Cameroon and Nigeria, International Court of Justice, June 11, 1998, para. 89.长期以来，南海各声索国围绕领土主权和海洋划界存在分歧，具体表现在法律适用、事实认定、观念主张、国家利益等方面。各国持有明确相反的观点、针锋相对的主张、激烈冲突的国家利益。各国围绕海洋划界存在事实与法律上的分歧，符合国际司法实践中对于“争议”认定的条件。

其次，各国应当承认南海存在海洋划界的实际需要。先前有国内学者并不认同这种观点，认为南海断续线内的地物和水域均属于中国主权和管辖权范畴。这种观点固然符合国家利益，但在实践中缺乏可操作性，原因在于南海未来的权利分配可能不以中国主张的断续线内的历史性水域作为权利分配的依据，中国的权利主张尚未得到其他声索国与国际社会的认同，强调历史性权利无益于南海争端得到根本、全面的解决。因此，南海争端最终仍将诉诸海洋划界与对领土主权的确认，这将成为争端解决的根本途径。尽管在南海开展划界并非现阶段各国应当着手的主要任务，但却是未来在合适时机内各国应当着手实施的争端解决途径。

虽然“准则”不涉及、不影响各国有关海洋划界的争端，但并不能由此得出结论，认为“准则”与海洋划界完全无关。海洋划界是一项整体、系统的工程。[5][6]77完成这一工程需要具体、复杂的步骤，包括确定海洋权利、划界区域，考虑与划界有关的情况，最终划定海洋边界，而不仅仅包括“划定海洋边界本身”这一具体行为。[6]81任何与上述事项有关的行为都应当被纳入考虑范畴。《公约》第298条(a)(1)款的表述多采取“关于”(concerning)、“有关”(relating to)、“涉及”(involving)的表达方式，意味着将“关于划定海洋边界的第15、74、83条的解释或适用争端”的相关行为纳入考虑，而不等同于实施划界行为。

这样的解释方法在国际司法实践中得到印证。根据国际海洋法法庭2013年在“路易莎号案”中对“关于”(concerning)一词的解释，法庭认为圣文森特与格林纳丁斯的声明不仅适用于明确具有“逮捕”或“扣留”词语的条款，也适用于《公约》中有关“逮捕”、“扣留”的条款。声明意图涵盖与逮捕和扣留船只有关的所有诉求。法庭认为，西班牙提出的对声明的狭义解释站不住脚。(9)Saint Vincent and The Grenadines v. Kingdom of Spain, The M/V “Louisa” Case, International Tribunal for the Law of the Sea, May 28, 2013, para. 83.同理，在2017年国际海洋法法庭“加纳/科特迪瓦大西洋划界案”中，特别分庭对“关于”一词做出解释，认为法庭应当将不属于划界的一部分，但与划界密切相关的其他问题纳入考量范畴。(10)Ghana/Cte d’Ivoire, Dispute Concerning Delimitation of the Maritime Boundary between Ghana and Cte d’Ivoire in the Atlantic Ocean, International Tribunal for the Law of the Sea, September 23, 2017, para. 548.从以上逻辑出发，尽管“准则”并不直接规定海洋划界事宜，但能处理与海洋划界密切相关的各类问题，例如对各国允许或禁止从事海洋活动做出规定，对预防意外事件与管控潜在危机设置的具体可行的方案，对是否将传统捕鱼权纳入权利分配考虑因素的思考等。“准则”规则涉及的具体内容属于与海洋划界有关的事项，属于划界前临时安排应当调整的事项。

将“准则”定性为划界前的临时安排，需要解决“准则”签署主体的数量超过划界争端当事国、适用范围包括部分已经完成划界的海洋区域的情况。在签署主体方面，由于海洋划界时常涉及第三国权利，[7]357“准则”将所有在南海享有海域及海洋权利的东盟国家纳入签署主体范畴，有利于从整体角度解决划界争端，避免在某些国家开展划界的过程中，不断引入第三国权利主张，致使划界问题更加复杂化。在适用范围方面，已经完成划界的海域，例如中越北部湾边界、马来西亚与印度尼西亚的领海与大陆架划界、马来西亚与泰国的领海与大陆架划界、马来西亚与新加坡在柔佛海峡的划界、马来西亚与文莱的互换书，应当被视为当事国之间的约定，优先于区域规则而适用。“准则”不会对声索国间既存的划界协议造成实质性影响。“准则”将争议海域均纳入调整范围，而未将适用范围与《公约》专属经济区、大陆架概念一一对应，可视为“准则”对适用范围内所有水域的临时安排。这也符合共同第3款在立法上并未对适用的地理范围做出任何限定，[8]仅要求“准则”适用于各国意见相反区域。将“准则”适用于所有争议水域，有利于从整体上解决海洋争端，也与现阶段专属经济区和大陆架单一划界的发展趋势相适应。

(二)“准则”适用于划界前的过渡时期

“准则”适用于共同第3款规定的“过渡时期”。尽管《公约》并未对过渡时期的含义予以明确，但在“加纳/科特迪瓦大西洋划界案”中，特别分庭指出，过渡时期是指自海洋划界争端出现后，直到各国通过协议或裁决最终解决划界争端这段时间。共同第3款包括两种情况：第一种，各国已经达成临时安排，用以规范国家间的行为。第二种，尚未达成临时安排。即使在没有达成临时安排的海域，各国也应当遵循“不危害或阻碍最后协议达成”的义务开展活动。(11)Ghana/Cte d’Ivoire, Dispute Concerning Delimitation of the Maritime Boundary between Ghana and Cte d’Ivoire in the Atlantic Ocean, International Tribunal for the Law of the Sea, September 23, 2017, para. 630.“准则”属于第二种情形，在各国海洋划界陷入僵局或中止的情况下，在不适合开展划界磋商的阶段，作为临时安排适用，[7]364能发挥临时机制解决争端的作用。[9]

然而，海洋划界需要漫长的过程，协议的达成也存在较大困难，特别是在各声索国存在复杂的领土主权与海洋划界争端的前提下，“准则”作为临时安排将代替划界协议长期存在、长期有效地适用，在专属经济区与大陆架划界完成前的漫长时期内，实现海洋资源的有效开发与利用，推动声索国多方面开展实际合作，促进划界争端的和平解决，直到各国达成协议或裁决，做出最终的划界协议。因此，“准则”虽然是临时性安排，但仍将在南海地区长期适用，兼具临时性与长期性的特征。

(三)“准则”具有实际性

共同第3款并未对“实际性”的含义做出进一步解释。各国对“实际性”的判断缺乏统一标准，需要根据个案的具体情况处理。[10]从立法目的分析，《公约》鼓励各国达成具有实际性质的临时安排。从实践角度，“实际性”可以理解为“可操作性”，往往包含详细的规则，使各事项在实践中顺利运行，[2]24包括对暂停在争议区域内的活动、开展渔业共同开发与合作、保护海洋环境、分配刑事与民事管辖权制定详细的规则，努力达成相关协议。[11]具有实际性的临时安排能为各国的行为提供具体的指引，即某些行为是否可为，以及如何行为，都应当有章可循。“准则”能为各国行为提供具体的规则指引，指引到“准则”的条文及其他各项规范中，从而发挥实际作用。

(四)“准则”由各国尽一切努力达成

共同第3款要求各国“尽一切努力达成”临时安排，关键点有三。第一，要求各国应当遵守诚实信用的义务，对争议问题展开善意的磋商。(12)Guyana v. Suriname, Award of the Arbitral Tribunal, Permanent Court of Arbitration, September 17, 2007, paras. 461-462.诚实信用与善意原则应成为达成协议的关键。第二，为各当事国解决争端留下了解释空间，意味着各国应秉持谅解与合作的精神，为促进目标达成，做好为非核心利益而妥协的准备，最大限度地集中共识、减少分歧，推动“准则”文本达成合意。第三，临时安排为实现《公约》的目的与宗旨，即和平利用海洋与维护海洋秩序的目标而努力。(13)Guyana v. Suriname, Award of the Arbitral Tribunal, Permanent Court of Arbitration, September 17, 2007, paras. 465.在“圭亚那诉苏里南案”中，仲裁庭明确将临时安排认定为实现《公约》目标的重要工具。尽管“准则”与《公约》在实现海洋治理中的具体措施与路径存在区别，表现为在签署主体、适用范围、规则设置、执行监督、争端解决等具体条文的区别，但在实现海洋争端的和平解决、推动海洋务实合作、实现海洋治理的目标等方面存在高度的一致性。各国通过达成临时安排，实现和平利用海洋的目的，尽力实现海洋区域与全球治理。

(五)“准则”不危害或阻碍协议达成与最后界限划定

对“危害”与“阻碍”的理解成为判断各国的行为是否符合规范的依据。尽管《公约》未对这两个词语做明确解释，但根据《维也纳条约法公约》对条文解释的要求，“应根据条款在上下文中的一般含义，并根据其目的和宗旨，善意地解释”[12]。结合《简明牛津词典》的界定，“危害”指“置于有损失的危险和失败的伤害的情况下”，“阻碍”指“妨碍行动或进步”。[13]应当结合上下文，包括第74条与第83条其余部分对《公约》的理解做出一般性解释，判断是否违反这一条款，也可以根据各国的嗣后行为做出推断。

结合“准则”的立法目的，不“危害”或“阻碍”南海海洋划界最终完成已成为中国与东盟国家对“准则”性质与预期的基本立场。各国要求，“准则”不涉及也不影响各国在争端解决、海洋边界，以及《公约》规定的国家允许的海洋权利的法律问题所持立场。[4]根据“圭亚那诉苏里南案”与《弗吉尼亚评论》的观点，这项义务并不意在排除有关国家在争议区域内的所有活动，只要这些活动不会产生损害最后协议达成的效果，(14)Guyana v. Suriname, Award of the Arbitral Tribunal, Permanent Court of Arbitration, September 17, 2007, paras. 465.并且行为满足临时安排的适用条件，也将轻松地满足不危害或阻碍协议达成所要求的最低标准。(15)Guyana v. Suriname, Award of the Arbitral Tribunal, Permanent Court of Arbitration, September 17, 2007, paras. 469.

国际海洋法法庭庭长白珍铉(Jin-Hyun Paik)在“加纳/科特迪瓦大西洋划界案”中的个人意见中表明，判断有关行动是否会危害或阻碍协议最后达成，这是以结果为导向的概念，很大程度上取决于个案的具体情况。(16)Ghana/Cte d’Ivoire, Dispute Concerning Delimitation of the Maritime Boundary between Ghana and Cte d’Ivoire in the Atlantic Ocean, International Tribunal for the Law of the Sea, Separate Opinion of Judge Paik, para. 6.白法官认为，各国不应当试图从整体角度与抽象层面确定可以或不允许开展的行动。因此，尽管不危害或阻碍协议最后达成尚不具备明确与统一的判断标准，但仍可以从以下几个层面分析。

第一，避免“准则”对海洋环境造成永久性的物理损害。在争议海域开展海上活动特别是经济活动并非绝对禁止。雷纳·拉古尼(Rainer Lagoni)认为，尽管各国为不得妨碍最终划界协议的达成需要承担多重义务，但仍享有一些权利和自由，并应当以适当顾及他国权利作为前提。[7]366国家海上活动能否对海洋环境造成永久性的物理变化或物理损害，将成为判断该行为是否危害或阻碍协议达成的关键因素。

这一标准先后在“爱琴海大陆架划界案”、“圭亚那诉苏里南案”、“加纳/科特迪瓦大西洋划界案”中得以明确，其立法原理有两点：其一，这些活动可能会加剧现状的改变，损害另一方在海洋划界中的地位和利益，妨碍或阻碍最终协议达成。(17)Guyana v. Suriname, Award of the Arbitral Tribunal, Permanent Court of Arbitration, September 17, 2007, paras. 470,480.其二，在划界未完成的海域，不允许争端一方采取任何单方面行动，以永久性的方式危害或影响另一方的权利。

这一判断标准在多个国际法实践中得以运用。国际法院在“喀麦隆诉尼日利亚陆地和海洋疆界案”中做出判决，认为相关国家在争议海域内行使权利不得采取有损他方利益的单方行为以及可导致现有争端恶化的行为。(18)Cameroon v. Nigeria, Case Concerning the Land and Maritime Boundary between Cameroon and Nigeria, International Court of Justice, June 11, 1998, para. 89.在“爱琴海大陆架划界案”判决中，基于同样原理，国际法院对各国的海上活动做出“临时性”与“非临时性”勘探的区别，成为判断各国是否允许开展具体活动的关键。(19)Greece v. Turkey, Aegean Sea Continental Shelf, International Court of Justice, Order of 11 September 1976, paras. 30.国际法院对判断能否实施某一海上活动做出论断：其一，地震勘探不涉及对海床、底土或者其中的自然资源造成任何物理损害的风险；其二，这些活动是暂时性质的，不涉及设施的建立，例如在大陆架上建立人工设施；其三，各国并未开展任何涉及实际占有或以其他方式使用自然资源的行为。(20)Greece v. Turkey, Aegean Sea Continental Shelf, International Court of Justice, Order of 11 September 1976, paras. 30-33.

由此，国际司法机构综合考量各国海上活动之后提出，典型的可能导致永久性物理变化的活动包括海上油气资源勘探开发。不会导致永久性物理变化的活动包括经各国协议，(21)Guyana v. Suriname, Award of the Arbitral Tribunal, Permanent Court of Arbitration, September 17, 2007, paras. 466.可以在争议地区从事地震探测等临时性活动。在“圭亚那诉苏里南案”中，仲裁庭认为，如果这样的活动确实将造成永久性物理变化，可能危害或阻碍最后协议的达成，由此必须要根据当事国之间的共同意愿或协议予以准许。(22)Guyana v. Suriname, Award of the Arbitral Tribunal, Permanent Court of Arbitration, September 17, 2007, paras. 480.不能造成海洋环境实质性变化的单方面行为不会危害或阻碍海洋划界协议最后达成。

第二，避免“准则”对南海未来权利分配造成直接或潜在影响。尽管“准则”作为临时安排，不危害或阻碍协议最终达成，不直接涉及海洋划界问题，但“准则”在实践中极易形成新的事实，影响海洋权利分配。例如海上油气资源勘探开发这一典型活动可能造成的长期影响有两方面：其一，对海洋地质、海洋环境、海洋现状造成损害，难以通过经济途径弥补。其二，正在进行的勘探开发活动将造成新的事实，影响未来海洋权利分配。在“加纳/科特迪瓦划界案”中，特别分庭注意到，加纳主张，各国的石油勘探开发实践不仅表明石油特许权的界限，也表明海洋边界的划定方案，特别是在石油特许权地图上划出一条边界线的特殊方式，暗示了对海洋权利的分配方案。对此，特别分庭指出，无论石油活动多么长期持续，其自身不能构成海洋边界的默示同意。长期一致的石油活动以及石油开采权限可能反映出海洋边界的存在，也可能被其他原因所解释。因此，特别分庭得出结论，石油活动显然不能证明海上边界的存在。(23)Ghana/Cte d’Ivoire, Dispute Concerning Delimitation of the Maritime Boundary between Ghana and Cte d’Ivoire in the Atlantic Ocean, International Tribunal for the Law of the Sea, September 23, 2017, para. 215.

同理，国际法院在2007年“尼加拉瓜和洪都拉斯在加勒比海的领土和海洋边界案”判决中判断，一条实际的线在特定情况下与各国已经同意的法律界限存在密切联系，可能更多地作为一条临时的线，或者是一条特定的、有限目的的线，例如分配稀有资源的界限。即使在一段时间内，使用临时界限非常方便，但这也要与国际边界区分开来。(24)Nicaragua v. Honduras, Territorial and Maritime Dispute between Nicaragua and Honduras in the Caribbean Sea, International Court of Justice, October 8, 2007, para. 253.因此，从国际司法实践角度出发，尽管临时安排可能会对争端当事国的资源使用情况产生影响，但不能也不应当对海洋划界产生实质性影响。

此外，应当特别注意的是，达成“准则”这一临时安排，并不意味着各国已经放弃己方的权利主张，或承认他方权利主张，也不意味着各国已经默示同意将此安排作为最后的划界协议或海洋权利分配方式，也不意味着各国在将来的划界谈判中将据此做出妥协和让步，更不能以“禁止反言”为依据，否定各国未来主张权利的可能性。

第三，为实现不危害或阻碍协议达成与最后划定界限这一目标，“准则”赋予各国自我克制的义务。将自我克制义务运用于争端解决前的临时安排，有大量的国际实践作为支撑。在“塞加号案”中，国际海洋法法庭建议，圣文森特与格林纳丁斯和几内亚在最终协议达成前应努力寻求临时安排。为此，两国应当确保各自国家悬挂本国国旗的船只不采取可能加剧或扩大国际争端的行动，(25)Saint Vincent and The Grenadines v. Kingdom of Spain, The M/V “Louisa” Case, International Tribunal for the Law of the Sea, May 28, 2013, para. 83.由此表明临时安排将自我克制作为重要的前提条件。

在共同第3款中，“不危害或阻碍协议最后达成”的义务与《南海各国行为宣言》(以下简称《宣言》)第5段“各国承诺保持自我克制，不采取使争议复杂化、扩大化和影响和平与稳定的行动，包括不在现无人居住的岛、礁、滩、沙或其他自然构造上采取居住行动，并以建设性的方式处理分歧”的规则具有一致性，都体现出自我克制的要求。这一要求也在“准则”的目标、基本任务中有所体现。在“准则”草案中，自我克制义务要求各国不采取任何使争端复杂化、升级或影响南海和平稳定的行动；各国应当承诺实行自我约束，不加剧或扩大争议。菲律宾还在提议中指出，各国在实施自我克制义务时，应当在合适的级别设置机制，以确保该义务得到执行。因此，无论是《宣言》还是“准则”，都应体现出海洋划界完成前各国自我克制的义务。[14]

然而，“准则”与共同第3款中的自我克制义务并非指完全禁止或暂停相关国家在争议区域内的一切活动。在危机管控的要求下，自我克制的首先表现为避免各国在南海使用武力，加剧地方紧张局势，维持现状，[15]避免各国对南海局势做出误判，降低潜在的风险，避免在南海发生冲突的可能性。第二，有意识地淡化各国在南海的主权与权利主张，包括对领土、海域、自然资源的权利主张与支配权，[16]弱化各国为巩固与扩张国家权利而采取的国家实践，降低海上发生意外事故的风险。第三，自我克制义务对东盟国家与中国提出不同要求。对东盟国家的要求侧重于不在南海开展有违国际法和地区规则的活动，特别是与域外国家在南海开展联合军事演习或军事行动。对中国的要求侧重于增强中国国家政策、军事活动的透明度，增信释疑、建立信心信任，避免他国对中国的战略误判。

第四，“准则”是兼顾各国利益的折中安排。临时安排的目标和意图并不意在保护任何一方的主张，体现出对各国利益的兼顾与平衡。无论是以《公约》为基础的海洋法体系，还是以《宣言》和“准则”为代表的南海区域规则，都意在平衡相关国家间的利益，包括大国与小国、沿海国与非沿海国、守成国与崛起国间的权利分配。兼顾各国的利益反映出“准则”维护国家主权、平等独立的国际法基本要求；实现国家利益的平衡协调体现出“准则”平等善意、互利互惠的理念，实现各国海洋资源的和平利用。

临时安排的折中性要求各国在“准则”磋商中寻求共识、做出妥协、求同存异。为寻求共识，各国已将共识体现在序言和一般性规则中，特别是目标和原则中，对于海上务实合作的范围与事项，明确预防意外事件、建立信心信任、管控海上危机的意图。为做出妥协，各国应当意识到，在“准则”价值位阶排序中，寻求南海共同利益的价值已明显高于一国主张自身的国家利益。除关于国家核心利益与重大海洋利益的事项外，各国在非核心条款中应当做出妥协和退让，以促成“准则”的达成，发挥预期作用。为求同存异，各国应对促进海洋合作、实现自我克制、建立信心信任、确立执行监督机制、明确生效的程序的不同提议尽早达成共识，特别是越南在“准则”草案2c部分基本任务的提议与大多数国家的意见不同。解决不同国家间的提议，已成为各国达成临时性安排的关键。

二、“准则”作为划界前临时安排的重要意义

将“准则”定性为海洋划界前的临时安排具有重要的理论与实践意义，表现为从根本上排除域外国家的干预，在达成最终划界协议前实施危机管控，保障各国的正当活动与经济利益，进一步推动中国与东盟国家开展海上务实合作。

(一)从根本上排除域外国家的干预

在“准则”磋商与实施中，如何减少域外国家的直接与间接干预，促成中国与东盟国家尽早达成“准则”，已经成为各国面临的重要问题。从划界前的临时安排角度理解“准则”，有助于从根本上解决域外国家长期干预的问题。海洋划界的相关方为存在争端的当事国，争议应当由直接当事国予以解决。即使在划界中涉及第三国的利益，第三国也仅在有条件的情况下介入。从海洋划界角度明确域外国家参与南海争端解决不具有合理性，将极大压缩外部势力插手和挑拨中国与东盟国家独立解决南海事务的空间。

实际上，以美国为首的域外国家干预“准则”磋商的意图已经昭然若揭。2020年9月，美国海岸警卫队发布《非法捕捞大纲》指出，非法捕捞不仅是经济和生态问题，更是国家安全问题，并为海岸警卫队介入南海执法、与东南亚国家海上军事力量合作提供契机。2020年12月，美国海军、海军陆战队、海岸警卫队共同发布新海洋战略《海上优势：拥有集成化全域海上力量》，披露了美国海洋战略在大国竞争时代的发展方向，目标明显针对中国。[17]美国频繁派遣航母开展航行自由行动，派出大量侦察机实施抵近侦察、蓄意挑衅，意图熟悉战场情况，搜集战略情报，一方面通过挑衅行为向中国施压，刺激中国反应，为采取下一步行动提供可能，另一方面向地区国家发出信号，彰显出美国始终保持区域存在，兑现美国对地区盟友和伙伴国家的承诺。拜登新政府执政后，将与盟国建立更紧密的合作关系，共同维护“基于规则的国际秩序”，努力构建“在共同目标下团结在一起的强大的、世界性的海洋伙伴网络”，才能使美国比竞争对手具有更持久的优势，才能改变在既定国际准则之外的国家活动的行为。

拖拉机运行中，变速后出现自由跳档现象，主要是拔叉轴槽磨损、拔叉弹簧变弱、连杆接头部分间隙过大所致。此时应采用修复定位槽、更换拔叉弹簧、缩小连杆接头间隙，挂档到位后便可确保正常变速。

美国也对南海权利分配方案提出本国设想。美国国际战略研究中心(CSIS)南海工作组于2018年10月发布《化解南海争端：区域蓝皮书》，分别对“准则”、南海渔业管理与环境合作、南海石油与天然气合作三个问题发布蓝皮书。“准则”蓝皮书建立了基于“南海仲裁案”的海洋权利分配方案。然而蓝皮书中描绘的各国在南海的海洋科学研究、责任区域、油气开采区块、特许权等权利分配与地理范围划分明显缺乏事实与法律依据，其本质服务于美国在南海及印太地区的战略利益和国家实际需要。尽管“准则”不具备海洋权利分配的职能，各国也应当谨防域外国家要求以“准则”分配南海的海洋权利，干扰中国与东盟国家的谈判磋商进程，这无益于南海争端的妥善解决。

基于域外国家在南海战略利益的考量，其一方面敦促中国与东盟国家尽早达成“准则”，希望以更具约束力的规则起到遏制中国在南海行动的作用，另一方面也不希望“准则”顺利达成，这样就减少了外界干预南海事务的机会。因此，尽早形成中国与东盟国家之间的临时安排，能进一步达到有效排除域外国家介入南海争端并实施干预的目的。

(二)在达成最终划界协议前实施危机管控

危机管控作为海洋划界前临时安排的核心目的与重要内容，既是自我克制条款在未能发挥预期作用的应急处理阶段的重要保障，也是各国建立信心与信任的前提与重要基础。南海危机管控是全方位、多层次、综合性的工程，包括危机前的预防与感知、危机中的管理与控制、危机后的善后与重建，能避免扩大海上意外事件影响，造成多重严重后果，从而危及南海和平稳定。

在“准则”磋商进程中，中国与东盟国家为实现危机管控的目的，积极推进阶段性成果。2016年9月，在第19次中国—东盟领导人会议上，中国与东盟国家审议通过《关于在南海适用〈海上意外相遇规则〉的联合声明》，为海上军用船舶意外相遇时的应急处置和操作规范提供了明确的指引；审议通过《中国与东盟国家应对海上紧急事态外交高官热线平台指导方针》，规定外交高官热线平台的目的、适用范围、术语定义、联络点指定和使用程序等，旨在当发生海上紧急事态且需要国家介入的情况下，为各国外交部门之间提供即时、有效的联络渠道。平台建立后，外交高官可直接就紧急事态进行沟通协调，管控风险、共商对策，维护南海和平稳定，实现“准则”作为临时安排的危机管控作用。

(三)保障各国的正当活动与经济利益

1974年联合国通过的《各国经济权利和义务宪章》明确规定各国对其全部财富、自然资源和经济活动享有充分的永久主权，包括所有权、使用权、处置权，并应当能够自由行使此项权利。第3条特别指出，在开采两个或两个以上国家共有的自然资源时，每个国家必须基于信息系统和实现协商进行合作，在不损害其他国家合法利益的情况下，实现对资源的最有效利用。经济活动应当基于国家主权平等、公平、独立、合理、合作的国际经济秩序。[18]由此表明，国际法对主权范围内的经济资源及多国共有的自然资源予以保护，要求合理利用。

海洋划界这一问题本身就受到经济利益推动。[19]各国对资源的需求对于划界协议的达成有重要影响。[20]在南海，各国的权利主张大多以自然资源为导向。划界争端的凸显基于各国对资源的需求和对管辖权要求的扩大。[21]但考虑到海洋划界争端的解决是旷日持久的过程，如果暂停在争议海域内包括经济活动在内的所有活动，显然缺乏合理性与实操性，应当保障各国在争议区域对自然资源开发利用的权利。在共同第3款的磋商过程中，完全暂停在权利主张重叠区域内开展经济开发活动的主张不能一致通过。托马斯·门萨(Thomas A. Mensah)对于共同第3款的解读实际上默认了避免在争议海域内迫使自然资源开发停滞的重要性。因此，不应当损害各国在划界争端解决前追求经济发展的期望与能力，实现海洋资源的和平利用，满足各国的经济利益，不影响划界协议最终达成，才能符合各国共同利益。[22]综上，对于共同第3款应当解释为，各国必须避免单方面行动对另一国的权利造成永久性损害。(26)Guyana v. Suriname, Award of the Arbitral Tribunal, Permanent Court of Arbitration, September 17, 2007, paras. 470.

保障各国在达成划界协议前的正当活动与经济利益已逐步在国际司法实践中得以确认和支持。在1976年“爱琴海大陆架划界案”中，国际法院强调，任何国家都不能在争议海域单方面给予特权或单方面开展勘探活动；不能创造新的权利，也不能剥夺其他国家享有的正当权利。(27)Greece v. Turkey, Aegean Sea Continental Shelf, International Court of Justice, Order of 11 September 1976, paras. 30.2007年“圭亚那诉苏里南案”中，仲裁庭做出著名论断，认定对自然资源造成永久性物理损害的活动违反共同第3款的规定，可能妨碍或阻碍协议最终达成。仲裁庭补充，对海洋环境产生物理变化的单方面行动，只能通过各当事国共同行使或根据协议行使，因为这些活动会对现状造成改变，或者可能有损划界中另一方的地位。(28)Guyana v. Suriname, Award of the Arbitral Tribunal, Permanent Court of Arbitration, September 17, 2007, paras. 470,481.

“准则”的设计体现出维护海洋秩序和平稳定与满足各国在争议海域追求经济发展权利之间的平衡。“准则”应当兼顾各国海洋经济发展需求，促进各国和平利用海洋资源，避免在争端解决之前的漫长时期内，造成争议海域内经济发展的停滞，也应当避免各国为主张权利而加剧地区紧张局势，最后在利益平衡中试图实现和平利用海洋的目标，为和平有效地使用海洋资源提供保障。(29)Guyana v. Suriname, Award of the Arbitral Tribunal, Permanent Court of Arbitration, September 17, 2007, paras. 460.这也反映出“准则”不阻碍并且应当能促进建立有效的合作制度，保护和开发多个国家共有的自然资源，确保国家间开展有效的合作。[24]

(四)推动中国与东盟国家开展海上务实合作

在达成划界协议前，落实海上务实合作是各国开展“准则”磋商的重要内容。务实合作也体现出“准则”规则本身符合《公约》“实际性”临时安排的特征。尽管各国对开展海上务实合作都具有强烈的意愿，但各国面临的实际情况存在差别，因此在合作领域、合作方式、合作样态、域外国家参与等方面存在显著差别，由此为“准则”磋商造成困境。各国在海洋务实合作方面存在诸多分歧。

第一，高敏感领域达成共识的困难更大。如果将海洋活动的敏感度加以划分，可以归纳为：低敏感度领域，包括海洋环境保护、海洋科学研究；中敏感度领域，涵盖海上渔业合作、海上搜寻与救助；高敏感度领域，包括油气资源勘探开发、海上航行与通信安全、共同打击海上跨国犯罪。这就意味着各国在海洋环保、海上科研等范畴的合作更容易推进，能达成更多共识；而在海上资源勘探开发，特别是不可再生资源开采，以及国家安全领域的合作存在困难。

第二，各国针对合作内容在“准则”提议的详细程度存在区别。中国在“准则”草案中，对于渔业资源开发与保护、海上执法与安全合作、航行安全与搜救行动、海洋科学研究与环境保护、海洋经济、海洋文化等方面列举了详细的提议。中国指出，为提高合作的有效性，各国应当推动建立相应的合作机制，包括但不限于成立航行安全与搜寻救助委员会、海洋科学研究与环境保护委员会、打击海上跨国犯罪委员会。中国要求，各国积极探讨合作的方式、范围、场所。如有必要，各国可就相关项目向名人专家寻求帮助。[4]单就“准则”单一磋商文本草案来看，其他国家对于海洋合作的提议较为概括笼统，尚未包含实际性的操作方法。

第三，各国对于海上合作形式存在区别。以海上资源勘探开发为例，国际社会鼓励资源共同开发。在“圭亚那诉苏里南案”中，仲裁庭指出，海上联合开发既存在既定、确切的模式，也可以由国家间自行决定合作模式，充分说明临时安排具有较强的灵活性。中国在承认海域存在争议的前提下，主张“共同开发”，其主要职能是合作开采两个或更多国家管辖的油气资源。(30)David M Ong, Joint Exploitation Areas, Max Planck Encyclopedia of Public International Law, 30 April, 2011, visited on 30 September, 2019.而菲律宾拒绝承认海域存在争议，将相关活动称为“合作开发”，变相承认了该争议海域归菲律宾管辖，完全违背了中菲共同开发是建立在海域存在争议的基础上。对海上合作的不同处理方式也反映出国家对主权与海域纠纷的不同认知，成为各国在争端解决中必须应对的问题。此外，中国与东盟国家对是否允许或经批准同意后允许域外国家在南海勘探开发自然资源的分歧，也是亟待解决的重要问题。

第四，海上合作各国应当遵循“圭亚那诉苏里南案”中仲裁庭提出的建议和要求：各国应当履行通知义务、信息共享义务、磋商义务，重大事项和关键问题必须事先通知其他利益相关方；各国在达成临时安排的过程中应当秉持善意原则，就拟定合作协议进行磋商，有义务尽一切努力达成临时安排；避免国家采取任何有可能阻碍各国达成临时性安排的单方面行动；必须分享国家之间合作的成果，必须分享勘探开发活动带来的经济利益。

三、“准则”作为划界前的临时安排对中国存在多重困境

尽管“准则”作为划界前的临时安排，对中国和东盟国家及南海地区局势起到重要积极作用，但由于“准则”磋商不以保障中国利益为出发点，因此也将给中国造成多重隐忧。

第一，各国利用“准则”达成前的窗口期为本国谋取更大利益，削弱中国的权利主张。“准则”磋商正面临瓶颈，中国和东盟国家之间在核心条款上存在分歧，域外国家对“准则”磋商始终存在干扰，导致磋商进度较预期计划推迟。菲律宾、越南、马来西亚等国利用窗口期可能再度将南海争端诉诸国际仲裁，提起200海里外大陆架划界案。以上因素将成为“准则”磋商面临的外部障碍。

第二，“准则”无益于保障中国的历史性权利，也不利于中国在南海进一步确权。“准则”适用于中国与东盟国家间存在争议的水域，对该区域不加区分地适用。“准则”必然不会将中国主张的南海断续线内的历史性权利作为权利分配的依据甚至将其纳入考量范畴。从这一角度，“准则”无益于保障中国的历史性权利。“准则”虽然不影响海洋权利分配与海洋界限划定，不会对各国领土主权与海洋权利主张造成实质性影响，但也无益于巩固和增强中国在南海的领土和海洋权利主张，仅作为管控危机与缓解争端的途径存在。

第三，参与“准则”磋商意味着中国要做出更多妥协。临时安排作为各当事国之间相互博弈、相互较量、达成妥协的产物，需要在对争议问题达成协议的过程中做出妥协。仲裁庭在“圭亚那诉苏里南案”中称，“本着谅解与合作的精神”表明起草者有意要求各国以和解的方法参与谈判磋商，在追求达成临时安排时，做好做出让步的准备。(31)Guyana v. Suriname, Award of the Arbitral Tribunal, Permanent Court of Arbitration, September 17, 2007, paras. 461.这也是中国和东盟国家开展“准则”磋商的初衷。为促成“准则”达成，中国不仅有可能在非核心条款的磋商中做出让步，还同意以规则限制国家的南海行为，导致中国本能凭借强大的国家力量、海军实力、科技优势、经济支持在南海开展的国家实践活动受到限制。为避免南海争端复杂化、扩大化，影响区域和平与稳定，中国始终将维护区域稳定放在实现国家海洋权利之前，展现出中国为维护南海和平稳定做出的大国贡献和应有的担当。

四、对策与建议

第一，各国应当基于谅解与合作精神，尽一切努力达成临时安排。从立法目的角度解释，共同第3款要求各国为达成合意而共同努力。特别分庭在“加纳/科特迪瓦划界案”中也指出，“基于谅解与合作精神这一义务”这一措辞是要求各国为达成临时性安排所应当履行的义务，要求各国有义务本着谅解与合作精神，诚实地履行职责。(32)Ghana/Cte d’Ivoire, Dispute Concerning Delimitation of the Maritime Boundary between Ghana and Cte d’Ivoire in the Atlantic Ocean, International Tribunal for the Law of the Sea, September 23, 2017, para. 627.“尽一切努力”的义务在“英美关于希思罗机场收费案”中仲裁庭的论断中指出，这项义务意味着各当事国负有持续的责任尽最大努力确保条款目标的实现。但是这项义务的表述留有余地，而非绝对的要求。任何一方均有权提出充分的理由来解释如果目标未能实现，并不是因为其本身缺乏必要的努力。[25]根据这一要求，在磋商阶段，中国与东盟国家应当秉持谅解与合作的精神，尽一切努力推动“准则”达成；在实施阶段，各国应当以诚实信用的原则，善意履行“准则”赋予的职责和义务。

第二，在经过预期合理期间达成“准则”后，各国应善意履行“准则”义务，自觉遵守“准则”的各项规则，确保“准则”得以有效实施，而不应将其作为权宜之计或政治考虑。善意履行国际义务是国际法的基本要求。在“准则”达成后，各国最重要的任务是确保“准则”得以遵守和有效实施，避免再度出现类似于《宣言》被搁置或架空的情形，导致《宣言》与“准则”作为区域性规则，文本的法律效力和约束力受到减损。各国应当善意解释“准则”规则，善意履行“准则”义务，更好地发挥“准则”的预期作用。

第三，各国应当平等、善意、合理地接受“准则”的约束。平等体现在“准则”给予中国和东盟国家平等的约束，约束的事项、内容、方式、程度是平等的，各国在采取自我克制与可以从事的正当活动两方面应当是对等的。善意体现在“准则”自我克制的目的在于实现南海区域和平稳定，不是凭借“准则”单独约束中国，而应当对各缔约国给予平等的约束。合法性体现在任何对各国行为的限制都应当符合国际法和区际规则，在各国同意的框架内开展行动。合理性体现在“准则”对各国实施的限制应当具有科学性，符合比例性要求，不能超越必要的限度，更不得对各国在南海本应当自由行使的正当行为给予超出必要限度的限制。通过要求各国平等、善意、合理地接受“准则”约束，善意履行“准则”赋予的职责和义务，最终实现和平解决国家间争端，实现南海资源和平有效利用，不阻碍各国未来主张南海权利及分配海洋利益。

五、结 语

“准则”符合《公约》第74(3)条与第83(3)条海岸相向或相邻国家间专属经济区与大陆架界限划定前的临时安排。“准则”作为各国尽一切努力达成的适用于南海海洋划界完成前的过渡时期规则，具有实际性与可操作性。为避免“准则”危害或阻碍协议的达成，影响界限的最后划定，各国应当在实践中保持自我克制，避免对海洋环境造成永久性的物理损害，避免对南海未来权利分配造成直接或潜在影响，在规则的磋商与实施过程中做出兼顾各国利益的折中安排。

将“准则”界定为海洋划界前的临时安排，有利于从根本上排除域外国家干预南海事务，在完成划界前有效实施危机管控，维持南海和平稳定与保障各国正当活动与经济利益间的平衡，积极推动中国与东盟国家开展海上务实合作。然而，将“准则”视为海洋划界前的临时安排存在多重隐忧，突出表现在“准则”不以保障中国的利益为出发点，可能导致中国为“准则”达成合意做出更多妥协，无益于保障中国的历史性权利与在南海进一步确权，通过规则的制定与实施对中国在南海的行为予以限制。这也体现出中国为维护区域利益，将维稳置于维护发展国家利益之前，展现出中国积极主动承担国际责任的大国担当。

为使“准则”实现预期目的，发挥自身作用，预防潜在隐忧，中国与东盟国家应当秉持谅解与合作义务，遵守诚实信用原则，秉持公平与善意，自觉遵守“准则”规则，善意履行“准则”义务，确保“准则”得以有效实施，更好地发挥南海危机管控、建立信心与信任、促进海上务实合作、缓和与解决南海争端的积极作用，为南海海洋划界争端在未来得到最终解决奠定基础，实现南海资源和平有效利用的目的。