论环保类群体性事件预防机制的构建——基于社会治理视角

程鹏立

（重庆科技学院法政与经贸学院，重庆 401331）

引发“邻避效应”的环保类群体性事件一度呈高发态势，它反映了地方政府在经济建设与环境治理过程中的尴尬境地。“邻避效应”反映了民众仍普遍存在的一种社会心理，但我国的环保类群体性事件有着更复杂和更深层次的原因。通过分析引发群体性事件的原因，我们梳理出环保类群体性事件的“动员前刺激—共识动员—行动动员”的动员脉络，在此基础上探讨建立环保类群体性事件的预防机制。在刺激阶段重点预防怨愤累积，首要考虑的应该是如何化解民众的社会怨愤。在“共识动员”阶段重点预防事件的爆发，特别是预防聚众动员意愿的聚合和发展。在“行动动员”阶段重点预防聚众向破坏性和暴力性抗争方面发展。科学认识环保类群体性事件发生、发展的规律，根据不同阶段的特点积极冷静地介入，对于预防和降低环保类群体性事件及其破坏性具有重要意义。

一、关于研究框架

集体行为论、资源动员论、政治过程论和框架建构论都是经典的西方社会运动理论，每种理论都有自己的解释逻辑。集体行为论强调负面的心理因素对社会运动的决定性影响，比如相对剥夺感、社会怨愤、仇恨心理等；资源动员论忽略心理因素而重视“理性选择”，重点分析了社会运动的组织、“领袖”人物和动员策略等因素；政治过程论从正面或者中立的角度来看待社会运动过程中的心理因素，重点探讨了社会运动中的政治机会结构；框架建构论把心理因素作为理论分析的中心，分析焦点是不同人群对社会现实的结构和建构过程[1-2]。西方的社会运动理论研究，萌发于19世纪初欧洲社会的巨变，在20世纪中叶出现空前繁荣的景象。20世纪的欧洲社会与当今的中国社会存在明显差异，将基于20世纪欧洲社会的社会运动理论置于当今的中国社会，有可能出现“水土不服”的症状。

针对环保类群体性事件，课题组进行了田野调查。调查中发现，受访群众喜欢表达各种不满，他们声音高亢，流露出浓郁的怨愤情绪。怨愤的心理因素加强了产生聚集行为的可能性，一旦有人公开抗议，便会引来众人围观和响应。

伯特·克兰德曼斯（Bert Klandermans）是框架建构论的代表人物之一，他认为社会运动包含“共识动员”和“行动动员”的过程，很好地解释了社会运动的发展过程。但他没有进一步分析“共识”的形成逻辑。社会运动并非一开始都能形成“共识”，其“共识”的形成是有条件的，比如上面提到的群众怨愤情绪的累积。因此，我们认为在“共识动员”和“行动动员”之前还有一个“动员前的刺激”过程。

二、不同阶段的预防重点和策略

从动员结构的理论视角看，环保类群体性事件一般呈现出“动员前的刺激—共识动员—行动动员”的发展脉络。“动员前刺激”是指民众在理性维权的道路上遭遇到各种挫折，受此刺激而产生怨愤情绪；在“共识动员”阶段，民众经历动员意愿凝聚的成长过程，逐渐进入潜势动员状态；“行动动员”是最后的行动阶段，常常会出现暴力和破坏行为。因此构建环保类群体性事件预防机制时，应针对其不同发展阶段的特点来确定预防的重点和策略。

（一）避免事件中的刺激形成

民众的社会怨愤情绪是在刺激的背景下逐渐形成的。具体到环保类群体性事件，刺激因素主要涉及3个方面：环境治理行为失范、环境维权之路受阻和环境污染对生存的威胁。预防环保类群体性事件的发生，首要考虑的应该是如何化解受到污染威胁的民众的社会怨愤。对此，笔者认为可以从3个方面入手。

1.重塑政府部门的社会危机感

环境问题演变成为群体性事件也“绝非易事”，得有特定的“环境”和“土壤”。维权受挫和治理失范汇聚在一起，环境问题便演化成为复杂的社会问题[3]。群众举报、投诉后，政府部门的反应缓慢甚至无视，造成群众的利益受损和环境的逐步恶化，以至于事态逐步升级。在各种环保类群体事件中都可以看到当地政府部门在事件萌芽阶段的消极对待与高潮期的积极压制。比如2015年4月在四川发生的一起环保类群体性事件，4月10日下午有民众分别向当地县政府、环保局、公安局等部门打电话反映空气异味情况，但反映情况的人感觉没有得到认真对待。第2天有市民上街游行，这时政府部门开始对市民聚集行为进行积极干预，结果导致冲突升级。地方政府在处理这类事件时缺乏社会危机感。重塑地方政府的社会危机感，需要增强地方执政者的责任感和紧迫感，同时还需要引入群众监督[4]。

2.拓展信息渠道，完善风险识别与响应系统

环保类群体性事件的酝酿期一般都比较长。许多案例表明，地方政府有关部门的信息收集渠道不畅、风险识别能力不足。比如2016年6月在湖北发生的一起环保类群体性事件，民众举行大规模游行的前一天已经在社交媒体上进行了长时间的组织动员，而当地政府部门未能及时全面掌握相关信息，也没有给予足够的重视。要预防环保类群体性事件的发生，或者说要将环保类群体性事件“扼杀”在其酝酿阶段，首先必须充分认识到政府在信息获取和风险把控上存在的不足，从而拓展信息收集渠道，提升风险侦查能力，建立一套完善的风险识别、响应系统，预防聚众运动向破坏型、暴力型发展[5]。

3.完善沟通协商机制

案例研究表明，在环保类群体性事件中，官员放下“身份”与民沟通和协商，是化解群众怨愤情绪的关键，也是消除群众疑虑、预防群众情感受到刺激的最佳方式。比如2014年5月在浙江省发生的一起群体性事件，部分居民担心垃圾焚烧发电厂产生的有害物质将会影响空气、水源和土壤及他们的身体健康，在一些人的煽动下便发生了反对建设垃圾焚烧发电厂的聚集游行。经历过激烈冲突后，政府采取补救措施，派出工作组入驻村庄，收集民众意见，形成对策，最终事件得以解决，发电厂也顺利建设。从环境治理角度来讲，政府应该从解决实际问题、化解社会怨愤、促进社会和谐的价值目标出发，建立一套完善的沟通协商机制，地方领导层要及时与基层民众进行信息互动、意见互动、对策互动。

（二）预防动员意愿的聚合与发展

如果说“动员前的刺激”让民众萌生了动员的意愿，那么“共识动员”则会将这份萌芽的意愿培植成群体共识，通过意愿的聚合和发展，让更多人参与到聚集抗争运动中来。在“共识动员”阶段，要预防群体性事件爆发，重点是预防聚众动员意愿的聚合和发展。落实到实际工作中，应当做好以下4个方面的工作。

1.引导回归理性

引导聚众保持冷静的态度。地方政府察觉到群众试图“闹事”之后不能置之不理。一方面，应当充分认识到问题的严重性，深入了解群众的诉求；另一方面，官员应该放下“身份”，深入基层，及时安抚群众情绪，引导他们依法依规冷静维权，不要因为情感亢奋而逾越法制。

（1）引导聚众全面认识问题。环保类群体性事件中的聚众容易被片面的舆论所引导，很难理解“污染”之外的其他问题。比如反对建设垃圾焚烧厂的群众，很难理解政府在处理城市生活垃圾时面临的困难和压力。从社会治理角度看，政府应该积极引导聚众对环境问题进行全面的认识和了解。要通过调查分析，及时向基层群众公布事件的整个过程和面临的困难，争取群众对官方调查结果的认同，抓紧进行沟通和协调。

（2）引导聚众依法维权。基层民众常常因为缺乏理性维权的资源和技术手段而走上非理性维权之路。引导聚众依法维权要有切实的措施。一是给予法律援助。面对环境纠纷案件，基层政府应该为基层民众提供免费的法律援助。二是给予经验援助。群众维权经验缺乏，不熟悉依法维权的路径和方式。地方政府可以委派工作人员深入民众中间，与他们一起探讨如何维权和向什么部门申诉、怎样申诉效果最好等问题。三是进行资源链接。有关工作人员收集和整理群众反映的问题，及时向相关部门反映，而有关部门要快速受理聚众的投诉和举报。

2.预防游说渲染

要防止发生群体性事件，必须首先预防部分狂热分子的游说和渲染，预防聚众情绪被煽动、动员意愿被激发起来，预防聚众从一般行动待发状态进入到特殊行动待发状态。

（1）加强侦别。对于地方政府而言，一是要有一套完善的信息侦别体系，包括风险信号监控、识别和评估，风险人物的查找、发现和追踪；二是对重要时间节点、重要领域的风险人物进行排查。相关部门要在重要时间节点、重要领域加强排查力度，比如安排专人实地蹲守、加强网络信号监控等，尽早找出聚众运动中的风险人物。

（2）加强对过激人员的引导。为此必须注意拿捏好分寸，既要放下“身份”倾听其诉求，又要让他们明白如何让自己的行为不违背法治原则，如何维权才能得到最高效的处理。在此过程中，一是必须保证引导工作要去权力化、去行政化和去命令化，要多开展一些心理咨询、座谈等有助于疏导的活动；二是要做好有效的沟通工作；三是要鼓励过激人员参与到环境治理工作中来，让他们加深对环境治理工作流程和步骤的认识，切身体会到环境治理工作中所面临的问题和困境[6]。

3.倡导社会组织救助

群众不理解政府在环境治理方面的难处，简单的环境矛盾因此往往容易演化成官民之间的社会矛盾，导致民众对地方政府失去信任。在这种情况下，单单依靠地方政府的力量来预防聚众运动、安排政府工作人员来安抚受害群体是不够的，地方政府也往往显得心有余而力不足；借助社会力量，发动社会组织进行救助，往往有事半功倍的效果。

（1）发挥村（社区）级组织的自我救助功能。一是借用组织自身力量成立维权小组，让有关活跃分子进入维权小组。这样可以预防活跃分子脱离组织而不受控制地“自由发挥”，导致维权运动脱离法治框架。二是通过维权小组的协商机制争取他们的建议，正确的要积极采纳，错误的要批评指正。三是指导群众的意见表达在法治框架下进行，对违法违规的维权行为及时进行教育和制止。有的村（社）级组织工作繁忙或者群众信任度不高，也可以协调辖区内的自管组织或者社会工作者来开展相关工作。

（2）发挥环保NGO的社会救助功能。环保NGO最显著的特征就是去行政化，群众更愿意亲近和接受他们。实施环保NGO的社会救助，需要做好以下工作：一是加强组织宣传，特别是对成功案例的宣传，要让基层民众认识到环保NGO在处理环境维权、环境纠纷上的突出作用和功能，以获取民群众的信任。二是意见收集，重点收集环境污染和潜在污染方面群众的意见和看法，并对群众的意见和看法进行汇总和分析，弄清环境维权事件的发展脉络和双方的矛盾焦点，制定化解路径。三是举办环保讲座，引导群众树立正确的环保观念，强化理性思维，防止聚众运动被利益个体利用，预防底层民众在动员面前过分狂热。四是承担诉讼主体，领导聚众走依法维权之路，防止聚众脱离法治框架而进行野蛮维权和暴力维权。

（三）预防聚众暴力抗争事件突发

1.预防聚众出现破坏行为

从预防角度考虑，在“行动动员”阶段要预防暴力事件发生，重点是预防聚众维权行为向破坏性、暴力性抗争方面发展。一旦发现这种苗头，必须立即制止，并加强维权引导。要有效发挥“引导”的作用，笔者认为需要在利益妥协、执法理性和社会互动等方面下功夫。

（1）合理让步与以理服人。要取得群众的信任，首先必须真诚以待。应该权衡各方利益，适时作出让步，从而寻找到最佳的处理方式。当然，这种让步不是出于对狂热分子的野蛮和纠缠的畏惧，而是出于为民谋福利的执政宗旨，是经过权衡之后作出的可行性让步。官方的让步要有原则和底线，一切的原则和底线必须以理服人，并且这种“理”首先要被群众理解和认可；不然的话，原则和底线的“坚守”则可能会激发更大的怒火。

（2）维权引导与冲突避让。在聚众运动过程中给予及时引导，可以防范因狂热分子的煽动和怂恿而发展为破坏性维权。特别是在聚众运动进入高潮期时，政府的引导显得尤为重要，因为这一关键时期聚众运动很可能被其他利益团体和个人利用，他们会故意激发聚众的怒火。执法者应该根据风险情况来制定引导方案，鼓励维权群体以和顺化方式维权，杜绝围堵交通、打砸公共设施设备、破坏公共秩序等恶劣的破坏行为。其次，执法者在引导工作中要做好冲突避让。在聚众运动进入高潮期后，动员意愿空前高涨，聚众被群体共识中的“道理”所蒙蔽，容易与执法者发生矛盾冲突。因此，执法者要注意识别风险，及时避让矛盾冲突。当然，执法者的避让不是回避或者视而不见，而是要全程引导和指挥，一旦发现违法乱纪的苗头，就必须进行正面的批评和教育。

2.预防执法者暴力执法

环保类群体性事件中的大多数暴力现象是在执法者与群众的互动过程中出现的，很少有一方向另一方单方面施展暴力的情形。相比其他类型的群体性事件，预防环保类群体性事件中的暴力现象要容易得多。对于执法者而言，关键是要在执法过程中与聚众进行有效互动。

（1）用语得体，恰如其分。聚众与执法者之间的矛盾冲突，很大程度上归因于双方沟通的障碍。因此，预防矛盾冲突的发生关键在于进行有效沟通。为此，一要合理把控沟通音调。对于执法者而言，沟通时音调不宜过于高亢或情绪化，要多用温和化的语气进行互动。二要注意组织语言。要保持冷静，用基层民众容易理解、容易接受的语言，做好安抚和解释工作。不宜用命令式、强迫式、指责式语言，以免导致双方再起矛盾冲突[7]。

（2）去情绪化。对于执法者来讲，如果自身不具有冷静的头脑，未掌握沟通的技能，极容易被聚众的一些过激行为所激怒[8]。执法人员情绪化就容易失去执法理性、蔑视聚众闹事者，以为对待他们就应该暴力镇压，结果导致双方陷入矛盾冲突的僵局之中。预防执法暴力，需要执法者重新树立理性的执法意识，切忌在执法过程中出现情绪化行为。

（3）讲究处置原则。面对聚众暴力抗法行为，执法者必须讲究处置原则，要明白制止暴力的方式不是以暴制暴，而是要在避让冲突的前提下去制止暴力。一是执法者要最大程度地就近避让暴力，免遭攻击。二是面对严重的违法乱纪分子要集合多人的执法力量，迅速制服并带离现场。三是要讲究事实和证据，不能放过暴力抗法的始作俑者。对于发起、组织、策划暴力抗法的组织和个人，要严格按照程序依法处理。

3.预防狂热分子暴力反抗

要预防狂热分子暴力反抗，除了实行沟通、协商和引导等预防机制之外，还应该从以下几个方面着手。

（1）政府领导要从“幕后”走向“前台”。主要领导能够丢掉遥控指挥棒，直接与民对话，这份诚意也许能够感化狂热的维权分子。

（2）执法者要有敏锐的执法嗅觉，及时识别行为狂热的风险分子。要尽快掌握他们存在的时空坐标，然后再实施控制行动。识别聚众运动的风险分子，重点要关注三类人群：第一类是我们能够看到的冲在队伍前面的狂热分子；第二类是混杂在运动队伍中的鼓动分子，他们一般不易被察觉；第三类是组织、策划聚众运动的幕后指挥分子。

（3）迅速控制风险人物。针对三类风险人物的特性，分别采取控制措施：对待第一类暴力抗法的狂热分子，遵循上一节谈到的处置原则；对待混杂在聚众中的鼓动分子，因为他们未直接参与暴力抗法，则宜采取较为温和的手段进行控制，比如可带离现场后进行批评和教育；对待幕后指挥分子，要加强沟通和协调，尽可能说服他们，让他们认识到问题的严重性，理解治理者的困境和难处，使其以冷静客观的视角来分析问题。

4.谨防聚众运动被利益群体所利用

从预防环保类群体性事件来讲，还要谨防聚众运动被利益群体所利用。笔者认为，重点应做好以下几个方面的工作。

（1）在有关项目的立项初期，要做好环境影响评估和社会影响评价。政府要扮演好环评和社评工作的主持者角色，对周边企业、群众开展深入的环评和社评调查，一定要充分收集、重视他们的意见和想法，切忌走过场或隐瞒不报。

（2）建立政府和企业、群众三方的利益协调机制。应该重点立足于治理与发展的协调与平衡，不能只顾眼前利益而大肆挥霍环境资源。要极力避免因为引进的项目对其他企业或个人造成利益受损，如果造成了损失则应当有相应的利益补偿。

（3）尽快恢复受损企业经营效益。政府作为责任的承担主体，要尽快采取措施恢复受损企业的经营效益，防止企业因经营效益的持续下滑而破产。

（4）事后对非法组织、策划、煽动聚众从事违法乱纪活动的企业或组织进行严厉打击。在法治社会，必须要让每一个公民都明白，只有依法维权才能得到法律保障；任何破坏性的、暴力的集体运动都是违法行为，都将受到法律的严厉制裁。

三、结语

上述对环保类群体性事件预防机制的构建，可以重点总结为3个关键词，即：科学、积极和冷静。科学，主要指认知方面，应该科学认识事件发生发展的规律，针对不同阶段的特点分析事件发生的原因，进而找到预防和解决的关键措施。科学认知的反面是盲目，胡乱作为。不科学的认知有可能会促使矛盾升级，是不可取的。积极，指的是行动方面，应该积极作为，及时介入。把握事件预防和解决的关键节点，迅速介入，事半功倍。积极介入的反面是消极应对，推诿拖沓，结果是小事变成了大事，且增加了民众的不满。冷静，指的是态度方面，应该沉着冷静，处乱不惊。面对情绪高昂及行为极端的民众，应该努力克制情绪，避免被激怒。环保类群体性事件是人民内部矛盾，首先应该温和处理，不要火上浇油。