美国军方与国务院对琉球问题的论争(1942—1972)

刘玉山

(温州医科大学 马克思主义学院，浙江 温州 325035)

美国政府开始对琉球问题有所置意始于1942年，伴随着美国的战后规划，尤其是对日处置问题而铺展开来，军方与国务院对战后远东形势的研判几乎同时展开。综观二战中期到1972年琉球被美国移交(1)本文采用“移交”而不是学界通称的“归还”，笔者认为用“归还”不够严谨，不能反映当时的历史事实。美国是将存有争议的琉球行政权交给了日本，并不涉及琉球以前的归属问题，“归还”是建立在琉球主权属于日本的基础之上的，从中方来看事实并非如此，且来龙去脉较为复杂。作为中国学者，用中性词“移交”应更为妥当。无独有偶，很多学者也对“归还”提出质疑。如麦考马克和乘松聪子认为：首先，归还并没有达到“交还”的程度，正如这个词所暗示的，事实上是一种“非归还”，因为美国军方继续占领及免费享用大量最肥沃的农用土地，并且控制其领海与领空。其次，在这场买方与卖方角色互换的奇怪交易之中，日本将冲绳保留大量美国军事存在作为国家政策。参见文献[1]。信夫清三郎在论述南库页岛与千岛群岛之与苏联的关系时，也非常清晰地区分了“归还(return)”和“移交(hand over)”的区别。参见文献[2]第714页。我国学者如臧扬勤在其博士学位论文中就直言不讳：“在这篇博士论文中使用‘冲绳返还’、‘返还’之类的用词，并不代表作者对冲绳问题的认同。对这些词语的使用，只是出于运用材料以及行文的方便。当前冲绳(琉球群岛)处于日本的控制之下，但作者严重质疑这种状况的合法性与合理性。从冲绳的历史出发，笔者个人认为冲绳的未来可以有如下选择：①冲绳独立，建立独立的琉球国；②冲绳重返中国；③中、日分治。”参见文献[3]。给日本的全过程，军方与国务院就琉球问题产生的论争伴随该问题解决(2)其实琉球的主权问题至今并没有解决。1951年旧金山和会(姑且不论该和会的合法性问题)日本取得的是琉球群岛的“剩余主权”，对于“剩余主权”美方历来的解释也是模棱两可(姑且不论“剩余主权”论出笼全过程的暧昧模糊。参见文献[4])。至少有一点为学界公认，即“剩余主权”具有排他性功能，亦即在美国结束托管以后，是日本而不是别的国家具有领有琉球的资格。众所周知，1972年，美方宣布移交给日本的是琉球的行政权，那么琉球的司法权、立法权谁来行使？从美方时至今日对“剩余主权”的表述看，美国政府内心是希望将琉球的全部主权移交给日本，但60年代末中美关系逐渐解冻，加上全球华人的保钓运动等因素，美国在声明中声称美国继承的是《旧金山和约》“第三条”琉球的行政权，故而移交给日本的也只能是行政权。设想如果60年代末70年代初，中美关系没有发生有利于中国的变化，那么美方自不会主动去说“行政权”，就是直接说“主权”也是有可能的。总而言之，琉球的主权归属问题时至今日仍旧是一笔糊涂账，国内学界自从2013年“琉球再议”(参见文献[5])观点出现后似乎就没有了声音，美方和日本当然乐见这种状况。笔者认为对于日本领有琉球的“行政权”到底是不是主权，与主权是什么关系等等恰恰是琉球问题学术研究的根本性而不可回避的问题。的始终。目前学界对琉球问题的研究成果繁多(3)论文如文献[6]～[10]等，专著如文献[11]～[13]等。，但专门围绕琉球问题视野下的这两大职能部门颉颃的论著却很鲜见，笔者不揣浅陋，以就教于方家！

一、《旧金山和约》签订之前军方与国务院在琉球问题上的论争

大致可以将《旧金山和约》的签订作为分水岭，将论争分为前期和后期。从前期来看以乔治·凯南为首的国务院政策规划室(PPS)主导琉球问题决策为分水岭，又可以分为前后两个阶段；就后期而言，双方论争的重心则放在移交琉球给日本的具体步骤、时间表等环节上。需要指出的是，双方的论争并非始终集中在尖锐的“争”，不可调和，“论”也就是说双方的协同办公、研讨、妥协乃至意见一致的情况也时有发生，但总体上的“论争”则持续20多年当无异议。

(一)乔治·凯南主导琉球问题之前军方与国务院在琉球问题上的论争

大致1942—1948年这段时间，笔者认为也是两大职能部门对琉球问题研判表现得最活跃时期，军方研判的特点是“多点开花”，但对于琉球群岛战略地位的看重则是各军种或将领都极为重视的，因而从军方看来意见趋于一致。

1942年底，罗斯福总统指示参谋长联席会议(JCS)负责人、海军上将莱西在全世界寻找一个空军驻扎的“国际警察基地”。[14]13随后JCS下属的联合参谋规划委员会(JPS)、美国联合战略委员会(JUSSC)、联合战略调查委员会(JSSC)等开始展开持续研究。1943年3月，JSSC提出报告认为，选择包括菲律宾和小笠原群岛在内的最东到达夏威夷的美国海军和空军基地，这些岛屿的范围至西到达菲律宾，将在赤道以北，北纬30°以南，应当中立化或在美国的控制之下。1944年12月28日，JCS的联合战后委员会主任乔治·斯特朗少将在给副国务卿格鲁(Grew)的备忘录中明确提出日本军事力量需撤出的领土范围，“北纬30°以南的马里亚纳群岛、马绍尔群岛、卡罗琳群岛以及上述未提及的所有其他陆地和水域”(4)Memorandum by Major General George V. Strong, Joint Post-War Committee of the Joint Chiefs of Staff, to the Under Secretary of State (Grew), FRUS: Diplomatic Papers, 1945, the British Commonwealth, the Far East, Volume VI, pp509.。

除了军方参谋机构的研判外，军方上层人物的态度也很坚决。1944年夏天，在准备冲绳战役时，第十集团军总司令巴克纳中将即特别看重冲绳的战略地位，他认为：“冲绳不仅是一个最佳的攻击日本本土的地方，同时在战后，冲绳应当被保留作为通往南中国海的一个通道。美军在这个群岛设立基地将能够成为进攻日本的前哨。”[15]但巴克纳在冲绳战役中阵亡，正如学者萨兰塔克斯所说：“巴克纳拥有清晰的视野和规划来治理琉球群岛，可惜他死了，美国政府将花费大量的时间和精力来对巴克纳曾经建议过的事项进行研究整合。”[15]1945年4月1日，海军上将欧内斯特·金提出，“南西群岛应当被列入美国的排他性军事统治”[14]19。4月19日，海军作战部长办公室进一步提出意见，“从日本帝国剥离的所有领土除了北海道、本州、四国和九州四个主要岛屿以及联合国可能确定的北纬30°以北的一些较小的离岛”，提出的理由是“这是最简洁也是最准确地反映美国政策的表述”。(5)Memorandum by the Office of the Chief of Naval Operations, Foreign Relations of the United States: Diplomatic Papers, 1945, the British Commonwealth, the Far East, Volume VI, Document 376, pp536.9月5日，海军助理次长亨塞尔称，美海军在太平洋保有九处重要基地就包括小笠原群岛和琉球群岛。[16]

总体而言，军方核心的思想是不变的，即琉球群岛保持在美军控制下的战略托管，至于具体美军控制的琉球群岛面积究竟是北纬多少度(核心是冲绳本岛)等有商量余地的地方，并不影响军方的总体结论。如果说军方的研判大体是从纯军事专业角度为维护美国国家利益所做出的结论，那么国务院与军方几乎同时开始的研判则更为复杂，所持的一些论据则明显损害了涉事方如中国的利益，且并不客观。

1943年12月1日发布的《开罗宣言》奠定了二战后亚太地区的国际秩序，具有神圣的法律效力。但国务院参谋机构却公然违抗《开罗宣言》关于日本领土处置的精神，出现了国务院领土、政治、安全分委员会与《开罗宣言》精神背道而驰的情况。《开罗宣言》刚刚发布不久的12月3日，布莱克斯利在政治分委员会(PS)会议提出，日本侵略台湾、兼并琉球，只是具有很小的暴力(slight violence)，并没有体现出与《开罗宣言》语句意义中对等的类型。[14]57谈到《开罗宣言》的起草过程，霍恩贝克认为，从内部证据来看，它似乎是由有关负责人或他们的秘书草率地起草的，过分重视文件的确切措辞是错误的。[14]57

1943年10月，国务院远东跨部门地区委员会(IDACFE)成立，布莱克斯利是主席，伯顿是秘书长，其他成员有：巴兰坦、范登博什、费里、莫法特、依格尔顿·伊格敦、布莱斯德尔、昆西·赖特、威廉姆斯、文森特、克拉博等。IDACFE的这些日本问题专家如布莱克斯利、伯顿、巴兰坦、杜曼(亲日的二战期间驻日大使格鲁的助手)等都非常同情日本，IDACFE起草的文件往往与华盛顿对日更严厉的政策不相一致。[14]59IDACFE起草的《伯顿草案》对琉球归属做了明确说明。不归属中国的理由有四：(1)中国的主权声索微弱；(2)将使中国建立海军、空军以承担保护责任；(3)琉球对中国将是个经济负担；(4)统治25万日本人将产生少数民族问题。归属日本的理由是：(1)如果日本被解除武装，在有效的监管和军备控制下，日本拥有琉球对北太平洋不会产生威胁；(2)日本从历史占有、民族、相邻等要件看对琉球的主权声索更强烈。[14]60在不久后的一次会议中，伯顿还声称琉球人已被日本同化，中国与琉球人的相似性很小。还是这次会议，有人提出进行全民公决，有人提出琉球人缺乏强烈的回归中国的意愿，还是允许移交到日本为宜。[14]61伯顿是有名的“亲日派”，其上述观点显露无遗。IDACFE的一位国际关系学者埃莫森又草拟了“埃莫森报告”，内容可以简括为：中国对琉球的主权声索微弱，琉球人民也不希望回到中国管辖，美国政府也不要控制琉球或托管琉球。[14]66值得一提的是，“埃莫森报告”将中国人的发音“Liuchiu”改成日本人发音“Ryukyu”，在学者埃尔德里奇看来，这些“亲日派”已经默认琉球属于日本。[14]66

1944年底，国务院-陆军-海军三部协调委员会(SWNCC)成立，其下设一些分委员会如太平洋和远东分委员会(PFESC)，主任是巴兰坦。国务院与军方对待琉球问题的分歧明显。双方对《波茨坦公告》的理解就有明显分歧。国务院的重点落在“minor islands”，认为琉球与日本关系密切；军方则落在“as we determine”，认为这样会使美方更有伸缩性。[14]661945年4月，国务卿斯退丁纽斯明确指出，国务院坚决不同意兼并琉球。[14]89国务院的出发点显然立足于1941年《大西洋宪章》“领土不扩大原则”，1946年6月24日发布的SWNCC59/1文件也更多地体现了国务院的意志，关于琉球群岛的处置大致可以概括为：(1)琉球岛链北部岛民人种上来说就是日本人；(2)中南部岛民语言、文化与日本接近，且被日本统治60年以上，已经成为日本一个组成部分；(3)美国控制琉球会增加财政负担；(4)会引起国际反响，如引起中国的反对，被苏联视为挑衅；(5)从政治和外交的考量来看，琉球群岛应被视为“minor islands”，应当归还日本和实行非军事化。[14]97军方则在一次特别会议中对于己方的观点也做了透彻的分析，核心大意就是冲绳对于美国的地缘政治极端重要，如冲绳在阿留申、西马里亚纳和菲律宾之间举足轻重。[14]101美国军方和国务院在SWNCC体制下的分歧仍在继续，国务院坚决反对兼并和战略托管，军方则主张战略托管。1946年11月6日，杜鲁门总统宣布：“日本托管岛屿和任何作为二战结果的需要承担责任的日本岛屿被置于美国托管(trusteeship)，美国作为管理当局。”[14]104这算是对军方和国务院的论争做出的最终裁决。

(二)乔治·凯南到《旧金山和约》签订之前军方与国务院在琉球问题上虽有论争但观点趋于一致

1947年初，乔治·凯南被任命为国务院新成立的政策规划室(PPS)主任。在此之前，格鲁主导下的国务院远东事务部门多主张对日宽大，如保留天皇制、琉球未来归属日本等。凯南则没有日本生活工作的经历，没有与日本的情感纽带，相反，作为前驻苏大使，以“遏制战略”闻名于世的凯南，则更着眼于用世界性的眼光、用冷战对抗的视野来处理日本问题。1948年3月5日，乔治·凯南到达日本后与麦克阿瑟进行长谈，麦克阿瑟对冲绳的极端重要性做了阐述。他认为，有一个U形区域，即阿留申群岛、中途岛、前日本委任统治地、马尼拉克拉克机场以及整个冲绳，冲绳在这个链条上扮演着极端重要的角色。美国需要对北纬29°以南的琉球群岛进行单独和完全的控制。(6)Report by the Director of the Policy Planning Staff (Kennan), 1948, FRUS, 1948, the Far East and Australasia, volume VI, pp702.。3月25日凯南关于对日政策的PPS 28文件出台，提出“美国政府应当下定决心长久地保留在冲绳的设施，军事基地也要相应地建立起来，国务院应当立刻研究我们如何获得长久战略控制冲绳必要的国际许可”(7)Report by the Director of the Policy Planning Staff (Kennan), 1948, FRUS, 1948, the Far East and Australasia, volume VI, pp693.。

随着国际形势的变化和东西方冷战格局的形成，美国的对日政策也悄然发生变化，对日的扶植政策逐渐凸显。琉球问题作为日美关系中的重要一环，时常也会受到来自日琉双方的压力，因此军方针对琉球问题所召开的会议或研究报告是很多的。如1950年12月22日，JCS发表声明重申了美国将确保对北纬29°以南的琉球群岛、南鸟岛和孀妇岩以南的南方诸岛进行单独长期战略控制。(8)The Secretary of Defense (Johnson) to the Secretary of State, Foreign Relations of the United States: Occupation and Control of Japan, Document 180, pp1847.应该说此时两大职能部门对美国战略托管琉球没有大的异议，倒是因国际形势的变化，就对日和平条约签订的时间问题发生严重分歧。

朝鲜战争爆发后，军方认为目前签订对日和平条约还为时过早，在日本建立民主和西方价值取向是至关重要的。国务院则认为，早日与日本达成和平条约才是树立其西方价值取向的关键。(9)Note by the Executive Secretary (Souers) to the National Security Council, Foreign Relations of the United States: Occupation and Control of Japan, Document 145, pp1325.双方的观点针锋相对，在没有试验的基础上，似乎双方的论点都有一定道理，不过最后在相持了大半年后，杜鲁门总统任命杜勒斯为国务卿顾问，从而加速了对日和约缔结的进程。杜勒斯在欧美之间穿梭折冲，于1951年9月8日纠集49个国家在旧金山签署了《旧金山和约》，结束了同盟国七年军事占领日本的状况。

二、《旧金山和约》签订后到1972年琉球群岛移交前军方与国务院在琉球问题上的论争

(一)《旧金山和约》签订后到奄美群岛移交前军方与国务院在琉球问题上的论争

《旧金山和约》签订以后，琉球群岛的北部奄美群岛越来越要求回归日本。面对琉球“回归”日本的浪潮，国务院与军方针锋相对。国务院希望逐步将组成琉球群岛的视为“癣疥”的如吐噶喇列岛、奄美群岛、小笠原群岛等移交给日本，但国务院的想法明显触犯到了军方的底线。在笔者看来，国务院不惜与军方的战略立场背道而驰，很重要的方面是面临日方政府还有民众的压力，国务院不希望出现外交危机而影响美日关系，换言之，这也是国务院的一个“失职”。军方超然的地位则无须挂念美日政治影响，这也是为什么我们看到军方总体上20多年的琉球政策矢志不渝的重要原因了。

1951年夏，99%的奄美成年人口签署请愿书，要求将该地区移交日本。与此同时，在冲绳本岛和琉球南部流传的类似请愿书分别有74%和80%的成年人口签名。(10)Memorandum by Myron M. Cowen, Consultant to the Secretary of State, to the Secretary of State, Foreign Relations of the United States, 1952-1954, China and Japan, Volume XIV, Part 2, Document 488, pp1118.即使如此，JCS主席布拉德利在美驻日大使墨菲的眼中是最不愿与国务院观点相向而行的人，布拉德利认为，朝鲜战争结束之后，才是改变主要岛屿地位的商谈之时。(11)Memorandum by the Ambassador-designate to Japan (Murphy) to the Assistant Secretary of State for Far Eastern Affairs (Allison), Foreign Relations of the United States: United States Relations with and Policies Toward Japan, Document 545.JCS在1952年1月22日得出结论，美国目前对南西群岛、南方诸岛(包括小笠原岛和火山岛)、南鸟岛和冲之鸟礁的政策是正确的，在整个远东地区牢固确立稳定条件之前，不应考虑改变美国对这些岛屿的政策。(12)The Assistant to the Secretary of Defense for International Security Affairs (Nash) to the Assistant Secretary of State for Far Eastern Affairs (Allison), Foreign Relations of the United States: United States Relations with and Policies Toward Japan, Document 594, pp1319.而在墨菲看来，为什么在这些较小的岛屿和主要的日本岛屿之间进行区分？而布拉德利将军的解释是，朝鲜战争结束之后，才应该改变主要岛屿的地位。汉布伦将军也认为，琉球群岛对美国国防建设的战略重要性太大，不能轻易试验。(13)Memorandum by the Ambassador-designate to Japan (Murphy) to the Assistant Secretary of State for Far Eastern Affairs (Allison), Foreign Relations of the United States: United States Relations with and Policies Toward Japan, Document 545.

1952年4月2日，国务院-JCS专门讨论琉球问题，针对国务院一再谈到的琉球人要求回到日本的压力与日俱增，布拉德利质问：如果你把所有的地方都还回去，除了少数几个地方，你难道不会一直处于放弃其余地方的压力之下吗？柯林斯将军也说：我们不打算无限期地留在日本，如果我们将冲绳岛建设成一个主要基地，我们确实可以无限期地留在日本，我们不应急于做出移交冲绳的决定。(14)Memorandum of the Substance of Discussion at a Department of State-Joint Chiefs of Staff Meeting, Held in Washington, April 2, 1952, 11 a.m., Foreign Relations of the United States: United States Relations with and Policies Toward Japan, Document 547, pp1227.8月11日，驻日大使墨菲利用陪同新任远东美军总司令克拉克视察冲绳的机会，再次试探军方对于将琉球或其中一部分移交日本的态度。在墨菲看来，第20空军指挥官斯蒂尔利最没有“同情心”，只关心冲绳岛和其他几个与空军有直接利益关系的岛屿。克拉克将军和琉球美国民政府行政长官刘易斯将军则渴望看到北纬27°线以北的奄美群岛和其他岛屿的行政管辖移交给日本政府。(15)The Ambassador in Japan (Murphy) to the Assistant Secretary of State for Far Eastern Affairs (Allison), Foreign Relations of the United States: United States Relations with and Policies Toward Japan, Document 591, pp1313.

8月15日，JCS主席布拉德利在致国防部长洛维特的备忘录中就“后旧金山和约”时代美国的“琉球-小笠原-硫磺群岛”政策提出了详细看法。值得一提的是，备忘录是在国务院代表参与的情况下达成的，备忘录的核心是JCS再次重申战略控制北纬29°以南的琉球群岛。JCS还不能在行动上同意移交这些岛屿给日本，美国对这些岛屿的政策没有变化直到远东稳定的情况建立起来。(16)Memorandum by the Joint Chiefs of Staff to the Secretary of Defense (Lovett), FRUS, 1952-1954, China and Japan, Volume XIV, Part2, pp1319-1320.8月29日，国防部副部长福斯特在致国务卿杜勒斯备忘录时明确表示完全同意JCS“8·15”决议观点。(17)Memorandum by the Joint Chiefs of Staff to the Secretary of Defense (Lovett), FRUS, 1952-1954, China and Japan, Volume XIV, Part2, pp1318.9月22日，国务院与国防部就琉球群岛问题召开了联合会议，国防部代表明确提出：政治控制是军事控制的必要条件，琉球和小笠原群岛的现状不应发生变化，并列举了七个理由。(18)Memorandum of Conversation, by the Deputy Director of the Office of Northeast Asian Affairs (McClurkin), Foreign Relations of the United States, 1952-1954, China and Japan, Volume XIV, Part 2, Document 600, pp1334.10月2～6日，海军上将雷德福在对小笠原群岛进行视察时明确表示，从战略考量，将琉球群岛中的任一部分移交给日本都是错误的。他的理由是一旦苏联入侵，美军控制硫磺岛空军基地和父岛潜艇基地是非常重要的。(19)The Ambassador in Japan (Murphy) to the Department of State Foreign Relations of the United States, 1952-1954, China and Japan, Volume XIV, Part 2, Document 604, pp1341.

与此同时，克拉克将军也受到JCS的严格禁令，不得对这些岛屿中的任何一个进行政治上的让步。或许克拉克并非如国务院所说的那样支持或至少不反对琉球北部岛屿的移交，甚或克拉克修正了原先的观点。1953年5月20日，克拉克在给陆军部的备忘录中再次重申了对1952年JCS有关琉球问题决议的支持，并强烈建议转化为美国政府的政策。针对奄美问题，克拉克明确而完整地表达了自己的看法，结论是：琉球群岛任何部分的状态变化都将危及美国在远东地区的军事能力，强烈建议琉球群岛的政治地位不要发生改变，被美国行政控制。(20)The Commander in Chief, Far East (Clark) to the Department of the Army, Foreign Relations of the United States, 1952-1954, China and Japan, Volume XIV, Part 2, Document 649, pp1426-1427.最终，艾森豪威尔总统还是站在了国务院的一边，同意了奄美群岛移交日本，最终在1953年的12月25日，日本收到了美国的“圣诞礼物”。一如二战结束前后的那几年，国务院包括负责远东事务的相关官员、驻日大使，还是希望将琉球群岛的全部尽早移交给琉球，移交奄美显然开了个“好头”。

(二)1967年小笠原群岛移交前军方与国务院在琉球问题上的论争

1955年12月30日，陆军部长布鲁克在他返回远东之行后对媒体说，美国将控制冲绳很多很多年。1957年11月29日，JCS在一项题为“中程弹道导弹的未来部署”的备忘录中建议在冲绳部署IRBM(中程弹道导弹)，选择冲绳岛的一个主要考虑因素是，IRBM可以在该地点部署和运行，而无须与任何其他政府进行谈判。(21)Memorandum from the Joint Chiefs of Staff to Secretary of Defense McElroy, Foreign Relations of the United States, 1958-1960, Japan; Korea, Volume XVIII Document 12.1958年5月1日，JCS主席特文宁给国防部长麦克罗伊的备忘录专门谈了“冲绳的战略重要性”，说了六点，归结为：美国要保持对太平洋战略控制的能力，冲绳作为军事基地应继续在美国的控制下不受日本的侵害。(22)Memorandum from the Joint Chiefs of Staff to Secretary of Defense McElroy, Foreign Relations of the United States, 1958-1960, Japan; Korea, Volume XVIII Document 12.在1960年6月通过“美国对日本的政策(NSC 6008/1)”的NSC内部辩论中，特文宁还一再强调美国必须控制这些岛屿才能控制远东地区，如果放松控制最终会导致冲绳的丢失。(23)Memorandum of Discussion at the 446th Meeting of the National Security Council, Foreign Relations of the United States,1958-1960, Japan;Korea, Volume XVIII Document 168, pp316-318.

1961年3月19日，JCS再次重申控制这些岛屿对美国完成太平洋的使命具有根本性的作用。[17]肯尼迪总统时期，美驻日大使赖肖尔与琉球美国民政府高级专员卡拉维将军之间的矛盾已然公开化。虽然赖肖尔极力掩饰说他与卡拉维之间关系很好，但他也承认卡拉维与美国驻东京大使馆之间关系很“脆弱”，尤其在冲绳问题上有一些“常规冲突”。[18]在赖肖尔看来，美国军方将冲绳的保留作为美国未来西太平洋军事基地的基础，因为他们担心某天丧失在日本的基地。军方将日本政府视为美国对冲绳控制的主要威胁，并且怀疑大使馆与日本政府之间有“阴谋”。[19]205最终卡拉维被更适合国务院口味的沃森将军取代。1966年11月23日，代理JCS主席麦康奈尔给国防部长麦克纳马拉的备忘录以“琉球群岛的未来”为题，引用日期为1965年10月16日的JCSM-760-65，主题为将琉球移交日本控制，将降低美国的战略地位，并严重损害美国在远东的军事地位。在可预见的将来，美国对琉球的专属管辖权将继续对美国和自由世界的安全利益至关重要。(24)Memorandum from the Joint Chiefs of Staff to Secretary of Defense McNamara, Foreign Relations of the United States, 1964-1968, Volume XXIX, Part 2, Japan Document 65, pp133-134.1966年6月29日，JCS主席惠勒在给国防部长麦克纳马拉的备忘录中以“小笠原群岛的军事用途”为题做了汇报：美国失去对这些岛屿的直接控制权将使美国失去满足可能在各种意外情况下发展的广泛军事需求的重要潜力。(25)Memorandum from the Joint Chiefs of Staff to Secretary of Defense McNamara, Foreign Relations of the United States, 1964-1968, Volume XXIX, Part 2, Japan Document 65, pp173-176.7月20日JCS主席惠勒给国防部长麦克纳马拉的备忘录再次提到，将琉球移交给日本政府将削弱美国的战略地位和美国在远东的军事地位。(26)Memorandum from the Joint Chiefs of Staff to Secretary of Defense McNamara, Foreign Relations of the United States, 1964-1968, Volume XXIX, Part 2, Japan Document 89, pp185-187.虽然军方对待琉球问题意志弥坚，但约翰逊总统还是在其任期尾声的1968年将小笠原群岛移交给日本。尼克松总统上台后，佐藤荣作首相将“收回”全部琉球群岛作为任期内必须完成的重要事项。1969年11月，佐藤荣作访美与尼克松总统达成协议，琉球群岛移交给日本的步伐进入倒计时。

三、军方与国务院琉球问题论争的原因深度解析

这种“论争”与双方微观化的具体个人的成长经历、知识储备与结构、个人偏见、权力影响等细微之处都有着重要的联系，而这些实际上也是本文最关心，也是笔者认为目前最有学术价值的地方。双方矛盾形成的原因较为复杂、多样，需要深入更微观的细节才能更好把握。

(一)从心理学的视角观察，国务院在罗斯福总统时期的权力收缩是后来与军方颉颃的心理潜在动因

周琪说：“政策决策是集团博弈，是在组织成为等级体系的个人之间建立联盟和竞争，而不是个人的活动；它是一个政治过程，是在各种参与者之间讨价还价和妥协的过程，而不是一个智力和理性过程。”[20]2这用在战争期间乃至战后的美国政府内部琉球问题的论争恰如其分，可以说包含了部门、个人之间的交叉颉颃。

1941年8月14日罗斯福与丘吉尔发表《大西洋宪章》，里面有“两国不求领土或其他之扩张”语句，宣言的发表并未与南京国民政府有任何接洽，令国民政府一些要员“颇感不快”(27)参见：王世杰《王世杰日记》(上册)，台北“中央研究院近代史研究所”出版发行，2012年，第369页。，这反映了罗斯福的行事风格。罗斯福由于在美国内政、外交方面的出色表现，成为拥有极大个人威望的总统。在其任内，白宫幕僚队伍不稳定，权责不明晰，国务卿似乎只扮演象征性的角色。罗斯福会让不同的官员负责同一事务，使其相互竞争，最终裁决权定于总统一人。[20]49比如《开罗宣言》的拟制，本文提到的这些对日本战后规划做出“贡献”的国务院决策人员均无从参与，用迈克尔·沙勒教授的话说“他们仍处于决策过程的边缘”[21]，以至于发生了公然违反《开罗宣言》精神而擅自申论的情况。伯顿在自己的回忆录中就抱怨：“罗斯福总统仅仅带了军事顾问来到开罗，唯一的国务院官员却是充当着蒋罗对话的翻译，布莱克斯利和我非常吃惊我们对于远东问题战后的规划居然被总统视而不见。”[22]即使如雅尔塔会议这样重要的场合，“这些政策设计者们也只能通过谣言和罗斯福在雅尔塔的翻译查尔斯·波伦(Charles E. Bohlen)来获取少许信息片段”[22]。

对于上述情况，信夫清三郎教授曾一针见血地指出，罗斯福大都是在自己的指挥下开展外交活动，杜鲁门在外交问题上则大都依靠国务院。[2]712所以从杜鲁门时期开始，国务院远东决策的人员开始对琉球的地位问题做各种设计，上文已经论述，这与他们在罗斯福时期的边缘化之后的反弹有一定的潜在心理机制。所以在历次与军方的“较量”中，除了其他实实在在的各持己见的本体论原因外，主动发声显示部门的存在这一内在的心理动机也不容忽视。实际上，各部门“竞舸”的状态也能让一个问题从不同职能部门的视角铺展开来，反而有利于对问题研判的深入。在琉球问题上，军方与国务院各自对琉球未来有着一定的认识与筹谋，军方与国务院各自内部分部门之间也存在着一定的竞争与规划，同时，军方与国务院两大官僚系统之间也存在着业务上的交叉与妥协等，从而最大限度地为总统提供了备选项，便于总统做出最终的决断，这难道不是总统乐于看到的吗？

(二)国务院琉球问题决策人员中长期存在“亲日情结”

二战以来，美国对于日本这个潜在对手的研究工作一直都在开展，太平洋战争后更是动员了各方面的专家对日本进行全方位的立体研究，比如本尼狄克特著名的《菊与刀》也是这时期的研究成果，不长的文章中所提出的对于天皇权威的保留等观点也最终对麦克阿瑟产生影响。如果说本尼狄克特与日本素无渊源，其对日本文化的分析至少找不出有影响到其判断的“亲日”情愫，那么，自二战期间在国务院即活跃着一批与日本有渊源的日本问题专家，这个渊源在评析两大职能部门意见冲突时绝对不容忽视。

二战中期以后担任助理国务卿的前驻日大使格鲁是典型的“亲日派”，他的驻日大使参事杜曼，被认为是“挚友”，有着“久居日本的经验、成熟的意见”。[23]赖肖尔出生在日本，父母都是来自美国的传教士，作为“BIJ(Born in Japanese)”，16岁之前都在日本生活，如归泳涛教授所评价：“当赖肖尔在二战以后以一位美国知名学者以及外交官身份再度来到日本时，将他和日本人在感情上连接在一起的，已经不只是他年少时的美好记忆，而且是一个传教士家庭在日本留下的功绩和广泛的社会关系。这是一种与生俱来的跨文化信赖关系，它无疑是为赖肖尔和日本人的沟通提供了一笔宝贵的财富，也为美国和日本之间缔造了一条对话的纽带。”[24]伯顿在日本专门学习过几年语言，与赖肖尔在哈佛大学就学时就熟识，二人是当时美国内为数不多的具有日本生活学习经历的日本问题年轻专家。赖肖尔对于琉球归属问题的态度昭然若揭(28)赖肖尔在其后期的学术著作《日本人》中已经显露了其真实的琉球观。如：“盟国军队充斥了整个日本，日本被剥夺了它过去所掠夺的一切战利品。事实上，甚至那些并无任何国家对其具有什么合法权利的领土也被剥夺了。北海道以北的千岛群岛划给了苏联，美国自己拿走了冲绳。”参见文献[25]。，也影响了后来的卡尔·凯森报告，这在上文都做过论述。国务院只有文森特被公认为“亲中派(China-oriented)”[19]105，但从这些人的回忆录和历史档案的解读来看，文森特的“亲中”也不算坚定。

当然，对日处置问题要放在东西方冷战的大背景下来考察，但国务院内从事远东事务人员长期存在“亲日情结”却是不争的事实，并且贯穿整个琉球问题解决的始终。正是因为有这种情结存在，在国务院内部形成了一种惯性。这种惯性希望与日本处理好友好关系，顺应日本的要求，尽快移交琉球群岛的行政权给日本，而不是如军方一样完全站在军事战略的视角去看待琉球问题。不过就国务院来说，这又何尝不是一种“政绩”，或者说减少日美矛盾就是给自己减负的最佳选择呢？

(三)军方与国务院文官系统看待问题的方式与侧重点这些“知识结构性”矛盾是长期论争存在的深层次原因

军方侧重从琉球在美苏争霸的亚太战略大视角去思考，得出的结论自始至终都是一致的，虽然不同历史时期在各种备忘录、战略评估报告或谈话中的措辞各有差别，但长期战略托管的思想内核始终不变。这是军方“与生俱来”的军事视角看问题所带来的观察结果，尤其对待冲绳本岛，这也就是为什么对于吐噶喇列岛、奄美群岛乃至小笠原群岛的移交，军方都“忍痛”接受。如果没有军方的坚持，在《旧金山和约》签订后很难到1972年冲绳本岛及南部岛屿才移交。除此之外，琉球是军方在付出了7万多人员伤亡及巴克纳中将阵亡的代价下惨胜得来的，这些都为军方对待冲绳问题蒙上了一丝悲情色彩，将琉球在很短的时间内移交给日本在情感上很难接受，这应视为军方长期坚持的潜在内心动因。

国务院人员构成上的“亲日派”占多数，尤其是早期的参谋人员更为明显。这种“亲日”导致了他们行为上的偏见与执拗，这是一个方面，上文已经论述。另一方面，不容忽视的一个问题是，他们对待中—琉—日三者之间的关系，虽不乏持平的历史论述，但在得出结论时往往又与历史事实大相径庭。这是怎么回事呢？笔者认为这要归因于这些参谋人员的琉球知识体系来源出了差错，这可以从两个方面来进行论证。一方面，他们的资料来源有限，笔者注意到的一个现象是，20世纪40年代的一些涉及琉球地理、文化、政治的文章中，很多都引用巴泽尔·贺尔·张伯伦(Basil Hall Chamberlain)对琉球人种、语言、文化方面的研究结论，比如张伯伦1895年发表的《琉球群岛和他们的居民》(TheLuchuIslandsandtheirInhabitants)[26]得出了日琉人种上的相似性结论。40年代的研究者们很多都引用张伯伦的结论，如恩布里(John F. Embree)1943年发表的文章《日本人》(TheJapanese)(29)The Japanese, Smithsonian Institution War Background Series No.7, Washington, DC, January 1943, vi+42pp.，英国著名的国际问题智库查塔姆研究所(Chatham House)在其刊物《今日世界》和《国际事务》中也发表了不少这一类选题的文章。署名“S. H.”1947年在《今日世界》上发表的文章《冲绳和琉球群岛》(OkinawaandtheLuchuArchipelago)提出，日本人和琉球人很可能拥有共同的祖先——通古斯人，他们经过朝鲜，到达日本最南端的九州。[27]再如1947年马丁(Edwin M. Martin)《盟军占领日本的结果：中期报告》(TheResultsoftheAlliedOccupationofJapan:AnInterimReport)(30)Edwin M. Martin, The Results of the Allied Occupation of Japan: An Interim Report, Institute of Pacific Relations 10th Conference, Stratford-upon-Avon, England, 1947. Vol. 4. United States Papers.等。笔者在查阅“英国外交部档案”时，也惊讶地发现同一时期，英国外交部门也受到张伯伦研究的影响。1942年4月8日，查塔姆研究所专家将牛津大学琼斯教授(F. C. Jones)在《外国调查与新闻评论》发表的一篇介绍琉球的文章推荐给英国外交部远东司司长克拉克(Ashley Clarke)，值得一提的是，琼斯教授对琉球的地理组成、文化等几乎都引用于张伯伦。(31)Loochoo (Ryukyu) Islands-possible Chinese claim after the war. Code 23 file 2836, FO 371/31842, Foreign Office files for Japan, 1931-1945, pp.12.张伯伦教授1850年出生，1935年去世，出生于英国南安普顿。他1873年到达日本，先后在日本海军学院、东京帝国大学等机构从事语言文化方面的教学，1911年返回欧洲，在日本旅居近40年，算作十足的“日本通”，这也难怪美英从事琉球相关政策制定的工作人员会将他的研究奉为圭臬。这种资料来源的单一性一度让笔者非常震惊，因为只要对中琉的历史稍微有所了解的话，《使琉球录》白纸黑字的记载、明太祖赐闽中舟工三十六姓给琉球及中琉之间情同父子的睦邻友好关系堪称佳话。与此相反，日本自17世纪初萨摩藩入侵琉球乃至1879年违背琉球人民的意志兼并琉球，这些历史在中国的典籍中斑斑可考且获取并不难，却不知为何以一位长期旅居日本、有“亲日”嫌疑之人的研究作为知识结构的重要来源，这很不可理解，由此推断这些参谋人员存在“懒政”行为并不为过。

笔者在能力所及的范围内查阅了20世纪40年代很多外国人的琉球相关著述，也并非都是得出不利于中国的结论，也有极少数如曾在上海沪江大学教书的美国地理学者葛德石(George B. Cressy)，在其初版于1946年的《亚洲之地与人》一书中说：“战败日本，剥夺其为侵略军国之外围领土，当属妥善之军略地理……如此实施，须交还台湾及琉球于中国。”[28]拥有这样持平舆论的外国人在当时少之又少，这似乎又牵扯出一个问题，国务院内部参谋人员中很多倾向日本的“日本通”都有日本的工作或生活经历，恰恰葛德石也拥有中国的工作经历，在琉球问题上对华友好的罗斯福总统也有中国的相关情结(32)罗斯福的外祖父德拉诺曾在中国的珠三角广州、香港、澳门生意做得比较成功，使得罗斯福从小对中国人民的勤劳、善良有所认知。，这种现象是偶然现象还是有着某种规律？比如伯顿主张应给予日本宽大机会，提高人民生活水平，并最终在平等的条件下加入国际大家庭，其在自传中就直言这个思想的产生基于战前在日本生活和学习的经历。[19]98这又引申出一个问题，1945—1948年，尤其是1947年，仅仅当时中国国内的民间琉球归属问题研究就呈“井喷”的态势，但国务院的参谋人员却似乎更愿意接受来自西方学者对琉球的既有价值判断，资料来源单一且陈旧，选择性“刻意”忽视中国的民间舆论要求琉球回归中国的诉求已经到达顶峰，这种“回避”是否存在刻意？

另一方面，对待“贪欲”所攫取领土的时间溯及力问题。对比来看，无论是美国务院内部还是同一时期的英国外交部，有一个现象即都在有意无意淡化1879年这个日本以武力吞并琉球的“特殊”年份，也就是说认为1879年日本吞并琉球不构成“贪欲”所攫取的领土，且时间过于久远。还比如不少人对1943年《开罗宣言》对于琉球是否属于日本必须放弃的侵占领土是持有异议的，上文也做过论述。以起草对日《伯顿草案》知名的伯顿就在自传里抱怨罗斯福总统召开开罗会议虽然带了一班幕僚，但宣言起草过于草率，没有更多的民主酝酿过程。其实笔者研究发现，这种暧昧态度在英国外交部更早一些时候就已经萌芽，要比美国务院内部的参谋人员还要早一些，这种英美西方大国式的“思维”让人难以理解和接受。

(四)虽然双方就琉球问题具有一定的论争，但本质上都是为了维护美国的国家利益，维护美国在世界的霸权地位，这一点是不会改变的

不管是军方还是国务院，无非是两套不同的政府职能系统，本质上维护美国国家利益，维护美国在全球霸权地位的根本宗旨是殊途同归的。从外在表现看，军方总体上似乎对琉球群岛“斤斤计较”，从托管领土在北纬30°(涵盖吐噶喇列岛)、29°(不包括吐噶喇列岛)一直到27°(不包括奄美群岛)。国务院也并非如此慷慨地把琉球群岛逐渐分解，上述列岛在国务院看来并非核心部分，在涉及冲绳本岛时，国务院与军方对其重要性是存在共识的。即使后来国务院希望将冲绳本岛与南部岛屿移交给日本的时间表提速，那也是在不危害到美国在日本周边乃至亚太的核心军事利益的基础之上的。军方对国务院逐渐解构琉球群岛的本质是心知肚明的，也知道被解构的并非冲绳本岛，但也有“意气”般地阻止国务院进一步得陇望蜀的意图，这是显而易见的，在不同时期，军方高层都有上述意图的明确表述(33)Japanese Pressures on Ryukyus, January 9, 1965. DNSA, Japan and the United States: Diplomatic, Security, and Economic Relations, 1960-1976. ProQuest LLC., 2008. JU00428.。军方与国务院的见解不同，但所要达到的目标一致，这一点不会改变，这也反映了美国政治的特色。

四、结 语

综观20多年美国军方与国务院由琉球群岛所产生的论争，历史的最终走向似乎朝着国务院所设计的路线图“按部就班”，军方虽然在不同历史时期一而再地重复琉球战略地位的重要性，但无非是延缓了这一历史进程的相对时间而已。不过，令军方慰藉的是，1972年美国移交琉球后，时至今日，美军冲绳基地的各方面并没有受到影响。其实，军方也不是不能接受这样的最终结局，或者军方已经“看透”了最终结局，只不过军方并不希望过程那么“轻易”，但国务院由于涉及各种复杂的因素(上文已做详细论述)，因而出现了与军方观点背道而驰的局面。这样的状况也导致了行政效率低下，更是给足了日本政府机会，从而更加给军方以压力。总而言之，20多年的论争型塑了美国琉球战略的历史进程，一定程度上影响了亚太地区的政治局势，但正如上文论述，双方维护美国国家利益的宗旨则是一成不变的。