区域性海上执法协作机制研究

李 科，顾凯辉

(1.中国人民武装警察部队警官学院 军事法学系，成都 610200；2.中国人民武装警察部队研究院 法制研究所，北京 100020)

海上执法是海洋治理的重要手段。党的十八大首次提出了海洋强国战略，明确了提高海洋资源开发能力、发展海洋经济、保护海洋生态和坚决维护国家海洋权益的基本任务，而更加有力和高效的海上执法是建设海洋强国的重要保障。海洋的开放性和跨界性决定了海上执法只依靠某个国家和地区是不足以满足海洋治理需要的，势必要通过海上执法协作来最终实现执法目的。在习近平总书记“坚持陆海统筹，坚持走依海富国、以海强国、人海和谐、合作共赢的发展道路，通过和平、发展、合作、共赢方式，扎实推进海洋强国建设”[1]重要指示的指导下，中国正以更加积极和开放的姿态参与包括海上执法协作在内的全球海洋治理。

对中国来说，参与和构建区域性海上执法协作机制也正呈现出新的现象。宏观上，习近平“人类命运共同体”理念以及“亲、诚、惠、容”的周边外交理念，正不断指导中国更加积极主动地参与海上区域性执法协作机制的构建和运行，并试图以此引领全球海洋治理，建立以合作共赢为核心的新型国际海洋秩序。微观上，中国海警局的转隶整编，使中国在开展对外交流和国际合作时，有了统一的海上综合执法力量，在符合国际通行做法的同时与境外海警力量具有更为对等的身份。但是由于受历史发展、地缘政治、军事外交、经济合作等因素的影响，不同的海洋区域呈现出各不相同的特点和治理合作逻辑，这些区域相互重叠、交织，构成了区域性海上执法协作的地缘基础，决定了构建区域性海上执法协作机制，无论从理论上还是实践上都具有艰巨性和复杂性。

一、区域性海上执法协作机制的理论基础和构建逻辑

(一)区域性海上执法协作机制中的公共性

海上执法的主体不限于也不能限于一个国家、一个地区。海洋的开放特征决定了国际执法协作应该是海上执法的重要组成。首先，海洋地理上的公共性是海上执法协作开展的现实基础。撇开争议海域不提，哪怕是已经明确划界的海域，也不可能像主权国家的陆上国边界一样，通过物理隔离、设置口岸等方式进行管理，海洋在实质上是完全开放的。在海上活动的船只、人员，在没有建立起遵守海域所属国有关管理法规的意识自觉的情况下，在不受管控的前提下，他们在海上的活动是完全不可控的、自由的。这种不可控体现在他们可以游走于管辖海域、公海、他国管辖海域，而要实现有效管理，只能依靠相关国家和地区开展执法合作。另外，还有公海和大量存在争议的海域，在这些海域开展有效的海上执法，开展海上执法合作是应有之意。其次，海上执法协作所保护的法益具有公共性是海上执法协作开展的价值基础。这一公共性的范围，是参与某一海上执法协作机制的全体国家和地区。国际刑法中，打击海盗、贩奴、劫持航空器等罪行是受到世界各国公认的，而在一定区域内，不同国家对于海洋环境保护、海洋科研管理、海洋生物多样性保护等方面各类不同行为的认知是不同的，譬如有的国家认为是违法活动，而有的国家认为该行为合法。这些不同认知再和管辖争议海域结合，就无法在一定范围内实现其公共性，就失去了对这些行为开展海上执法协作的基础。所以海上执法协作机制必然是以各国和地区所保护法益的区域公共性为基础的。

(二)区域性海上执法协作机制中的层次性

一方面，区域性海上执法协作机制的构建本身具有层次性。以《联合国宪章》和《联合国海洋法公约》为总纲，在各类涉海国际公约的约束下，形成了全球海上执法协作的大框架。同时这些全球性法规对区域合作的框架性规定不仅提供了实践的合法性基础，还直接推动了区域性海洋合作机制的建立以及法律框架的更新。[2]由此，“全球—区域”的一级框架得以形成。而区域一级框架为更小的区域(多边或者双边)执法协作机制的建立提供了合法性基础和实践可能，构建起“区域—小区域”的二级框架。而这些区域以及小区域相互之间可能交织组合，从而构成海上执法协作机制的多层次多维度。这也与近几年“海洋区域主义”的兴起是一致的。另一方面，区域性海上执法协作机制的参与主体的参与目的具有层次性。更加有力地打击各类海上违法犯罪，实现对海洋更加有效的管理和控制，保障对海洋更好的开发和利用是建立海上执法协作机制的目的价值，这对每个参与主体来说都是一致的。但对不同国家和地区来说，参与或者构建区域性海上执法协作机制，还有诸如维护国家主权和海洋权益、促进经济合作与发展、更多参与国际政治活动以提升国际地位等目的。即使在同一个区域性海上执法协作机制中，不同国家和地区的参与目的也具有层次性，这与不同国家的政治、经济发展水平及发展道路有着巨大关联。

(三)区域性海上执法协作机制作用领域的多元性

区域性海上执法协作机制的作用领域，可以涵盖几乎涉及海洋开发利用和管理的全部事项。在传统海洋治理领域，常见的譬如渔业管理、打击海盗。渔业是人类开发利用海洋最初的手段和方式，也是较早开始进行国际海上执法合作的领域，就我国来说，我国与韩、日、越乃至苏联都签订有专门的渔业协定，架构了专门的渔业执法协作机制；海盗是涉海国家深恶痛绝的恶性犯罪，《亚洲地区反海盗及武装劫船合作协定》是第一个专门针对打击海盗和武装抢劫船只的多边协议。而在非传统安全领域，《中国与东盟关于非传统安全领域合作联合宣言》《上海合作组织成员国边防合作协定》等，在打击恐怖主义、能源运输安全等方面，也架构了相应的区域性海上执法协作机制。此外，在海上救助、人道主义援助等广义上的“执法”领域，也有一系列机制的构建。而对于某一区域性海上执法协作机制来说，也存在关注某一领域和关注多个领域两种构建模式。如中国公安部和日本海上保安厅通过《中华人民共和国公安部和日本国海上保安厅关于防止和打击海上犯罪活动会谈纪要》(2001年10月29日)构建的执法协作机制，明确了在偷渡、非法买卖毒品枪支弹药、海盗，以及其他双方同意合作的多个领域开展执法合作，而《亚洲地区反海盗及武装劫船合作协定》就仅针对海盗和武装抢劫船只。

二、中国区域性海上执法协作机制的现状和反思

(一)区域性海上执法协作机制形成中出现的新现象

世界各国在海洋治理与合作中，形成了数量庞大的涉及海洋各种不同事务的国际公约，其中，以《联合国海洋法公约》为总纲，逐步形成了在平衡与发展中不断完善的国际海洋法律体系。而要实现这一国际法律体系试图实现的海洋治理目标，需要世界各国达成包括执法协作机制在内的有效的国际海上合作机制。但是由于海洋治理越发受到不同区域海洋地理生态、政治生态的双重影响，主权国家和国际组织在参与治理过程中形成力量的多元化博弈，“区域化”成为这种力量博弈的现实选择。[3]因此，为解决不同海洋区域存在的不同问题，同时适应不同区域在长久历史交融和发展中形成的海洋合作文化，以区域性海上执法合作机制来实现这一目的越发成为海洋治理的重点和焦点。相对来说，区域性合作机制较全球大合作来说，具有三个优势。一是冲突更易调和。在区域背景下，特定区域内不同国家和地区虽然需要调和的矛盾具有多元性，但由于区域内国家和地区数量有限，各方也就更容易寻求意见的一致性，将重点从冲突转向合作。二是针对性更强。在区域内，国家和地区可以根据本区域的特征，重点解决本区域急需解决的问题，这也从另一个侧面反映出不同区域的不同特性。三是更能提出可供执行的方案。在全球视野下，执法协作机制的构建可能更倾向于框架和意向，而在区域范畴内，更能提出可供直接执行的方案，直接将各方合作意图实现在操作层面。当然，区域性合作机制，其始终是处于以《联合国海洋法公约》为总纲的全球海洋合作机制的大框架内，一定程度上实现了全球与区域的多层统一。

近年来，区域性海上执法协作机制的构建呈现出新现象。一是区域性的执法协作机制正不断形成和涌现，区域利益导向使同一区域内的国家和地区，正通过各种形式实现区域性执法协作机制的架构，区域内的国家和地区承担区域安全责任，分享区域执法负担，共享区域安全利益。二是执法协作机制越发务实、高效。不同于往前一个历史时期内形成的海上执法协作机制更加注重达成意向、构建框架，这几年涌现的区域性海上执法协作机制，往往将更多重点直接放在联合执法、管辖划分、信息通报等，均是在实务中直接具备可操作性的。三是架构于矛盾和冲突之上。海洋的巨大利益性，使海洋权益争端成为常态，但是这些海上区域性执法协作机制，往往搁置了领土主权、海洋权益的争端，仅针对具体问题开展执法合作，在海上实现了冲突与合作的统一。

(二)中国主导的区域性海上执法协作机制正在发挥更为积极的作用

我国是联合国安理会常任理事国之一，在国际海洋政治、海洋经济领域中扮演着重要角色。我国倡导的“海洋命运共同体”理念，具有较高的国际影响力和美誉度，展现了负责任大国的良好形象。特别是作为“一带一路”有机组成部分的21世纪海上丝绸之路，成为中国有效参与维护区域海上安全和秩序重任的重要平台。共建“一带一路”顺应了全球治理体系变革的内在要求，彰显了同舟共济、权责共担的命运共同体意识，为完善全球治理体系变革提供了新思路、新方案。《“一带一路”建设海上合作设想》提出，维护海上安全是发展蓝色经济的重要保障。与沿线各国加强在海洋公共服务、海上航行安全、海上联合搜救、海洋防灾减灾和海上执法合作等领域的合作，为保护人民生命财产安全和经济发展成果构筑安全防线。

21世纪海上丝绸之路建设在海洋交流与合作、区域海洋安全机制构建等方面取得了重要的成果。一方面，倡导“共同、综合、合作、可持续”的安全观，主张树立以共同安全、综合安全、合作安全、可持续安全为核心的新型安全理念。中国人民解放军海军致力于与各国海军或海上单位在多个领域进行安全对话与真诚合作，坚决维护海上通道安全和态势稳定。面对地区海上安全风险，中国主张应当遵守《联合国宪章》，根据国际法，在尊重历史事实的基础上，坚持直接当事方谈判磋商处理海上争议问题；在地区多边安全框架下加强海上行为规范和危机管控；在护航、人道主义援助、打击海盗和海上反恐等方面加强合作，共同维护亚太和谐稳定的海上秩序。另一方面，致力于以多边和区域的海上合作机制维护海上安全，注重加强海上安全机制的建设，与多个国家海军建立了双边海上安全合作机制，如中美海上军事安全磋商机制、中越北部湾联合巡逻机制、中印尼海军合作对话机制。积极提供海上公共安全产品，设立了中国—东盟海上合作基金，用于支持海上联合搜救和救助热线等项目。从2008年起中国海军护航编队开展了亚丁湾索马里海域护航行动，有力保障了国际重要贸易航道的安全。此外，按照《南海及其周边海洋国际合作框架计划》，中国与沿线国家搭建双边联委会、管委会和研讨会等多层面合作机制，与印度尼西亚、泰国、马来西亚、柬埔寨、越南等东盟国家在海洋生物多样性、海岸带管理等低敏感度领域开展了一系列合作项目，达成了广泛的共识。在南亚地区，中国分别同印度、巴基斯坦、斯里兰卡、孟加拉国等国签署了海洋合作谅解备忘录。在非洲，与南非、坦桑尼亚桑给巴尔、塞舌尔、马尔代夫等分别建立了长期的双边海洋合作机制。这些努力顺应了全球海洋治理变革的内在要求，彰显了权责共担、同舟共济的命运共同体意识，为全球海洋区域性执法协作机制交出了中国答卷，给出了中国方案。可以预见，随着中国与海上丝绸之路沿线国家的合作向更广泛、更深入、更全面发展，海洋领域的合作将会发挥出越来越重要的作用。[4]

(三)中国参与的区域性海上执法协作机制之反思

我国始终通过与区域性国际组织合作、参与多边协定、签订双边协定等方式，积极构建符合我国海洋战略的区域性海上执法协作机制，但长期以来也呈现出三个特点。

一是双边合作机制多于多边机制。中国海洋疆界的特征决定了“多边”机制比“双边”机制更加符合我国的海洋利益维护，因为我国海域，特别是我国主张海域，涉多国力量博弈的区域要远远多于双边合作或者争端。而在海上合作领域，由于外交领域达成两方共识比达成多方共识更能短期内有效解决实际问题，因此当前的双边机制要明显多于多边机制，如《中华人民共和国公安部和大韩民国海洋警察厅合作协议》(1998年12月8日)、《中华人民共和国和日本国渔业协定》(1997年11月11日)、《中华人民共和国政府和越南社会主义共和国政府北部湾渔业合作协定》(2000年12月25日)、《中越北部湾渔业合作协定补充议定书》(2004年4月29日)、《中越北部湾渔业联合委员会北部湾共同渔区渔业资源养护和管理规定》(2004年6月30日)等大量双边协定，在具体领域对相关领域的执法协作构建了合作机制。在特点上，这些双边协定大多构建起相对具体、有效，具备直接操作性的执法协作机制，如架构双方海上执法机构的联络窗口、明确双方共同打击的犯罪行为、规定在相关区域可以采取的有效措施等。《中华人民共和国政府和美利坚合众国政府关于有效合作和执行1991年12月20日联合国大会46/215决议的谅解备忘录》(1993年12月3日)作为其中的典型，对于太平洋地区渔业联合执法，更是直接建立了执法人员登舰共同执法的机制。而在多边协定中，框架性的协议则要远远多于执行层的细则。

二是更加关注传统海洋安全领域。在已有的海上执法协作机制中，对传统海洋安全领域的关注，要远远多于对当前全球海洋治理新形势下新问题和突出问题的关注，其中渔业、走私、海上交通安全、海盗是最热的4个“关键词”。但是随着国际局势的不断演进，非传统安全领域的问题逐渐显现，给全球海洋治理带来了新的挑战和威胁，阻止对海洋生态的破坏、打击海上恐怖主义、维护海洋生物多样性等越来越受到国际社会的关注，而当前中国在这些领域参与的区域性海上执法协作机制并不多。

三是综合性区域合作框架机制更多，海上执法专项机制协定较少。从目前已建立的海上执法机制可以看出，许多执法协作机制的建立，是涵盖在综合性区域合作框架中的，如《南海各方行为宣言》明确规定和倡议南海各方在海洋环保、海上航行交通安全、海洋科研、海上搜救、打击跨国犯罪等五个方面积极开展合作探讨，为地区的和平稳定做出贡献。[5]其中，海上执法协作只是区域合作框架中的一部分，且是最为框架的协定，可操作性极低，距离真正发挥作用仍有很长的路要走。

三、中国区域性海上执法协作机制的完善对策

(一)中国区域性海上执法协作机制构建的价值取向

我国在参与或者构建区域性海上执法协作机制过程中，要注重价值取向的多元性。

一是维护国家主权和海洋权益。坚决捍卫国家主权和领土完整，绝不放弃正当权益，更不能牺牲国家核心利益。坚决维护国家权益和国家发展利益相统一，提高海洋维权能力，推动海洋维权向统筹兼顾性转变。坚持“主权属我、搁置争议、共同开发”的方针，倡导依据国际法、以和平谈判方式解决海洋争端，努力维护海上的和平稳定。[6]在区域性的海上执法合作机制构建中，要坚持斗争与合作相结合，对于能够开展合作的“低敏感地带”事项，通过多种手段积极拓展合作方式和领域，而对于领土主权等国家核心利益，坚决地开展法理、舆论、外交和军事斗争。

二是深度参与全球海洋治理。面对全球海洋治理难题，中国提出了共护海洋和平、共筑海洋秩序、共促海洋繁荣的“海洋命运共同体”理念。“海洋命运共同体”关乎新的海洋秩序，而海洋秩序是世界秩序的重要组成部分。海洋是属于全人类的财产，决不能私有化，全球海洋治理的最大原则就是确保这一原则不折不扣地得到执行。世界海洋的发展必须建立在共同的国际规则基础上。[7]区域性海上执法协作是我国参与全球海洋治理的重要手段和依托，只有更广泛地参与不同区域内的海上执法协作，才能将中国“海洋命运共同体”的理念带向世界。同样，在不同区域发挥中国更大的作用，也是中国践行“海洋命运共同体”理念的具体实践。

三是保障海洋强国战略、“一带一路”倡议的实施。海上执法协作是“一带一路”区域合作的重要内容之一，中国与沿线国家开展海上执法协作，对于维护贸易航道安全、促进中国与沿线国家蓝色经济发展具有重要的意义。中国应在总体周边外交和现有海上执法合作的基础上，加强与沿线国家尤其是对21世纪海上丝绸之路建设具有战略意义和关键地缘位置的国家的双边海洋合作，以目前已有的双边海上执法协作内容为基础，不断拓展新的海上执法合作领域，加大海上执法协作的广度和深度，为21世纪海上丝绸之路建设提供海洋安全方面的支撑和保障。

(二)中国参与区域性海上执法协作机制的路径选择

一是积极加强与各类国际组织的合作。在全球范围内，国际海事组织、北极理事会等机构对构建区域性海上执法协作机制起到了积极作用，联合国环境署在“区域海洋项目”框架下发起并赞助了13个海洋环境保护区域性合作机制。中国应加强与这些国际组织的合作，积极参与这些国际组织所主管的国际事务，以负责任大国的形象引导、参与构建更多有效的区域性海上执法协作机制，争取在全球海洋治理中发挥更积极的作用。此外，东盟、上海合作组织是中国与区域性国际组织对话的两个典型。对东盟来说，中国作为“组织外”国家，应通过与该组织开展更大范围的对话与合作，促进与该组织成员国的合作，通过“一对一”合作实现“一对多”合作的跨越。对上合组织来说，中国作为该区域性国际组织的主导者和参与者，要通过这一国际组织，更多地发出中国声音，给出中国方案，在一定范围内引导构建符合我国海洋治理观的区域性执法协作机制。

二是积极与周边国家加强执法协作。中国周边国家，特别是涉海周边国家，大多与中国存在海洋权益争端，在处理与这些国家的关系时，中国应不断发扬和平合作的传统，以21世纪海上丝绸之路为平台，进一步夯实海上经济合作基础，[8]并以经济合作为基础，拓展至经济相关领域的海上执法合作，如渔业、航运、打击走私等，随之进一步拓展至打击恐怖主义等非传统安全领域。

三是进一步贯彻落实“走出去”战略。中国参与区域性海上执法协作机制，不应该只满足于与我国海洋领域有关或接壤的区域。随着我国海外利益的不断拓展，以及中国在国际社会更多发出中国声音的政治和外交需求，中国需要更大范围地参与到不同海域区域的治理中去。其最终目的是在全球海洋治理中发挥更加积极的大国作用，中国海军参与亚丁湾护航是最好的中国实践。当前，北极的极地航行治理、南极的生物多样性保护等课题，是国际社会非常关注的区域性海洋治理和海上执法方向，中国应该在类似此类区域性合作框架内，更多地主动参与，更好地发挥作用。

(三)中国海警局应在中国区域性海上执法协作机制构建中发挥更大作用

为贯彻海洋治理和海洋发展新理念，提升我国在开发海洋、利用海洋、保护海洋、管控海洋方面的综合实力，党中央做出了海警队伍转隶改革的相关部署，旨在建立一支更加统一、高效的海上综合执法队伍，更加合理地配置海上执法力量。2018年，在党中央统一部署下，《深化党和国家机构改革方案》明确，海警队伍转隶武警部队。按照先移交、后整编的方式，将国家海洋局(中国海警局)领导管理的海警队伍及相关职能全部划归武警部队。[9]转隶武警部队后，中国海警局在一定范围内逐步开展双边、多边海上执法合作与交流活动。如为进一步落实《中国海警局和菲律宾海岸警卫队关于建立海警海上合作联合委员会的谅解备忘录》，中菲海警于2018年10月在广州举行了第二次联合委员会会议。双方表示愿进一步深化合作，积极开展舰船互访、联合演练、人员交流培训、热线联络机制等务实合作；同意继续在多边机制下加强政策立场协调，为地区安全稳定做出更多积极贡献；强调将进一步加强沟通与互信，妥善管控分歧，深化务实合作，推动构建海上安全命运共同体。[10]2018年9月，第十九届北太平洋地区海岸警备执法机构论坛高官会在浙江杭州举行。中、加、日、韩、俄、美海岸警备执法机构120余名代表参加了论坛。论坛围绕加强当前国际形势下海上执法合作，共同防范打击偷渡、毒品等海上非法贩运活动，协调北太平洋公海渔业执法巡航计划，交流海上应急救援和生态环境保护经验，加强执法信息交换，组织论坛联合演练和联合行动，以及论坛下一步发展方向等内容进行了富有成效、务实深入的研究讨论。[11]这些举措都是中国海警局履行我国海上综合执法机构职责、积极构建海上执法协作机制的有益尝试。

海警队伍的转隶改革，对我国更好地参与区域性海上执法协作机制构建具有积极的作用。因为世界主要涉海国家都建立了统一的海上综合执法队伍，如美国的海岸警卫队、日本的海上保安厅、越南的海上警察等，[12]中国海警局的整编，使中国在对外开展海上执法合作时，有了与其他国家更加对等、相对稳定的专门机构。在未来，中国海警局应该在海上执法协作机制中发挥更大的作用。一方面，当前我国已经构建起的海上执法协作机制中的执法内容，在我国国内事权划分上，大部分职责属于中国海警局，在这些领域，中国海警局应在机制框架内，通过积极开展海上执法协作以提升海洋治理效能；另一方面，中国海警局可以通过与外国海岸警备机构签署备忘录等形式，直接在操作层面构建更加高效、务实、便捷的执法合作机制，有机融入国家整体区域性海上执法协作机制。