论乡村振兴的地方政府职责

唐惠敏

(安徽大学 创新发展战略研究院，合肥 230039)

乡村振兴战略是一项复杂的系统性工程，不仅涉及领域广，而且任务艰巨。习近平总书记在多个场合论述了乡村振兴战略的重要性及如何践行中国特色社会主义乡村振兴道路的理念原则、工作方式和具体举措。谁是实施乡村振兴战略的责任主体？这是妥善处理好中央顶层设计、地方政策实践与基层乡村探索三者之间关系的核心问题之一。地方政府在国家治理体系中的地位和作用，一直是法学、政治学和社会学研究旨趣。中国正处于一个中央和地方治理结构深刻转型的过程。对于改革开放40多年中国地方治理取得巨大成就的重要原因，学界也有不同看法。一种看法是，中国地方治理的成功是坚持政治权威主导和“强化政治系统的掌舵和动员能力”[1]的结果，中央赋权是地方政府推动改革进程和应对不利内外因素的基本保障。另一种看法，则把地方“善治”归因为国家和社会的协同治理，也即合作式治理。地方政府不再是唯一的治理主体，而是调动社会、组织和公民共同参与制定地方治理方案，进而走向“以多主体协同治理为特征的公共治理”[2]。两种看法都承认了政府主导在地方治理实践和执行中央决策过程中不可替代性的作用。《乡村振兴战略规划(2018—2022)》虽提及了政府职责，但是并没有明确指出不同层级政府的责任义务，且对下级政府实施“乡村振兴”的资源分配、技术标准、规则体系、监督考核等也未提出可操作性的指导意见。这就意味着地方政府必须具备足够的能力、资源和技术去保障乡村振兴规划的制定和落实，以应对政策执行过程中存在的各种不稳定性风险，比如政策执行政治风险、地方债务风险、基层改革决策风险等。

一、统筹规划责任：创新城乡融合发展体制机制

实施乡村振兴战略，需从根本上改变“重城市、轻农村”的发展思路。这也是重构新型城乡关系、破除不均衡不充分发展弊端的战略选择。我国政府一直重视城乡关系变革，这从党中央提出的一系列“三农”政策可见一斑。囿于既有体制障碍和经济社会资源的有限性，城乡二元结构关系逐步成为制约我国城市和农村均衡发展的绊脚石。很显然，实施乡村振兴战略，必须推进城乡融合发展，在体制机制上创新城乡要素自由流动的体制机制，增强政府统筹规划能力，正视并协同各利益主体诉求及其关系。

(一)城乡关系重构的地方政府角色定位

税费制度改革后，中央与地方基层政府,尤其是县乡村的关系正在发生深刻变化。[3]地方政府自主权能的扩大，也无形中放大了地方政府责任。乡村振兴战略具有自上而下政策规划的典型特征，带有明显的路径依赖。在中央政府对乡村振兴战略进行顶层制度设计之后，地方政府实际承担着实施乡村振兴战略的具体任务，这些任务直面乡村经济社会发展的各个领域，而且关乎构建新型城乡、工农关系的体制机制。地方政府在乡村振兴战略中的主导地位，依据其所处政策传递层级的不同而各有差异。具体而言，省级政府需根据中央一号文件以及国家层面的乡村振兴规划，结合地区实际，制定地区乡村振兴规划；市级政府则是省级和县级政府的中间纽带，事实上我国各省区内部差异也很明显，比如安徽、江苏、福建等省，所以，很多情况下市级政府只是传达上级文件精神，要求下级政府做好具体工作；县级政府更多是贯彻执行上级政府的相关规划，细化出更加具体的乡村振兴方案，但没有过多剩余事项的自主权。县级政府直面基层政府和村级自治组织，是乡村振兴路径创新的主体力量。所以，县级以下政府需要遵照落实的是乡村振兴规划中关于农村整体规划、乡村文化传承、基层公共服务供给、农村法治建设等方面的内容，而在产业扶贫、教育扶持、卫生改进以及一二三产业融合发展等领域，则更多扮演规则制定者、资源链接者、利益协调者和监督管理者的角色。

(二)创新城乡融合发展体制机制的着力点

地方政府在城乡融合发展体制机制创新过程中需遵循科学规划、因地制宜与协调均衡的原则，在以下三个领域着力破解制约农村农业农民发展的体制障碍：

(1)保护农业文明与传承传统文化。乡村振兴，既要“塑形”，也要“铸魂”。正如杜赞奇(Prasenjit Duara)所指出的，“国家政权抛开，甚至毁坏文化网络以深入乡村社会的企图注定是要遭到失败的”[4]。乡村文化振兴根植于农耕文明的历史载体。对于地方政府而言，一是实现城乡公共文化服务均等化供给，具体而言就是要：重点支持乡村文化服务基础设施建设，加快乡村文化服务数字化和标准化建设；[5]创新乡村文化服务形式，促进现代文化与传统文明间融合共生，推动乡村文化服务与农民需求的精准对接；整合乡村文化资源，鼓励有条件的村庄探索文化产业发展路径，引入社会力量参与乡村文化事业发展。二是坚持农民的主体性地位，在文化传承与创新中增进农民参与乡村振兴的能动性。文化振兴，最终目标是农民的主体振兴。

(2)保障国家粮食安全与构建农业现代化体系。国家之本在农业，没有农业现代化也就难以维系国家粮食安全和社会稳定。鉴于我国农业经济基础薄弱、抵御市场风险能力不强，以及地区发展差距较大的国情，发挥地方政府在构建适应市场竞争的农业现代化体系中的主导作用甚为重要。具体而言，主要有：严防耕地非农使用，健全基本农田保障制度，强化优质农田平整与监管工作；设立农业风险防范基金，完善土地流转户农村社会保障体系，保障小农户的土地权益和财产权利；构建以农业合作组织为基础、产业服务机构为依托、龙头企业为骨干、市场力量为补充的农业社会化服务体系。[6]

(3)破除二元经济结构与推进城乡融合发展。城乡融合发展的本质就是破除因不合理的政策安排而导致的城乡地位不平等以及由此造成的巨大差距。创新城乡融合发展体制机制，地方政府是不可或缺的实践主体，这是因为政策过程本身就蕴藏着创新的可能性。当前我国城乡融合发展仍然面临着诸多问题，这些问题或多或少与城乡二元经济结构存在关联性。迈克尔·利普顿(M. Lipton)指出城乡差距的形成是政府基于城乡经济地位及相互关系的价值判断而做出的偏袒政策安排。[7]这迫切需要优化地方政府职能，科学界定政府间职责，增进地方政府权能。

(三)地方政府促进城乡融合发展的可行路径

提升地方政府治理能力，是促进城乡融合发展的必经之路。第一，城乡融合发展的前提是城乡要素平等交换，地方政府则是搭建要素市场和制定交换规则的组织者、参与者和监管者。第二，城乡融合发展的本质是建立起城乡一体的社会保障制度，而社保制度并轨、体系调整、资金统筹与转移支付均需要明确各级政府分工，并建立政府间协作机制。第三，城乡融合发展的要义是推进农村一二三产业深度融合，其涉及制度建设、政策设计以及利益协调等诸多方面。如果地方政府不能为产业融合发展提供必要的合作平台、金融服务、财税支持以及技术保障，乡村振兴则犹如无本之木。第四，城乡融入发展要高度关注流动人口，特别是农业转移人口和农村留守群体的社会保障。在完善农民市民化政策的同时，应为返乡农民工和城市投资者参与乡村振兴提供积极的政策支持。

所以，对省、市政府而言，提高资源调控、市场监管和公共服务的能力至关重要。一方面，在地方实践基础上综合运用法律、财税和行政等方式，消减妨碍城乡社会平等发展的不利制度，分阶段有步骤地推进乡村振兴战略和新型城镇化；另一方面促进城乡公共服务均等化，构建财政与金融协同支持体系，优化调整地方政府农业农村管理机构，健全农民土地权益保障制度。对县乡政府而言，遵循地区差异，科学引导城乡发展规划则是首要任务。虽然西方发达国家城乡一体化发展积累了许多经验，但是乡村振兴没有既成模式，选择何种城乡融合发展之路，取决于不同地区的实际情况，这就要求县乡政府具备基本的统筹规划能力，而不是根据上级政府文件“照葫芦画瓢”。县乡政府在实际执行乡村振兴规划时需因地制宜地分配政策资源，找准城乡融合发展的制度锚点，也即加快农村土地制度改革，这不仅有利于建立起城乡统一的建设用地市场，盘活农村土地资源，而且有利于保障农民的合法土地权益，为解决农民社会保障问题奠定制度基础。[8]所以，未来20年或许更长时间内地方政府的一个中心任务就是重构城乡工农关系，这关乎乡村振兴的成败，也是社会主要矛盾转变的本质要求。一个国家如果把城市和农村相对立，且塑造一条如铁般坚硬的隔离带，则无论该国政治制度怎样完美、地理位置如何优越、资源禀赋多么突出，都注定会导致国家治理失败。

但是，政府的作用也是有限的，且在政策实践中地方政府面临着很多能力与角色不相匹配的困境。从政府能力角度而言，乡村文化惯习与地方政府所掌握的地方性知识并不绝对一致，而乡村振兴战略具备复杂政策的一般性特征，这就意味着地方政府应具备相当的政治动员能力和地方治理技术。受中央与地方财政体制、地方经济发展水平以及政策资源多寡等因素影响，一些地方政府在实施乡村振兴战略中人、财、物匮乏，且不同层级地方政府的治理能力也差异明显。从角色匹配角度而言，地方政府本身既是政策制定者，又是实际执行者，在这个过程中本身就存在权力异化的功能性，而监督约束机制的缺失，也极易导致形式主义作风。所以，在肯定政府主导作用的同时，也要认识到政府职能变革和能力建设的重要性以及调动市场、社会力量参与乡村振兴的必要性。

二、政策协调责任：促进乡村振兴与精准扶贫有效衔接

精准扶贫已到攻坚拔寨的关键时期，关系全面建成小康社会成败。党中央做出实施乡村振兴的战略部署，对推动农村贫困治理具有重要意义。然而，两项政策叠加，也出现了一些难题。如何使政策叠加，产生1+1>2的成效，是地方政府，尤其是基层政府需要妥善处理的问题。学界贺雪峰[9]、黄承伟[10]、庄天慧等[11]对此进行了深入讨论，建立起有效的衔接机制，能够有效协调乡村振兴与精准扶贫政策之间的关系。

(一)乡村振兴与精准扶贫的耦合关系

不少学者指出，我国“三农”政策的基本特征是以工促农、以城带乡，这种看法虽反映出党中央对“三农”问题的高度关切，但并没有揭示中央一系列“三农”政策的实质。笔者认为，实施乡村振兴战略必须改变城市和乡村之间的主从关系，这是解决“三农”问题最基本的原则。基于此，探讨精准扶贫与乡村振兴之间的关系就有立论依据。其一，精准扶贫最终目的不仅是帮助农村贫困户摆脱贫困状态，而且还要在满足其生产需求的基础上，增进其发展权能。因此，精准扶贫和乡村振兴内在地表现出一致性，如果没有农民的主体振兴，也就不可能一劳永逸解决农村贫困问题。其二，精准扶贫不是短期政策，而是解决中国贫困问题需坚持的长期战略。我国仍处于社会主义初级阶段，乡村振兴内在地要求精准扶贫，而精准扶贫则需要乡村振兴提质增效。其三，乡村振兴是对既存城乡二元结构的深层次解构，在优化城乡资源配置的同时，能降低扶贫资源层次传递成本，增加脱贫攻坚政策资源，进而预防返贫发生。精准扶贫则通过强化贫困地区和贫困户内生发展动力，有利于补足乡村振兴短板，夯实乡村振兴基础。没有摆脱贫困，也就无振兴乡村可言。因此，乡村振兴和精准扶贫具有内在的耦合性，这种耦合性使得二者之间互相支撑，相互促进。

(二)乡村振兴与精准扶贫的政策衔接难题

实施乡村振兴战略，地方政府，尤其是基层政府面临着很多挑战。当下，脱贫攻坚主战场已转至深度贫困和特困连片地区，这些地方经济基础薄弱，生态环境脆弱，交通位置偏僻，也是乡村振兴的前沿阵地。虽然乡村振兴更加全面、系统，但精准扶贫所涉及的方面仍然很复杂，具有相当的复杂性和特殊性。所以，对于中西部和边远农村地区2020年前脱贫攻坚仍然是乡村振兴的关键所在。主要原因有：其一，精准扶贫对象是特定区域和特定人群，其政策对象是确定的，而乡村振兴则是某个地区乡村经济、社会、文化、生态等方面的整体进步，其政策覆盖范围具有相对不确定性。其二，精准扶贫任务重，时间紧，很多地方政府集中大量财力、物力和人力开展脱贫攻坚。地方政府，特别是基层政府以及乡村干部已很难抽出更多的时间和精力谋划乡村振兴规划。其三，现阶段精准扶贫的某些帮扶措施可能增加乡村振兴的难度。比如，政策资源过度倾向于贫困村以及由此造成的重复建设问题，部分地方的扶贫产业着眼短期效益、欠缺整体规划等。其四，某些地方政府干部对推进乡村振兴没有明确的思路，或将其与精准扶贫简单叠加，混淆二者联系，加重乡村治理负担，或就事论事，割裂二者关系，而没有做好统筹协同。相比于精准扶贫，乡村振兴更需专业技术人才。而现实情况是大量乡贤群体性流出，人才回流困难，引才措施不足，致使乡村振兴缺乏管理、服务和专业技术人员。所以，仅靠村干部及驻村扶贫干部、乡村能人(种粮大户、产业带头人等)难以承担起乡村振兴重任。承前所述，乡村振兴战略偏重在顶层设计方面，致力于促进乡村全面和整体发展，而精准扶贫更多表现出微观政策的特点。[12]这无疑需要地方施策者具备将乡村振兴与精准扶贫进行有效对接的能力。

(三)乡村振兴与精准扶贫协同推进路径

推进与精准扶贫的协同发展，是乡村振兴的内在要求。建立脱贫与发展长效机制，需在人力资源开发、基础保障、政策协调等方面做好制度设计。其一，人力资源开发是首位。这是习近平总书记对乡村人才振兴做出的重要判断。精准扶贫政策培养了以党员干部为核心，以驻村扶贫工作组为依托，包括驻村农技员、基层支农队伍在内的组织者和实践者，他们是乡村振兴战略的人才支撑。同时，乡村振兴还需通过建立人才激励机制，加强新型职业农民、专业技术员、乡村规划者、农业服务与管理人才的培养和选派，并充分利用市场和社会力量，建立乡村振兴人才储备库。其二，基础保障是前提。基础保障涉及多个领域。其中，“物质保障”要求在产业扶贫基础上实现产业振兴，促进农村一二三产业融合发展；“组织保障”要求强化基层党组织建设，增强精准扶贫和乡村振兴党员干部的责任意识和担当意识；“技术保障”要求建立农业综合信息服务和农业科技转化平台，联合开发精准扶贫数据库，推动乡村振兴精准施策；“立法保障”要求以法治护航精准扶贫和乡村振兴，特别是在农民权益维护、农村土地制度改革、城乡要素市场运行、农业生态治理、涉农资金使用等领域强化司法保障。其三，政策协调是关键。在尚未完成脱贫任务之前，精准扶贫政策应当使每一个农村贫困村和贫困户的基本权益得到保障，同时通过精准帮扶改善农村基础设施，为实现城乡社会保障一体化建设奠定基础；实现全面小康之后，需建立起返贫预警机制和返贫人口数据库，对返贫群体的精准扶贫政策不动摇，并逐步扩大惠农、支农政策覆盖面，把城乡融合发展和乡村产业振兴作为工作重点，推动现代化农业农村建设。上述三方面工作，涉及精准扶贫和乡村振兴的多个领域，如果没有地方政府的主导作用，没有基层党组织的堡垒作用，很难实现二者的有效衔接。

三、组织规范责任：助力乡村振兴多元主体协同共治

鉴于乡村振兴战略的复杂性和系统性，构建多元主体协同共治体系意义重大。“过去的中国百年史，过于重视上层结构，很少涉及低层。”[13]当前中国部分农村地区空心化、原子化现象凸显，且小农经济仍是农村社会的典型特征，[14]如果政府缺位或错位，很难在短时间内形塑乡村振兴的共治力量。地方政府处于乡村振兴的主导地位，既要规范不同主体间分工合作，又要平衡利益主体间关系，厘清参与主体的职能边界。

(一)乡村振兴多元主体及其职能界定

乡村振兴力量主要包括地方政府、村委会、农民、市场主体及社会组织等五类主体。

(1)地方政府处于主导地位，是乡村振兴战略的宏观组织者、规则制定者和监督管理者。由于乡村振兴的各个领域任务性质、难度等各有差异，因此乡村振兴战略实施需要不同层级政府间的分工协作。当前，需要扩大县级政府权力，比如在农村土地利用规划、战略实施情况的跟踪评估等领域，应当赋予县级政府更多自主权。同时，需增强乡镇政府的政策执行能力和服务意识。无论乡村振兴战略的实施方案由哪级政府制定，具体操作仍然是由直接面向基层的乡镇政府执行，如果乡镇政府没有足够的人力、财力、物力等资源支持，使之权责匹配，[15]其执行和服务能力就难以满足政策实践需要。

(2)基层自治组织(村委会、居委会)是乡村振兴战略的基础力量，既是政府和农民之间的纽带，也是政策宣传、信息发布以及对外合作的主要平台。一方面，村(居)委会要接受地方政府指导，根据乡村振兴规划要求，落实党中央决策，合理引导农民参与乡村建设，并积极将农民之诉求向上传递，维护农民合法权益，提升科学治村能力；另一方面，村委会要利用现代技术手段等加强与外界的联系，争取社会资源介入，特别是在农业产业化经营、农村基础设施建设、农业社会化服务等领域，要强化与企业间的合作。同时,地方政府要合理引导工商资本下乡，严防损害农民利益和生态环境的行为。

(3)农民是乡村振兴的核心主体。乡村振兴绝不能为了产业发展而疏于对外来资本的审核和监管，绝不能为了城乡一体化而把乡村振兴变成千篇一律的人居工程，绝不能为了农业规模化经营而侵害农民的土地合法权益。所以，地方政府需为农民参与乡村振兴提供必要的政策支持，充分发挥农民的主体性作用，保障农民的知情权、监督权和自我发展权。

(4)市场主体(各类企业)是乡村振兴不可或缺的外部力量。各类市场主体所带来的社会资源，能够有效解决乡村振兴资金、技术、人才缺失的问题，是拓宽农民收入渠道、发展现代农业及乡村服务业的主要投资者。

(5)社会组织是乡村振兴的有益补充者。其中，公益性组织利用自身优势或者通过设立公益基金，在农村环保、乡村文明、医疗健康等方面参与乡村振兴；非公益性组织则通过市场调节机制为具有多元化发展需求的村庄提供不同层次的服务项目，提升乡村振兴质量。

(二)地方政府主导作用的实现机制

既然地方政府在乡村振兴战略实施中具有主导作用，那么，就需要明确两个问题：第一，地方政府与其他乡村振兴主体之间关系是怎样的；第二，地方政府如何有效协调不同主体间利益关系。如果把地方政府的主导作用具体化，可分解为“引导职责、监管职责、服务职责”三个主要方面：

(1)“引导职责”主要表现为规划引导、政策引导和市场引导。具体而言，地方政府要以民为本，在乡村生态、农业产业、人居空间、土地利用、公共服务等领域做好规划引导，制定合理政策引导社会资本有序参与乡村振兴战略的实施。同时，在维护农村土地集体所有制前提下，深化农村土地和集体产权制度改革，推进农村要素市场化配置。

(2)“监管职责”主要集中于财政监管、干部监管和项目监管。地方政府投入大量的财政资金用于乡村振兴，如果没有建立起财政监管机制，就无法及时纠正不当施策行为以及可能的管理疏漏。对干部监管主要是对地方政府以及基层党员干部进行综合考核，防范政治腐败以及不作为、乱作为等权力异化行为。而在乡村振兴项目实施过程中也不能缺少监管，这是因为项目开发、建设、运行及收益等各个环节都与农民的切身利益有着各种联系。

(3)“服务职责”主要针对农民、企业和社会组织等对象。增进对农民的服务，既是乡村振兴的途径，也是乡村振兴的目标。特别是在职业农民培训、返乡农民工创业支持、种粮大户自然风险防范以及贫困弱势群体帮扶等方面，要提升地方政府的服务能力。在涉及用地规划与审批、扶持政策对接、融资平台建设等方面，地方政府要科学制定服务事项和标准，既要服务于企业，又要警惕过度资本化带来的风险。而对社会组织的服务，主要体现在政府购买社会服务中为社会组织提供政策、资金支持。同时，营造良好的发展环境，积极培育专业性社会组织参与乡村振兴。

承上所述，乡村振兴具有相当的复杂性、系统性和全面性，地方政府应坚持问题导向，在行使权力的同时，不断调整与市场、组织、农民之间的关系：该由政府主导实施的，地方政府有责任利用自身的政策、财政和金融优势，运用宏观调控手段，统筹城乡和地区发展；该由农民付诸实践的，必须坚持农民的主体地位，增强农民参与乡村振兴的主观能动性；该由市场补充不足的，应充分发挥市场机制的作用，促进城乡要素自由流动，推动构建农业现代化产业体系。

(三)多元主体参与乡村振兴的风险防范

乡村振兴是基于新时代农村发展的新特征和新需要而做出的战略决策。虽然很多地方都在编制乡村振兴规划，但是基层干部对此仍缺乏全面认识。如果缺乏必要的风险防范意识，其产生的消极后果也十分明显。对于地方政府而言，需要慎重处理的问题有四个：

(1)商业资本下乡与农民合法权益保障。资本下乡本质上是市场行为，在带来乡村社会资本增加以及推动农业产业化发展的同时，也会带来诸多负面影响。缺乏必要的政府规制，极易造成农业用地被挤压、生态资源被低价攫取以及农村集体组织被边缘化等问题，进而损害农民的合法权益和农村的生产、生活和生态环境。

(2)外部力量介入与内生主体力量的自我增能。这主要是防范乡村振兴过度依靠外部力量而导致的形式主义风险。中央出台的相关制度文件对调动可用外部力量参与乡村振兴做了较为明确的安排，但是很多地方基层组织建设孱弱，农民参与乡村振兴的主体能动性不够。内因是根本，乡村振兴的根本保障是“在地化”的农民、基层党组织以及群众性自治组织。地方政府既要强化对农村干部的选拔培养，加强农民的文化和素质教育，又要设置必要的门槛和履行必要的监管职能，以应对不确定的外部风险。

(3)行政力量干预与乡村建设的可持续发展。乡村振兴需要政府掌舵，但也要防止过度行政化风险。[16]地方政府必须提升服务意识，创新政策执行方式，充分考虑农村地区的差异性、多样性，谨防政绩工程；必须把“以人为本”理念贯彻到乡村振兴规划的全过程，有选择、有步骤地推进乡村振兴实践，不搞劣质工程；必须不断积累经验，总结失败教训，杜绝面子工程。

(4)过度产业化与乡村文化传承。选择何种乡村振兴模式是由村庄的实际条件决定的，并不是所有的村庄都适合发展规模农业、家庭农场以及乡村旅游业等。推动城乡融合发展，不是把城市文化元素移植到乡村社会，尤其要确保城镇化进程中对乡村文化的保护与传承，避免因产业规划不当，导致城乡差距进一步扩大。

四、自我增能责任：创新“政府+”基层治理模式

乡村振兴是国家治理的基层实践，而政策实施往往是由地方政府来主导。一些中西部边远、落后地区的地方政府，很难有足够的权力、资源担负起乡村振兴责任。责任是一种发展自我的手段，创新“政府+”治理模式就是要建立地方政府乡村振兴的责任实践机制，优化地方政府职能，增进基层政府治理权能。

(一)“政府+互联网”：推动基层治理技术革新

乡村振兴是地方政府推进基层治理现代化的重要切入点。从基层治理角度而言，当前中国近95%的行政村已经覆盖无线互联网，具有超2亿的农村网民。互联网技术的革新为基层政府信息化治理提供了可能。如果说，层级管控、网格式治理是基层治理的传统方式，那么网络化治理则是互联网技术和基层治理深度融合的产物。运用互联网技术能够创设扁平化的治理结构，使政府职能下沉。同时，数据化的信息传递与分享模式降低了时间、人力以及物力成本。所以，网络信息化有利于提高乡村振兴政策落实效率以及削减制度成本。从政府层面而言，信息化建设是保障廉洁、透明政府以及建设服务型政府的基本要求。地方政府是乡村振兴服务需求的主要提供者，互联网的快速发展，使地方政府的服务质量和效率都有很大程度提升。乡村振兴涉及面广，牵扯不同主体利益，保障参与者的知情权尤为关键。利用互联网进行政务信息公开，正是提高基层行政效率、削减政策传递障碍的有效举措。需要指出的是，乡村振兴本身也要求加强农村信息化建设，有学者称之为“数字乡村战略”。特别是在农业生产管理、农村金融服务、农产品线上销售、生产数据采集等领域，需要实现互联网技术与乡村振兴的深度融合。而这也必将优化乡村信息服务资源的配置，推动地方政府服务农业、农村发展的智能化、标准化建设。

(二)“政府+企业”：推动一二三产业融合发展

农村一二三产业融合发展是乡村振兴的基石，这是由农业供给侧改革以及现代农业技术发展所决定的。从我国实际情况来看，农业在国民经济中的占比日趋下降，乡村振兴必须促进人民增收，增收的途径只能是发展经济。在满足国家粮食需求和安全的基础上，通过技术创新延长农业产业链和发掘农业文化资源，是农村一二三产业融合发展的基础。也就是说以农业为基础，整合农业资源、乡村文化、农民需求，淡化产业边界，形成农村新业态。这种新业态贯穿于农产品生产、加工、售前以及售后的整个过程。农村产业融合发展模式不同地区虽各有差异，但均离不开企业的参与。所以，推动一二三产业融合发展仅靠政府推动，或依托农民、农业合作社等内生力量是远远不够的。政府需要为参与乡村振兴的企业提供政策扶持，鼓励企业根据自身实力和乡村实际，规划乡村振兴产业。具体而言，就是借助互联网信息技术，打破产业空间分离壁垒，发展“企业+基地+农户”或者“企业+合作社+基地+农户”等线上线下结合的现代农业；借助村庄生态资源、人文历史以及特色产业的品牌效应，因地制宜加快发展集“旅游、观光、度假、体验”于一体的现代乡村；借助产业联动发展优势，依托大型企业，改善农村人居环境，建设城郊休闲社区、特色农产品加工社区、文化民俗传承示范社区等现代社区。需要指出的是，推动一二三产业农业融合发展，地方政府需要在农地流转、农业科技创新、农业社会化服务、智能物流网建设、新型农业经营主体培育等方面创造良好的发展条件和政策环境。

(三)“政府+法律”：探索构建乡村法治体系

法治是乡村振兴的坚实保障。没有法治，基层治理就无制度可循，乡村振兴难免会因立法不足而受到制约。把行之有效的政策法定化，是保障乡村振兴投入和农民权益的基本方式。当前，全国人大正在研究部署制定乡村振兴促进法(1)十三届全国人大常委会第十九次会议审议通过《中华人民共和国乡村振兴促进法(草案)》，目前已面向社会公众征求意见。和国家粮食安全保障法。乡村振兴法需重点关注四个领域：

(1)合理界定地方政府与农民的法律地位与义务。地方各级政府是乡村振兴战略的主导者，需以立法形式明确规定地方政府的具体职责以及不作为或违法作为的法律责任。[17]同时，在重大行政决策、土地经营权、宅基地资格权、房屋财产权以及集体收益分配等领域，构筑农民合法权益保障的法律底线。

(2)明确乡村振兴立法的层次性。中央层面主要是对乡村振兴各个领域确定宏观指导原则，其中需要专门明确各级政府的职责，包括财政分配、基础设施建设、公共服务供给等方面。地方政府则主要是对乡村振兴法的具体条款进行细化或补充，在地方性法规中对地方剩余事项加以限制性规定。需要说明的是，地方层面的立法探索和积累的经验，很多时候成为中央层面立法的借鉴。省级行政区和设区的市可以根据自身实际情况，先行制定乡村振兴的地方性法规和规章。[18]

(3)提升乡村振兴立法内容的全面性和精准性。把乡村振兴立法和推进乡村治理体系现代化有机结合，在城乡产业融合发展、生态环境保护、农业现代化体系建设、农村土地增值收益分配等方面，增强深化农村改革的法治依据。

(4)构建与立法相匹配的制度规范体系，适时修改不合时宜的相关法律规定，探索制定农村集体经济组织法、农村金融法，完善承包地“三权分置”制度等。在全面依法治国的时代背景下，法治贯穿于国家治理的整体过程，没有法治乡村就没有法治中国。

五、结 语

长期以来，中国经济社会发展的“短板”在农村，社会主要矛盾在“三农”领域表现突出。当前，我国仍有5.7亿人口居住在农村，乡村能否振兴关乎国家治理的成败和基层政权的稳定。实施乡村振兴战略具有政策实践过程的一般性特征，涉及从中央决策层到地方各层级间的纵向体系以及政府部门间的横向关系网络，同时政策实践本身也是大量社会行动者之间利益互动的复杂过程。所以，地方政府应当承担起统筹规划、政策协调、组织规范和自我增能的重要职责，避免因各种不利因素导致的乡村振兴政策执行偏差或失败，依法履行国家赋予的职责，因地制宜贯彻中央决策。