国有企业不完全竞争性的现实表现与政策启示

邹俊张芳

（1.安徽工程大学人文学院， 安徽 芜湖 241000；2.安徽工程大学经济与管理学院，安徽 芜湖 241000）

改革开放以来国有企业的改革不断深入，引入竞争始终是国有企业改革的重要手段和目标。社会上对国有企业的市场竞争行为一直存在各种非议，近年来推进混合所有制改革也遇到许多困难和阻力，一个重要的原因就是对国有企业的市场不完全竞争性缺乏理性的认识。国有企业的建立、发展、市场活动及其社会责任的特殊性，使得国有企业根本难以实现完全竞争。换句话说，不完全竞争是国有企业的固有属性。在深化国有企业改革中，必须充分认识国有企业不完全竞争性的客观性与合理性。现从市场和内部组织两个方面剖析国有企业的不完全竞争性，并探讨其给我们带来的政策启示。

一、国有企业不完全竞争性的成因及表现

（一）市场结构方面的不完全竞争性

随着我国社会主义市场经济建设的推进，国有企业改革不断深入，国有企业的市场结构逐步发生了变化。改革开放前，在计划经济体制下，国有国营“一统天下”；改革开放后，建设中国特色市场经济，逐步形成国企、民企、外企“三分天下”，市场活力和市场竞争大大提升，但国有企业的市场结构的不完全竞争性也逐渐形成。

1.自然垄断性行业形成不完全市场结构

从世界各国的有关情况来看，自然垄断行业往往是国有企业垄断或者绝对控股，这是一个普遍现象。这些行业可分为以下3种类型。

（1）资源型行业。资源型行业投资巨大，沉淀成本高，具有较强的规模经济性，市场只能容下一家或几家企业从事生产经营活动。典型的带有自然垄断性质，如石油、天然气、煤炭行业。国有企业在这类资源型行业里往往占据绝对主导和垄断地位。

（2）涉及国家安全的行业。它们与国家安全息息相关，不能完全交给市场，典型的如军工、航天航空、信息通讯行业。这类行业中的国有企业肩负着保护国家安全的使命和责任，在生产投入、技术研发以及产品销售方面都无法完全市场化，国家垄断是其典型特征。

（3）涉及公共利益的行业。它们具有典型的外部性和市场失灵问题，市场无法保障供给或供给不足，比如公路、铁路等基础设施，水、电、气、公交等公用事业，学校、医院、公园、绿化等公共服务行业。这些行业往往与公共利益紧密联系，但投资大、风险大而效益低，因此必须依赖国有资本投资运营。涉足这些行业的国有企业往往带有自然垄断性质，这是维护公共利益的需要，也是弥补市场失灵的需要。

2.市场竞争形成不完全竞争市场结构

完全竞争市场是一种理想的状态，而竞争却会促成不完全市场结构。实践证明，垄断或垄断竞争的市场结构往往是竞争的结果，我国的国有企业改革发展历史也验证了这一点。在一些充分竞争的行业和领域，有些国有企业被市场淘汰，有些则通过竞争逐步形成对市场的控制，逐步形成不完全竞争市场结构。比如家电行业，曾经经历近10年的激烈市场竞争，海尔、长虹、TCL等国有企业都是经过市场厮杀而留存的佼佼者；还有汽车、建筑、纺织等行业的一些国有企业，也是在市场竞争中获得竞争优势，逐步形成行业垄断竞争或寡头垄断等不完全竞争市场结构。

3.政府主导改革而形成不完全竞争市场结构

当前国有企业的不完全竞争市场结构，除了自然垄断性行业及市场竞争的因素外，还有部分是由于政府主导国有企业改革而形成的。在计划经济时代，国营企业量多而分散。改革开放初期，各地国有企业重复投资、重复建设现象突出。为扭转这种局面，国家逐渐从政府层面推进国有企业改革，客观上构造了不完全竞争市场结构。其中，主要的影响来自于以下几个历史时期的改革举措。

20世纪90年代末，对国有企业“抓大放小”。当时国有企业普遍效率低下，为了搞活国有企业，政府采取“抓大放下”策略，许多中小型国有企业通过改制逐步被推向市场。国家把有限的资源投向大型国有企业，很多大型国有企业因此获得政策扶持和大量补贴，从而快速获取了市场竞争优势。

从2003年开始，国务院国资委主导国有企业战略重组。随着改革开放的不断深入，尤其是我国加入世贸组织后，许多行业遭受到的国际竞争压力越来越大。国资委以打造具有“国际竞争力的国有企业”为目标，大力推进国有企业战略重组，尤其是中央企业的战略重组。通过战略重组，一批以中央企业为代表的国有企业迅速做大做强。在这个过程中，客观上促使电信、钢铁、汽车、装备制造等相关行业，形成了垄断或寡头垄断的不完全竞争的市场结构。

（二）经理人方面的不完全竞争性

国有企业有其特殊性，其经理人的选聘不能像非公企业那样可以完全市场化。虽然国务院国资委等部门正在逐步推行经理人市场化选聘改革，但国有企业的所有权性质决定了其经理人市场必然会存在一定的不完全竞争性。

1.经理人选聘难以完全市场化

国有企业不断发展，其规模越来越庞大，委托代理层次也就会越来越多。理论界和实业界有许多人提出，应实行国有企业经理人市场化选聘，希望通过引入竞争来减少代理问题和代理成本。从国有企业近年的实践来看，国有企业的经理人选聘难以完全市场化，主要原因在于国有企业对经理人的素质要求不同于一般企业。对国有企业经理人，不仅要求具有较强的经营管理能力和开拓创新精神，还要求具有过硬的政治素质。这就导致经理人选聘的市场化程度会有所降低，并非所有职业经理人都能够适应国有企业的经营环境。

2.经理人绩效评价并非完全市场化

经理人尤其是职业经理人，在一个竞争市场中他们会非常关注自己的声誉，最重要的就是通过企业经营绩效来向市场发送信号，证明自己的能力与价值。但对于国有企业来说，这一信号机制往往是失效的。国有企业经理人的绩效评价会受多重因素影响，不能完全市场化。

首先，国有企业政策性负担与政策性支持并存。国有企业在经营活动中存在国家政策性负担，比如解决就业问题和保障员工福利、能源价格服从政府管控、参与国家主导的西部开发、扶贫攻坚等重大战略行动等[1]。同时，国有企业也会受到政策性支持，如政策性补贴、出口退税、政府定向采购、重大工程或科技研发支持等。这些因素使得对经理人经营能力和绩效的评价，无法完全市场化。

其次，国有企业要履行特殊社会责任。在经济目标领域，国有企业的社会责任包含经济责任和法律责任；在非经济目标领域，包含道德责任和公益责任。另外，我国国有企业既有其一般功能又有特殊功能，它还承担了特殊的政治责任，而这一社会责任是跨经济目标和非经济目标两个价值领域的[2]。特殊社会责任的履行，势必影响对经理人绩效的评价。

最后，不完全竞争市场结构会影响对国有企业经理人经营绩效评价的客观性。国有企业不完全竞争市场结构普遍存在，无论是中央企业，还是地方国有企业，在其所属行业中往往处于竞争优势地位。因此，对这些国有企业经理人的绩效难以完全按市场化标准来评价。

3.经理人退出机制并非完全市场化

一个竞争性的经理人市场，应该是进入和退出都是自由而无障碍的。现实中，职业经理人不仅进入国有企业有壁垒，而且在退出上也存在壁垒，并非完全市场化。这主要表现在以下几个方面。

（1）沉淀成本高导致国有企业经理人退出困难。经理人在经营活动中对国有企业特殊的管理技能、人际关系等等都会有投入，包括时间、知识、客户关系维护等，它们都会演变为沉淀成本。国有企业经理人任职时间越长，沉淀成本越高，其退出就越困难。

（2）资产专用性导致国有企业经理人“难言”退出。对于国有企业经理人来说，人力资产专用性是非常突出的。国有企业经理人要想经营管理好企业，不仅要像在一般非公企业那样处理好与市场的关系，还要投入大量精力与政府相关部门进行协调，这中间会存在大量人力资本专用性投资，在一些垄断和寡头垄断的行业企业更是如此。经理人的这些人力资本专用性投资，在其退出国有企业之后就会“无用武之地”。因此，理性的经理人自然“难言”退出。

（3）组织性质导致国有企业经理人退出并非易事。国有企业的国家所有权性质决定着国有企业经理人的招聘选拔和使用制度，不可能完全按照私人企业的市场化方式操作。同时，国有企业的组织性质决定了经理人的退出必须按照一定的组织纪律和组织程序办理，并非是依据简单的一纸契约就可以完全决定。特殊行业或特殊岗位的经理人或者具有行政级别的经理人，若其退出，需要处理的问题就更为复杂。

（三）资本市场方面的不完全竞争性

在市场经济中尤其是在开放经济条件下，国有企业的发展离不开资本的推动。竞争性的资本市场，不仅可以为企业发展提供资金和财力支持，也是企业竞争力和发展潜力的“晴雨表”。但是，由于国有企业与政府有着千丝万缕的联系，国有企业的资本市场的不完全竞争性也是不容忽视的。

1.投融资机制具有不完全竞争性

国有企业作为国家发展社会经济和维护经济稳定的政策工具，其投融资机制具有天然的不完全竞争性。首先，国有企业的投资并非完全市场化选择。由于政策性负担和履行特殊社会责任，国有企业往往在投资选择上不能完全依据市场规则；同时，政府往往会要求国有企业围绕主业开展投资，不能随意投资进入其他行业领域，扰乱资本市场。其次，国有企业融资机制与政府联系紧密。一般企业在进行市场化融资时，通常是通过资本市场进行股权融资或债券融资；而国有企业的融资机制却比较复杂，除了股权融资和债券融资外，国有企业还有获取政府直接注资、政府债券融资、政府产业基金投资等多种与政府紧密联系的融资方式，而这些方式往往并非市场化操作，具有不完全竞争性。

2.资本市场具有不完全竞争性

资本市场偏好国有企业，导致“小企业融资难、国有企业融资简单”和“大而不倒”的现象。资本市场的不完全竞争性是理性选择的结果。随着混合所有制改革的推进，从中央到地方都在逐步加快国有资本投资运营公司的组建。国有资本投资运营公司的核心宗旨是保证国有资本的保值增值，因此在选择投资对象和标的时必须考虑尽量降低投资风险，选择国有企业相对风险更小；同时，国有资本投资公司与国有企业之间有政府的“穿针引线”，也更容易达成合作关系。市场金融部门如银行、证券公司、保险公司、信托投资公司和基金管理公司等，在考虑资本投放对象时主要是看投资回报率和投资风险。按照资本市场的逻辑，风险高则回报率就应该高，风险低则回报率就低，但考虑到宏观经济周期的问题，市场金融部门会考虑投资回报的稳定性，追求风险可控。国有企业具有政府信用背书，市场金融部门无疑会更偏好国有企业。中小企业贷款难融资难问题一直难以彻底解决，从根本上来说，资本市场的不完全竞争性是一个重要因素。

（四）企业内部组织方面的不完全竞争性

国有企业内部组织从结构、规则、人员等治理要素来看，不是完全市场化的运作，也具有明显的不完全竞争性。

1.法人治理结构的不完全竞争性

现代企业制度下公司治理主要依托于法人治理结构，其中股东大会、董事会、监事会和经理层是法人治理结构的核心组织架构。建立现代企业制度一直是我国国有企业改革的主要内容之一，现阶段国有企业产权制度与经营机制还存在许多不足，但我们也不能完全按西方企业理论来建设[3]。我国国有企业的产权结构特性，决定了其法人治理结构具有不完全竞争性。

（1）董事会及监事会的不完全竞争性。国有企业的终极产权归属于国家。国有企业通过股权多元化和混合所有制改革，有意降低国有股的比例而优化产权结构，但国企法人治理结构的不完全竞争性依旧是客观存在的。

国有企业董事会建设难以完全市场化。深化国有企业改革，要求国有企业大力推行和完善董事会制度。从近年来董事会建设和实际运行的效果来看，并不尽如人意，主要原因之一就是国企董事会建设难以市场化。比如董事长的人选，并非是股东和董事会能完全决定的；董事会成员的人数、结构、决策权分配以及外部董事、独立董事的选聘等也非董事会依市场规则来决定的。

国有企业监事会具有不完全竞争性。法人治理结构中监事会应遵从和维护股东的利益，监督企业的运营和董事会的决策执行，理应是竞争性的市场规则优先，但在国有企业监事会运行中，从监事会的成员构成到职能发挥往往都表现出不完全竞争性。比如：国资委为了履行出资人义务，会向监事会派员；监事会在尽职履责时，当需要就股东利益和国家利益进行选择时，往往会偏向于选择国家利益。

国有企业经理层的选拔聘用也非市场化。如前文所述，国有企业的经理人市场本身就具有不完全竞争性，国有企业经理层的选拔聘用往往又受体制机制的影响，有些还具有官员身份，选聘过程中非市场化的色彩较浓厚。

（2）企业党组织的不完全竞争性。党的十八届三中全会以来，中央企业和地方国有企业大力加强党的领导，把党组织融入国有企业治理结构，把党的领导贯彻到国有企业治理的各个环节。把党的领导与国有企业治理有机结合，这是建设中国特色现代国有企业制度的重要内容，但国有企业党组织的不完全竞争性也是显而易见的。主要表现在：第一，党组织体系自上而下。企业党组织的建设是自上而下按照党章规定有序规范地建立，党组织的架构和负责人选是依据党章规定程序来产生，这些都是非市场化的。第二，党组织参与公司治理依据组织指令和公司章程。国有企业党组织参与公司治理的权威来源于2个方面：一是组织指令，二是公司章程。国家所有的产权性质，决定了党和国家有权力通过指令赋予党组织参与国有企业治理活动的权威；同时，国有企业的公司章程赋予了党组织参与公司治理的法定地位。现代企业的公司章程就是公司内部治理的“宪法”。通过修改完善国有企业公司章程，可以有效保障党组织参与公司治理的合法性和权威性[4]。

2.企业高管队伍的不完全竞争性

从企业组织发展角度来说，高管队伍保证一定的流动性和竞争性，有利于激发高管的企业家精神，从而提高公司绩效。但我国的国有企业高管却具有明显的不完全竞争性，主要体现在以下2个方面。

（1）高管薪酬的非完全市场化。对国有企业来说，高级管理人才也是稀缺资源。如何确定高管适当的薪酬，保障代理人与委托人的利益一致，这是各种所有制企业面临的共同难题。市场化手段是一般企业普遍采取的措施，如实行绩效薪酬、股权激励、分红等。近年来，国有企业在深化改革中也在高管薪酬方面实行了管理层持股、股权激励等试点。国有企业高管薪酬的非完全市场化，主要原因在于：第一，高管任用的非市场化“组织任命”。对国有企业高管已进行了一些市场化选聘的试点，但选聘的比例比较小，职位也比较少，董事长、总经理、副总经理等重要职位依然是由主管部门提名并按组织程序任命。要给这些组织任命的高管“定价”，不可能完全市场化。第二，界定高管付出与企业绩效的关系存在困难。高管薪酬应当与企业绩效挂钩，但对于不完全竞争市场结构下的国有企业来说，判断高管的才能和付出与企业绩效的关系就比较困难了，不同行业的情况也存在很大的差异。第三，政府干预导致国企高管限薪。作为政府任命的企业高管，在一些特殊时期，为了企业发展要带头限薪[5]。比如在国际金融危机之后，国有企业面临效益降低，中央制定了《中央管理企业负责人薪酬制度改革方案》，一些央企高管的薪酬就降低了。

（2）高管培养和成长机制非市场化。国有企业的高管薪酬难以完全市场化，高管队伍的培养和成长机制也是非市场化的。这主要是因为：第一，国有企业高管的培养往往是组织有意识的主动行为。因国有企业的特殊性质所决定，尤其是在航空航天、军工、石油、冶金等特殊行业，对企业高管不能也无法仅仅依靠市场进行选聘，必须有组织、有意识地培养高管队伍。国有企业无法像其他企业那样，通过竞争性的经理人市场选择自己中意的高管。第二，国有企业高管的成长往往也是在国有企业与政府部门之间互动。国有企业高管的成长路径有别于非公企业，很多非公企业的高管都经历过同行业或不同行业的不同企业的历练而逐步成长，通过市场竞争使得自身价值不断提升；而国有企业高管大多是在同行业或系统内部不同岗位逐步锻炼成长，有些高管是在国企与政府部门间互动，这样的成长经历客观上带有浓厚的非市场化和不完全竞争色彩。

3.企业组织管理的不完全竞争性

在市场经济条件下，企业的组织管理应该以应对市场竞争为宗旨，企业组织管理中的组织形式、架构、方式、手段及制度等也会因竞争而不断变动和调适。但是，国有企业的组织管理却对市场竞争不敏感，或者说国有企业组织管理具有一定的不完全竞争性。

（1）组织管理的层级制因素。随着国有企业的规模不断壮大，通过指令管理的层级制有利于节约内部交易成本，而随着国有企业委托代理链条不断延长，企业层级也会逐渐增多并且越来越复杂。同时，国有企业的组织管理会变得越来越依赖于层级制，即使外部竞争不断变化。主要原因在于：第一，不完全竞争的市场结构对国有企业层级制具有保护作用。在完全竞争的市场环境下，竞争会渗透到企业经营管理活动的方方面面，各生产要素的竞争会倒逼组织管理为应对竞争而进行变革。然而在不完全竞争的市场结构下，国有企业的市场竞争优势地位会变得稳固，使层级制的内部交易成本上升，但只要边际经济利润能够高于边际交易成本，国有企业组织管理的变革动力就会较弱，反而会偏向维持层级制组织管理。第二，各层级中组织机构的利益导致变革困难。随着层级的不断延展，各层级中的组织机构也会需要投入各种组织成本，组织管理的变革会使其中一部分成为组织沉淀成本。因此，层级中的组织机构会谋求职务、权力、下属、声望等利益的延续，甚至会出现“机构联盟”以共同抵制或延缓组织变革，导致国有企业组织管理变革困难。

（2）重大人事和决策中的政府监管因素。国有企业的产权性质决定了国有企业的组织管理不仅要应对外部市场竞争，而且还要处理好与政府的关系，尤其是要接受作为委托人的政府相关部门的监督管理，这就导致国有企业的组织管理带有明显的不完全竞争性。主要表现在：第一，政府对国有企业组织人事的监督管理。虽然国有企业也是市场主体，但在组织人事上尤其是在高级管理人才和技术人才的管理上，政府部门的监督管理必不可少。国有企业的一些高管是组织人事部门推荐或直接任命的，而非董事会决定的。一些高管和技术人才要退出国有企业，也要接受组织人事部门的监管，而并非是市场化的“进退自如”。第二，政府对国有企业重大决策的监管。企业生产经营的决策权是组织管理的核心，但国有企业的重大决策权是不完全的。比如重大项目的投融资需要上报国资委、发改委等部门审批，国有资产的处置也需要相关部门审批，企业进行跨国经营活动要接受政府监管[6]，等等。这些政府监管在一定程度上约束了国有企业的组织管理活动的范围和权限，导致其具有不完全竞争性。

二、国有企业不完全竞争性的政策启示

综上所述，在理论上国有企业具有不完全竞争性的经济制度根源，在市场和内部组织的现实表现上国有企业的不完全竞争性是长期客观存在的。在深化国有企业改革中，要把不完全竞争性纳入政府政策的考量之中，从而更有效地发挥政府的作用。

（一）客观看待不完全竞争性，分类构建国有企业混合所有制改革的战略目标

国有企业的不完全竞争性既是“与生俱来”，也是“有心栽培”，即使有时只是“权宜之计”，也都或多或少地巩固和加强了其不完全竞争性。在国有企业混合所有制改革中，不能忽视不完全竞争性对改革路径、手段以及目标的影响，应当客观看待不完全竞争性问题，有效地推进各项国有企业改革政策的制定和执行。从宏观角度来看，当前我们亟需重新分类构建国有企业混合所有制改革的战略目标。其中，要注意以下2个问题。

（1）混合所有制改革不是国有企业改革的唯一路径和手段，也非终极目标[7]。混合所有制改革是当前国有企业改革的重头戏和突破点，但是通过分析国企的不完全竞争性，我们要认识到混合所有制改革不可能解决国有企业面临的所有问题，指望“一混就灵”是不现实的。混合所有制改革也不是国有企业改革的唯一路径和手段，更不是终极目标。混合所有制改革不可能解决国有企业的不完全竞争性。因此对于混合所有制改革是否成功的判断，不能以所谓是否“充分竞争”“股权分散”甚至“民营化”为标准，而应以是否有利于生产力提高、效率提升和社会福利增进为目标。

（2）分类施策是过程，不同类别国有企业的混合所有制改革战略目标应明确。当前，理论界和实业界对国有企业混合所有制改革的分类施策比较认同，坚持“宜混则混、宜参则参”的原则对商业类和公益类国有企业进行分类混改，但对于不同类别国有企业混合所有制改革的目标却较少顾及。国有企业不完全竞争性的客观存在，要求我们要把分类施策看作改革的过程而不是最终目标，应该尽快对不同类别的国有企业混改的战略目标进行明确。比如对于公益类国有企业尤其是自然垄断和公用事业领域，混合所有制改革目标应该是“保持控制力、提升带动力和提高社会福利”，由此围绕产业链竞争性环节来推动混改。对商业类国有企业则应该尊重不完全竞争性的客观存在，不能寄希望于混合所有制改革彻底消灭其不完全竞争性，最终要以“提高效率和市场竞争力”为目标。只要混改有利于提升效率，就应该坚持国有控股；反之，国有股权应该逐步退出或者只作为财务投资人，以确保国有资本保值增值[8]。

（二）理性区别不完全竞争性与垄断行为，秉持“竞争中性”原则进行市场监管

不完全竞争性是国有企业的天然属性，我们需要把对其不完全竞争性的认识与国有企业改革和监管相统一。不能把国有企业与一般企业等而视之，那样反而不利于构建公平竞争高效的社会主义市场经济体制。我们认为，在政策实践中应该重点关注2个问题。

（1）理性区别国有企业的不完全竞争性与垄断行为。当前在学术界和社会中常常谈及国有企业就与垄断挂钩，其实质反映的是把国有企业不完全竞争性等同于垄断。政府在市场监管中往往也受困于不完全竞争性带来的“垄断行为猜想”。比如从市场结构上看，钢铁、化工、电信等行业的国有企业确实存在寡头垄断或自然垄断，但国有企业市场结构的不完全竞争性并不一定会带来现实的垄断行为。市场监管部门应该理性区别国有企业的不完全竞争性与垄断行为，坚决打击和惩处国有企业利用不完全竞争性实施垄断行为，如串谋、限制产量、垄断定价以及欺诈消费者等行为；不应该把规制不完全竞争性作为监管国有企业的重点，那样做不仅“徒劳无功”，而且会导致市场混乱和资源配置扭曲。

（2）秉持“竞争中性”原则进行市场监管。国有企业不完全竞争性的形成和发展本身与政府部门在组织管理、改革推进以及资源配置上就存在固有的联系，非公企业因此在市场活动中往往面临显性或隐性的不公平竞争环境。政府在市场监管中应秉持“竞争中性”原则，既维护不同市场主体的公平竞争，也防范国有企业因不完全竞争性带来的固有竞争优势而破坏或规避公平竞争规则。比如在资本市场、自然资源市场等领域，应该以“竞争中性”原则放松管制，鼓励非公企业公平竞争。另外，政府还应加强监管国有企业利用不完全竞争性构建市场壁垒，或者国有企业之间内部交易等破坏市场竞争的行为，通过制度创新划清国有企业与政府的边界，完善企业相关法律制度，依法依规监管各类企业市场行为，把“竞争中性”原则真正落实到具体的市场监管行为中，构建公平竞争的市场环境和制度环境[9]。

（三）利用不完全竞争性，引导国有企业围绕国民经济调整改革与发展目标

国有企业的不完全竞争性是其内生属性，国有企业从诞生之日起就肩负着根本有别于一般企业的历史使命。在中国特色社会主义进入新时代的背景下，我们应该正视和有效利用国有企业不完全竞争性，尤其是在当前贸易保护主义逆全球化的复杂国际环境以及新冠肺炎疫情对国民经济的冲击下，发挥国有企业在国民经济中不可替代的独特作用。主要关注以下2点。

（1）利用不完全竞争性，精准推进和实现国有企业市场化改革目标。国有企业不完全竞争性突出表现在市场结构、内部组织以及组织管理等方面，政府监管部门可以根据这种不完全竞争性，找准深化改革的着力点和关键点，避免盲目追求“大而全”的改革目标，精准推进和实现国有企业市场化改革目标。比如根据部分行业的不完全竞争市场结构，国有企业改革目标不一定是改变市场结构，而可以是改革政府管制与行政垄断，降低进入壁垒，通过引入竞争规制国有企业垄断行为的发生。在经理人市场，积极推进国有企业经理人分类管理，对职业经理人按契约管理，市场化薪酬。对履行国有资产管理职责的经理人，按经营绩效进行聘任和管理。完善政策设计，积极有效推进国有企业经理人市场化改革。

（2）利用不完全竞争性，引导国有企业围绕国民经济适时调整发展目标。在国家宏观经济调控和国民经济发展中，国有企业扮演着政府政策工具的角色，是政府实现经济目标的重要抓手和实践路径[10]。合理利用国有企业不完全竞争性，对于促进国民经济健康稳定发展具有重要意义。一方面，国有企业的改革、发展要服务、服从于国民经济发展大局。历史上我国的国有企业经历了从放权让利、承包制改革、股份制试点到建立现代企业制度的改革历程，在改革过程中也经历了一些波折和质疑，其中反映了对国有企业不完全竞争性认识的不深刻，常常把它与一般企业等而视之，导致所谓“国进民退”“国退民进”的争议不绝于耳。理性认识到国有企业的不完全竞争性，就应该坚持国有企业改革、发展要服务和服从于国民经济发展大局，秉持“着眼全局、该进则进、应退则退”的原则推进国有企业混合所有制改革，把国民经济健康发展作为国有企业改革的出发点和观测点。另一方面，引导国有企业围绕国民经济适时调整发展目标。市场瞬息万变，而国有企业不完全竞争性却是常存的。因此，要大力发挥国有企业作为国民经济“压舱石”“稳定器”的作用，尤其在国民经济发展战略调整以及宏观经济波动时期，要引导国有企业围绕国民经济适时调整发展目标。比如2020年新冠肺炎疫情对国民经济产生剧烈冲击，国有企业在国家“新基建”战略中应该主动积极参与，充当“新基建”主力军和先锋队的角色；国有企业还应率先践行绿色高质量发展理念，推进产业布局调整和转型升级，带动国民经济持续健康发展。

（四）发挥国有企业不完全竞争性的独特作用，完善社会福利政策体系

无论是马克思主义的公有制理论，还是凯恩斯国家干预理论以及政策工具理论，在实践中都表现为政府通过构建国有企业的不完全竞争性来贯彻和落实国家对宏观经济或国民经济的管理职能，而其中重要的一个方面就是发挥国有企业对完善社会福利政策体系的支持作用。其政策含义主要表现在以下2个方面。

（1）利用国有企业不完全竞争性，把市场调节与政府治理有机结合，提高社会福利政策的有效性。在社会主义市场经济条件下，提高社会福利不能仅仅靠政府，而要引导社会多元参与，要把市场机制引入到社会福利资源的配置中去。国有企业在市场结构、资本、组织管理中的不完全竞争性，可以成为政府与市场之间的“桥梁”，把市场化手段与行政性手段相结合，优化资源配置，提高社会福利政策的有效性。比如在精准扶贫过程中，国有企业响应号召，在贫困地区积极投资设厂，带动就业，提高当地居民收入；在公共产品供给方面，国有企业通过价格机制调节供需，引导居民对公共产品的合理消费，从而可以促进社会福利政策资源的帕累托改进。

（2）发挥国有企业不完全竞争性，积极履行企业社会责任，为国家完善社会福利政策体系提供物质保障。从马克思主义的公有制理论角度看，国有企业是社会主义建设的重要经济基础，以国有企业为代表的公有制经济是社会化大生产的依靠和保障，也是实现共同富裕和社会公平分配的重要基础。因此，在新时代中国特色社会主义建设中，我们要发挥国有企业不完全竞争性的独特作用，要求国有企业积极履行社会责任。在涉及国民福祉的公用事业、基础设施、科技创新、医疗卫生、战略性新兴产业、国家安全等领域，加大投资，引领发展，既可以提高国有企业对国民经济的控制力和影响力，也有利于提高国有企业利润上缴来支持社会福利政策实施，实现“取之于民、用之于民”。比如在抗击新冠肺炎疫情过程中，暴露出我国公共卫生资源不均衡、医疗物资短缺、国有医药企业在基础研发上投入不足等问题，这些都启示我们：在复工复产后国有企业应该积极履行社会责任，加大投资关系国计民生的关键产业和领域，切实为国家完善社会福利政策体系提供物质保障。