重大突发公共事件中的乡村社区治理体系研究

张文祥,胡玉浪

(1. 仰恩大学 法学院，福建 泉州 362014; 2. 福建农林大学 公共管理学院，福州350002)

面对乡村内部结构的变化，在应对重大突发公共事件时，乡村治理领域的许多问题和短板陆续出现。为此，党的十九大五中全会提出，“完善共建共治共享的社会治理制度”，“十四五”时期经济社会发展主要目标包括，“社会治理特别是基层治理水平明显提高，突发公共事件应急能力显著增强”[1]。构建多元共治的乡村治理体系，不但有利于推进乡村建设行动，还关系到数亿村民的幸福感。

一、“多元共治”的乡村社区治理体系

为了有效克服单一依靠市场或者政府所产生的弊端，多中心治理理论学者认为，应当建立政府、市场、社会三维框架下的“多中心”治理模式，各治理主体相互独立但又相互联系，共同承担公共事务治理的职责[2]。但是多中心治理理论只提供了一个理想模型，并没有行之有效的治理手段。特别是在应对重大突发公共事件时，时常会出现市场失灵或者政府不当干预现象，因而有必要在法学视角下进一步探究。

(一)乡村社区治理多元主体类型

目前，我国乡村治理主体主要包括乡镇党委、政府、村两委、乡村社会组织和村民等，这些主体在乡村社区治理中发挥着不同作用。乡镇党委、政府发挥主导作用，保障村民的自治权。村支部作为村民和政府的沟通桥梁，调解各方利益，促进地方发展。村员会是村民直接参与自治的机构，及时反映本村民情，传达上级政策。乡村社会组织是地方治理的积极力量，推动乡村建设，村民则是乡村社区治理中最主要的活动者。众多治理主体形成合力，共同推动着乡村社区的发展。

(二)重大突发公共事件中的法治化需求

党的十九大报告指出：“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。”[3]这是我国长期以来在社会治理实践中不断探索、研究得来的结论，也是应对重大突发公共事件的基本要求。乡村社区治理离不开法治、自治和协商的理念，而在处理重大突发公共事件时表现尤为明显。在乡村社区中，一旦暴发类似疫情这种突发事件，自治型主体会自发组成民间组织，主动加入乡村事务的管理；以新乡贤为代表的德治型主体会采用捐款捐物、服务保障等方式，发挥在乡村事务决策上的影响力；乡镇党委、政府和村委会也会采取封村、拦路等严厉手段限制外来人员进入本区域。在重大突发公共事件中，各类治理主体都会承担起责任，主动应对治理问题。但是，由于各类治理主体缺乏应对突发公共事件的专业教育和法治引导，时常又会出现违反法律、背离人性的措施。此外，应对重大突发公共事件时，多元主体之间，各司其职，但不能排除不同治理主体之间存在利益冲突的问题，一旦无法合作协商，遇到利益纠纷时，就必须采用法治方式解决。

二、我国乡村社区治理的现实困境及其原因

(一)当前乡村治理面临的问题

1.地方政府的定位不清

根据我国的相关规定，地方政府的权限涉及社会治理的各个方面，村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和经济发展。乡镇政府和村委会在乡村治理上存在交叉点，主要由乡镇政府对村委会提供支持和帮助。然而，应对重大突发公共事件时，容易出现地方政府错位、越位或者缺位的情况。地方政府的错位、越位主要表现在原本应当由市场配置资源的领域，地方政府却运用行政权直接干预，造成市场垄断或者权力寻租。地方政府缺位则表现在应当由政府提供技术帮助和人才支撑的领域，地方政府却不作为或者不严格履行职责。社会组织作为多元共治的重要一环，却没有得到有效的关注和合理的运用，也导致在重大突发公共事件中，地方政府疲于应对，却作用甚微。

2.村民自治组织的地位缺失

法律是实现村民自治权的有效保障，然而我国现有法律只是规定了村委会的产生、组成以及相应的职能，对村民自治制度的具体落实并没有设置细化的条款。“一旦日常生活中各种必需的事情不再对群体的存在构成无形的约束，民主就会消失；个体在群体中丧失了责任感，因而群体感情的狂暴程度也会增加。”[4]因而会出现部分村委会拦路设卡，村民阻碍和干扰正常防疫工作的情形。同时，在紧急情况下，乡镇政府所采取的直接干预方式，会侵犯或者变相支配村委会的自治权。此类行为可以一时解决管理问题，却导致村民的自治权无法实现，甚至越权行政。而法律对乡镇政府干预村民自治的行为没有其他明确的解决方案，村民自治权救济途径也就成了一大难题。

3.乡村社会组织的影响力渐弱

以德高望重的长辈和离退休干部职工为代表的新乡贤群体构成乡村社会组织力量，乡村社会组织运用村规民约、道德礼俗对乡村社区治理工作产生重要影响。村规民约的有效运行，实现了社会契约所追求的效果，即“创建一种能以全部共同的力量来维护和保障每个结合者的人身和财产的结合形式，使每个人在这种结合形式下与全体相联合的人所服从的只不过是他本人，而且同以往一样的自由”[5]19。但是，现今乡村的传统文化被大部分村民遗忘，村民的精神信仰发生改变。由于大部分乡贤之前的权威已不复存在，或者因思想跟不上时代发展的潮流，乡贤对村务管理作用被大家忽视。同时，在乡村治理过程中，村规民约的重要性被削弱，对村民的影响也愈发不明显。在应对重大突发公共事件时，乡村社会组织无法采用传统方式有效地缓解村民之间的矛盾，解决纠纷也难上加难。

4.村民认知水平不高

在一些边远的农村，受当地经济水平和地理位置的影响，法治宣传部门和教育机构极少，普法活动开展较难。笔者通过走访泉州下辖基层司法所和村委会，与当地村民深入交谈，发现部分村民因没接受过文化教育，法律意识淡薄，对法治理念理解不深，更多地认为伦理道德高于法律。同时，有的村民认为法律不会保障自己的权益，遇到侵害时不会选择通过法律来解决问题。还有一些村民在运用法律手段来解决问题时，会通过歪门邪道的方式寻找关系，从而对别人进行压制，这就会出现对法律的效能感提升的同时，对法律制度的负面评价也不断增加的局面，削弱了对法治权威的信仰[6]。

(二)当前乡村治理面临问题的原因分析

1.乡村经济发展滞后

当前，我国部分乡村经济水平仍旧较低，生活水平质量不高，当物质资源出现匮乏的困境时，村民们只会去解决生活物资问题，自然不会有意愿去参与乡村建设，也就缺少了积极性。同时，更多的村民涌入城市谋求发展或者安家就业，由于远离原住所，对乡村建设就开始持冷漠或者旁观的态度。这也导致留在乡村的往往是文化素质不高、民主意识淡薄的农民群体，而乡村政治精英严重流失。目前，部分乡村的治理体系还不能有效地平衡政府、市场和社会之间的不同角色，出现了多元共治主体结构存在失衡、功能混乱等问题，这些也会导致乡村治理结构出现离散后果，影响乡村治理体系的发展。

2.乡村治理内在缺陷

费孝通先生将乡土社会的治理模式概括成两个方面，即礼治和法治。礼治依靠社会所积累的经验，以传统应对生活问题；法治是面对环境变化时，保障大家在规定的办法下合作应对共同问题[7]84-87。在乡村治理过程中，不仅需要法律政策约束，还需要用乡村习俗、道德文化等加以辅助。道德规范在乡村治理中主要发挥的是辅导性作用，在遇到社区治理冲突时，它通过舆论、感化和自醒的方式来解决纠纷。但是，在现实生活中，大部分乡村都存在不良风气，如出现奢靡攀比、聚众赌博等现象。对村民的思想道德教育效果并不明显，整个乡村的思想文化处于低迷状态。立法工作之难，不难在它必须建立的东西，而更多的是难在它必须摧毁的东西；成功的事例之所以如此稀少，是由于很难找到能与社会的需要相结合的自然的淳朴民风[5]57。由此，村民自我道德约束力会逐渐下降，不再积极主动地参与村情事务，进而影响乡村社区治理体系建设。

3.乡村自治意识薄弱

由于受传统文化影响，部分村民的思想观念还未转变，不能与时俱进地看待问题。对于乡村治理事务，这些村民没有主动争取自己利益，文化水平或者法治观念不高，导致自治能力不足。意识上的缺失，直接引发当前部分乡村在应对突发事件时不管不顾或者偏轨走样的情形，并致使村民行使自治权困难重重。乡村内部治理机制不能良性互动，乡村自治意识薄弱，也最终影响了乡村治理的效果。

三、乡村社区治理方式的转变

社会科学家往往把社会活动划分为三大领域和三个部门，即主要在政治活动领域的公共部门或者政府组织；主要在经济活动领域的营利部门或私人组织；主要在社会活动领域的非营利性组织[8]29。长期以来，公共组织是乡村社区治理过程中的管理者和服务者，但是随着组织理论的发展，乡村社区治理方式也逐渐发生变化。

(一)单一走向多元

古典组织理论中，强调对权威命令的服从和通过授权方式设置各级部门明确的职责职权。服从权威和明确的职权划分造成了公共组织独力承担社区治理职能的现象。落实到乡村社区治理当中，强调基层政府主导社区治理的事务，村民委员会和村党支部发挥自我管理、自我教育、自我服务职责；公共组织通过行政命令的方式指挥乡村建设发展；社区内部公共组织也遵循上下级垂直领导关系，并且排除了私人组织或者非营利性组织参与乡村治理的可能性。但是随着社区的发展，公共组织无法完成治理过程中的许多事务，反而需要私人组织或者非营利性组织共同完成，公共组织的权威性被削弱，多元治理模式应运而生。多元治理模式下强调充分发挥其他社会组织的力量，授予社区内不同组织共同参与社区治理的权力。并且，社区各组织之间良性互动，在协调沟通中构建网络治理框架。

(二)命令转向合作

传统的科层制管理体系强调权力自上而下的分配，下级权力来自上级权力，并且下级应当服从上级，上级通过命令的方式管理社区。现代治理理念在于“善治”，主张建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作，并认为政府与社会力量通过面对面的合作方式组成网状管理系统[8]59。在合作网络管理中，下级权力不再来自上级机关，政府和其他社会主体也是平等关系。由于各类组织需要通过合作的方式实现治理，公共组织开始分享手中的权力，私人组织和非营利性组织主动参与治理的领域也不断扩大。社区治理不再强调政府统治下的命令服从，而是公共组织指导下的协商合作。在协商中形成共识，并在合作中维护公共利益、推动社区发展。

(三)从封闭到开放

传统社会是稳定、熟人社会，乡村内部的习俗传统可以有效地管理本地区事务。乡贤长老可以处理社区内部的绝大多数事务，除非出现重大刑事案件，地方政府不介入乡村社会的运转。乡贤长老运用“乡饮”制度，不仅能树立道德模范，还能解决邻里纠纷。因此，公共组织和乡村自治组织可以在各自领域内发挥着管理职能。但是现代社会是流动、高效运转的社会，社区内部的乡规民约不再发挥实质作用。由于社区人员的松散关系，传统的帮扶、互信情感逐渐淡化；外乡人员的融入，也使得乡村社区从封闭领域走向开放空间，传统的强制或者德治措施也开始露出弊端。另外一方面，公共组织为了应对不断变化的治理环境，需要保持放开的状态，在持续不断的变革当中，提高自己的治理能力。传统的官僚制无法应对新时期的各种治理难题，只有在开放的思维中引入新治理主体、新治理模式才能不断促进社区的发展。

四、健全乡村社区治理体系

针对乡村社区治理存在的问题，结合我国乡村具体情况，可以通过提升乡村立法水平、加强村民自治权、培育治理主体、重塑乡村文化的措施，构建乡村社区治理体系。

(一)提升立法水平

加强乡村社区立法工作，制定相应的法律制度，应当注重法律体系内部关系。特别是在制定应对重大突发公共事件的法律时，不能照搬照抄国外经验，应根据我国国情和乡村的实际情况，制定符合村民合法权益、贴近意愿、操作性强的乡村法律法规。“真正得到有效贯彻执行的法律，往往是那些与通行的习惯惯例相一致或者相近的规定；一个传统和惯例使人们的行为在很大程度上都可预期的社会中，国家的强制力可以降低到最低限度。”[9]因此，我们需要注意以下问题：一是处理好立法和村规民约之间的关系，发挥村规民约的实用价值，村规民约在执行中应起到推力作用而不是成为立法的障碍；二是要在立法观念上平等、公正地对待农民，要考虑到农民的切身利益，解决好基层矛盾问题；三是要重视法律程序化价值，确保行使法律手段解决问题时，有法可依又合乎情理。

(二)加强村民自治权

应对重大突发公共事件时，村民自治权应当得到保障和引导。首先，《村民自治组织法》作为唯一一部规范村民管理公共事务的专门性法律，最高立法机关应关注乡村新的实际情况进行修改，以保障村民自治机制的有效运行。其次，充分发挥村委会和村民的职能，一方面完善群众监督，村民监督是最直接有效的村务监督方式，可以利用村民大会、公告栏等方式全面地公开村务信息，让村民获得知情权；另一方面完善专职监督，基层政府应该落实村干部监督制度，特别是乡村社区治理中的腐败问题，应该严厉打击，加强内部监督，建立公平公正的治理制度。再次，行政权在村民自治的运行中应该注意自身的权限，要在法律规定的范围之内，不能超越法治的限度。乡镇政府要尊重村委会在自治范围内处理事务的主体地位和自治权力，对乡村活动予以支持。最后，防止行政权的过度干预，健全救济机制，用法律手段保障农民的切身利益。如建立乡村公共法律平台，通过完善法律服务体系，让更多乡土法律人才参与其中，从而解决村民自治问题；或者在乡村配备法律顾问，让村民在交流中学习法律知识，并学会行使自治权的方式。

(三)培育治理主体

在乡村社区建设中，培育各类治理主体至关重要。首先，需要提高村民的主体意识。通过各类宣传教育手段，让各类治理主体随时随地受到政策法律的熏陶，并转变传统观念，在应对重大突发公共事件时不再排斥法律。其次，发挥关键主体的作用。乡镇政府在重大突发公共事件中始终发挥着引领和组织的角色，因此要有针对性地提高乡镇干部的法治意识，培养其应对突发事件的能力。再次，发挥主流宣传媒体的作用。如通过微博客户端、微信公众号、乡村广播等方式大力宣传法律知识，并通过宣传多种渠道的法律服务平台，让村民有更多途径去寻求帮助，从而解决农民“诉讼难”“厌诉”等问题。复次，乡村社会组织可以开展创新性普法和弘扬道德活动，通过以案说法和树立乡村道德模范的方式，使法律知识和道德理念深入人心，让村民切实感受到投身乡村社区治理的重要意义。最后，健全基层司法机构。填补各个乡村地区的司法资源，完善基础设施；同时加强司法工作人员的法律素养以及专业能力，提高基层人员的工资待遇，开展专业知识培训活动，更好地解决基层矛盾纠纷。

(四)重塑乡村文化

凡是被社会不成问题加以接受的规范，是文化性的，文化的基础必须是同意的，但文化对社会的新分子是强制的，是一种教化过程[7]10。现代社会是流动的社会，文化也不稳定，传统的教化方式对现代社区治理并不能完全发挥作用。但在重大突发事件当中，社会合作的领域扩大。社区居民更同意让渡自己的权力，并主动加入社区治理当中，因而需要重新重视教化的作用。另一方面，稳定社会关系的力量在于了解，依靠社区文化教育，可以打造社区成员之间相互沟通的桥梁，加深社区成员亲密程度。浓厚的乡村社区文化还能强化村民对乡村社区的归属感，增加居民对乡村文化的认同感，重塑乡村社区内部凝聚力。具体而言，可以通过建造乡村文化纪念馆、学习乡贤名士的先进事迹、弘扬传统文化等方式，唤起社区成员的“乡愁”和参与乡村社区治理的热情。

五、结语

在全面依法治国战略下，应对重大突发公共事件时，要始终坚持在法治的轨道上。目前，我国乡村社区治理体系尚不健全，制定相关措施时，不能照搬域外地区的相关经验，应当注重结合我国的基本国情以及乡村具体情况。我国社会治理的根基在于基层，探究乡村社区治理的完善措施，不仅是乡村实现治理有效的一个组成部分，也是乡村社区处理重大突发公共事件时的一个重要环节。