开放大学政策法规比较研究——以英、美、日、中四国为例

王向旭，蒋亦璐

(国家开放大学 终身教育研究院，北京 100039)

世界各国开放大学的创建和发展过程中，各国的政策法规具有决定性的影响作用。国家的政策法规不仅为开放大学的创建和发展提供理论依据和行动指南，而且决定其发展方向和兴衰成败。除中国以外，本研究之所以选英国、美国、日本这三个国家作为比较分析的样本，是因为这三个国家开放大学的特点、发展态势及相关政策法规均具有典型代表性：英国开放大学通常被视为是第一所现代意义上的开放大学，建校以来以其卓越的教学和科研水平备受国际远程开放教育界关注，但近年来因英国高等教育政策的调整正面临前所未有的挑战；美国凤凰城大学是私立开放大学的典型代表，受政策影响，其兴也勃焉，其衰也忽焉；日本放送大学的建立和发展拥有坚实的法律和政策基础，在日本终身教育体系建设中发挥了重要作用。

一、国家政策对开放大学发展的影响

开放大学的建立和发展受国家政策的影响非常显著。有些国家，政府的有关政策不仅为开放大学的建立和发展提供了依据和基础，而且提供了专门的经费支持和制度保障；也有些国家，政府更倾向于由普通高校或其他机构承担远程开放教育的职能，并未将开放大学作为政策扶持的重点。此外，就政策的稳定性而言，有些国家有关开放大学发展的政策相对稳定，开放大学的发展态势比较平稳；也有一些国家，受多种因素影响，政府有关开放大学发展的政策不是很稳定，开放大学的命运会随着政策的调整而起伏不定。

(一)英国

英国开放大学的建立和政府在政策上给予的支持密不可分。1963年的《罗宾斯报告》提出了著名的“罗宾斯原则”，即主张应该为所有在能力和成绩方面合格，并愿意接受高等教育的人提供高等教育。该报告对英国开放大学的建立起到了重要的促进作用。[1]在1993年之前，开放大学一直从教育科学部直接领取政府财政拨款，而不是像英国其他大学一样，必须依据大学拨款委员会(1992年更名为高等教育基金会)的评估结果来获得相应拨款。[2]自1993年起，英国开放大学开始和英国其他大学一样接受高等教育基金会的评估和拨款。这种财政拨款渠道的改变，虽然对英国开放大学带来了接受评估的压力，但同时也意味着英国开放大学获得了和英国其他大学一样的地位和发展动力，有利于英国开放大学在师资、教学、科研、管理等方面坚持与传统高校一样的质量标准。

2011年6月，英国政府发布了名为《高等教育：以学生为中心》(Higher Education: Students at the Heart of the System)的高等教育白皮书，强调将大学置于市场竞争之中，将学生置于消费者的中心地位。受此政策影响，2012年之后英国高校的学费明显上升，虽然英国开放大学的学费提高后的绝对值相对仍然较低，但全日制学生学费也由1 500英镑/年提高到了5 000英镑/年，非全日制学生学费从700英镑/年提高到了2 500英镑/年。[3]与此同时，英国的学生贷款政策收紧，高等教育中的在职学生数量呈明显减少趋势，这给主要面向在职成人的英国开放大学的发展造成了明显的不利影响。据统计，2010—2014年的五年间，英国开放大学的学生数从26万人下降到了18.7万人，[4]之后的几年有过小幅回升，但总体仍呈下降趋势，2019年已下降到了17.5万人；[5]2011—2012学年度，英国开放大学尚有3 800万英镑的财政盈余，而到了2013—2014学年度，其财政赤字已达到1 700万英镑，[6]尽管后来采取了一些开源节流的措施，2017—2018学年度其财政赤字依然达到1 790万英镑。[7]

(二)美国

美国没有严格意义上的类似于英国开放大学那样的机构，开放大学的职责和使命主要是由普通高校(包括社区学院)和私立教育机构承担。历史上，也有人尝试在美国建立类似于英国开放大学那样的机构，例如英国开放大学原副校长John Daniel创办的美国开放大学(the United States Open University)，在投入了2 700多万美元后，勉强维持了三年多便宣布倒闭了。[8]

作为广义的开放大学，美国凤凰城大学(University of Phoenix)在招生规模和办学收益上有过一度的辉煌，曾被誉为最会经营的网络大学。但和美国其他营利性院校一样，凤凰城大学长期以来因招生策略、办学质量和学生贷款违约率等问题饱受争议。[9]2008年奥巴马政府执政后，对远程教育和营利性院校加强监管，并收紧学生贷款。2009年，奥巴马签署行政令(executive action)禁止高等教育机构根据招生人数给招生人员发放薪酬；2012年，奥巴马再次签署行政令，禁止私立营利性院校派招生人员进入军事基地招生。除此之外，奥巴马政府还大力扶持社区学院的发展，使社区学院在与营利性院校的竞争中有了更大的优势。2010—2012年，美国审计总署、参议院等部门发布了多项报告批评营利性院校通过欺骗手段招生，伪造信息帮助学生获得联邦助学贷款等不良行为。[10]2015年，美国媒体详细列举了凤凰城大学在面向军人招生时的各种策略，包括对军方提供资助，以使人们认为该校与军方关系密切，在军人转业招聘会上举办名为就业讲习班实为招生会的活动，按招生人数奖励招生专员，将退役军人组织中的领导者聘为招生专员，在未获得许可的情况下使用军队徽章等。此后，凤凰城大学还陆续受到美国联邦贸易委员会、国防部等部门的调查，并被美国国防部暂停面向军方招生。凡此种种所造成的结果是美国凤凰城大学颓势日渐明显，招生人数自2010年达到470 000人的峰值后一路下滑，2017年已下降至105 602人，[11]并在2016年被美国私募股权基金公司——阿波罗全球管理公司(Apollo Global Management)收购。

(三)日本

日本放送大学从最初提出设想到正式成立，经历了很长的准备时间。1967年，文部省提出了运用广播、电视等手段开设日本放送大学的设想。1969—1983年，文部省等政府机构相继成立了“日本放送大学问题恳谈会”“日本放送大学筹备调查会”等相关咨询机构，并陆续发布了《关于“日本放送大学”设立相关事宜》《关于日本放送大学放送设施》《日本放送大学(暂定名称)的基本构想》《关于日本放送大学基本计划的报告》等政策报告。为了日本放送大学的设立与运营，日本国会还对《学校教育法》和《大学设置基准》等法律、法规进行了必要的修订。[12]相关的政策和立法准备历经10余年时间，直到1983年日本放送大学才得以正式成立，1984年12月，在各类规则制度制定完备之后才开始招生。

虽然日本放送大学的筹备时间很长，但这种政策上的充分调研和准备为其日后的健康运转打下了坚实的基础。日本政府不仅支持放送大学建立了遍布全国都道府县的各类学习中心，而且鼓励放送大学积极参与地区性的大学联盟，实现与普通高校的学分互认互换。通过在本科、硕士层次上实现与多所大学的学分互换，放送大学学生自由选择课程的空间大大增加。放送大学很多制作精良、学习方便、费用较低的课程也被很多日本普通高校的学生选择学习。[13]据统计，截至2016年10月，与放送大学开展学分互换合作的高等教育机构多达387家。其中，有研究生院7所、大学281所、短期大学84所、高等专门学校15所。[14]

(四)中国

在中国国家开放大学及其前身中央广播电视大学40年的办学历史中，政府政策对其发展的影响非常显著。1979年前后，为了尽快缓解十年文革所造成的人才短缺，依靠国家领导的批示和指导，中央广播电视大学和各省级广播电视大学在政策和制度建设并不充分的条件下迅速得以建立，这种状况被称为“先上马后备鞍”。“先上马后备鞍”在当时的历史条件下固然具有效率优势，能够使广播电视大学快速投入运转，但“鞍”的缺乏，即政策酝酿与制度建设不足也给广播电视大学这匹“马”前进的道路造成了诸多障碍和困难，目前开放大学建设发展中面临的许多瓶颈问题，都与政策制度建设不足这些历史遗留问题有关。[15]

40年来，有关开放大学(广播电视大学)的政策通常以通知、决定、会议报告、领导讲话、教育部对相关请示报告的批复等形式印发，如《国务院批转教育部、中央广播事业局关于全国广播电视大学工作会议的报告的通知》《关于广播电视大学今年暂停招收自学视听生的通知》《国家教委关于广播电视大学招收高等专科“注册视听生”的试点的通知》《关于开展“中央广播电视大学人才培养模式改革和开放教育试点”项目研究工作的通知》《教育部关于同意在中央广播电视大学基础上建立国家开放大学的批复》《教育部关于办好开放大学的意见》《教育部关于推进高等教育学分认定和转换工作的意见》，等等。虽然总体而言，中国的开放大学(广播电视大学)事业得到了不断发展壮大，但政策的不稳定性，也使开放大学(广播电视大学)经历了多次波折，办学规模有多次显著起伏，办学自主权和学位授予层次等方面至今仍受到较大的限制。

二、法律法规与开放大学的可持续发展

通过国际比较，我们可以发现，仅依靠中央政府或地方政府一时的政策支持，开放大学的发展基础还不够稳固。只有在经费和独立地位上得到法律的保障，开放大学才能取得长远的发展。各个国家的立法主体、立法制度、立法程序，以及对开放大学的定位有所不同，有的国家针对开放大学制定了专门的法律法规，有些国家则没有专门的法律法规。英、美、日、中四国开放大学建立和发展所依据的法律法规见表1。

表1 四国开放大学建立和发展所依据的法律法规

(一)英国

1969年，英国开放大学获得了枢密院颁发的皇家特许令。皇家特许令共有28项条款，每一项都清楚地表达了不同的核心内容，从各个方面阐述了建立开放大学的整体思路和具体运行方式，明确了开放大学的建立目的、机构组成、教学形式与方法、开放办学的原则以及所拥有的权利和义务。其中包括以下条款：任何自然人都有权进入开放大学学习；可以独立发放或与其他高校合作颁发学位、学历和各类证书；准许大学确定相关部门批准课程计划和研究方案；准许大学根据需要建立学习分支，提供教学；根据大学要求规定考试和学习时间；根据大学制定的原则与需求聘用教师，约定聘期与职责范围；等等。[16]皇家特许令有效保障了英国开放大学的办学自主权，为英国开放大学能够在英国高等教育体系内获得和传统大学一样的社会地位奠定了坚实基础。

(二)美国

作为广义上的开放大学，美国凤凰城大学建立所依据的法律法规主要是基于亚利桑那州有关私立高等教育的法律法规。当然，凤凰城大学的办学活动也必须遵守美国国会和联邦政府制定的法律法规，当其办学活动延伸到其他州时，还必须遵守其他州的州议会所制定的法律法规。例如：2010年修订的《高等教育法》中增加了有关“(远程)教育诚信问题”和“州准入”的条款，规定“如果某高校通过远程或函授教育向另一州的学生提供高等教育，而该州又没有实体机构，那么该高校必须满足该州的任何要求才能合法地开展远程或函授教育”。[17]

(三)日本

日本从一开始筹建放送大学就非常重视法律法规的支撑。放送大学从提出设想到正式成立，经历了10多年的论证和准备，其中相关法律法规的制定和修改是重要的准备工作之一。为了使放送大学的成立和改革发展有法可依，日本从二十世纪七、八十年代起对《学校教育法》《大学设置基准》《大学通信教育设置基准》《放送法》等法律法规进行了多次修改。1981年颁布的《放送大学学园法》从宏观和中观层面规定了日本放送大学的性质和定位，是其建立和发展最重要的法律依据。1989年修订后的《放送法》规定，要确保日本放送大学播出的课程在政治上的公平性，禁止播放广告。在日本人口老龄化和少子化趋势日渐明显的背景下，1990年颁布的《终身学习振兴法》和1996年颁布的《京都府终身学习审议会条例》等法律法规有力地推动了日本放送大学在服务老龄化社会和终身学习方面发挥重要作用，对其招生规模产生了积极影响。[18]

(四)中国

在2020年8月《国家开放大学综合改革方案》出台以前，就中国广播电视大学和开放大学创建与发展而言，政府颁布的最重要的法规是国家教育委员会1987年颁布的《关于广播电视大学专业设置审批权限的暂行规定》和1988年颁布的《广播电视大学暂行规定》。[19]

《关于广播电视大学专业设置审批权限的暂行规定》中规定：只有中央广播电视大学和省、自治区、直辖市及计划单列市广播电视大学可以设置广播电视大学的专业；中央广播电视大学的专业设置和地方广播电视大学本科审批权归国家教育委员会；地方广播电视大学专科专业设置的审批权归各省、自治区、直辖市及计划单列市教育行政部门；中央和地方广播电视大学设立专业，均须按本规定办理申报手续；中央和地方广播电视大学设立专业，须同时拟制专业教学计划；地方广播电视大学所设的专业，如系中央广播电视大学统一开设的专业门类，则在教学计划课程总学分中，使用中央广播电视大学统开课程的学分不得少于60%，其余可自行开课；非中央广播电视大学统一开设的专业门类，亦可以使用广播电视大学或中国电视师范学院所开课程。[20]

《广播电视大学暂行规定》明确了广播电视大学的性质与任务、设置原则与标准、审批程序、管理体制、教学方式和职责划分。其中第6条规定，广播电视大学的主要任务是“举办以高等专科为主的学历教育，同时，为高等教育自学考试及社会各界的职业技术教育、岗位培训、专业培训、继续教育提供教学服务”。第22条规定，“广播电视大学面向全社会实施开放教学。采取视听、自学、函授、面授辅导相结合的教学形式，以视听和自学为主”。第23条规定，“广播电视大学的教学过程采用全国统一开设课程和地方自行开设课程相结合，以全国统一开设课程为主的方式”。第24条规定，“广播电视大学举办的学历教育，学员须通过国家规定的入学考试，方能取得学籍。学籍管理办法由国家教育委员会另行制定”。第27条规定，“中央广播电视大学为国家教育委员会直属高等学校，接受国家教育委员会的领导和管理”。第28条规定，“省、自治区、直辖市(计划单列市)广播电视大学为省、自治区、直辖市(计划单列市)人民政府所属高等学校，接受同级人民政府的领导和教育行政部门的管理，教学业务接受中央广播电视大学的指导”。[21]

三、比较与启示

(一)比较、分析

1.开放大学建设模式

在英国、日本和中国，中央政府对高等教育事业有较大的管理权限，因此，英国开放大学、日本放送大学、中国国家开放大学是由国家设立的专门的开放大学。英国和日本是集中力量建设一所覆盖全国的开放大学，而中国由于地域广、人口多，因此设立了一所国家层面的开放大学(直接隶属中央政府)和若干所地方层面的开放大学(隶属地方政府)，前者对后者有业务指导职能，但后者的“人”“财”“物”都相对独立。美国由于公立高等教育的职责和权力归属于各州，因此，联邦政府并未设立国立的专门的开放大学，远程开放教育的职责由各州的传统大学、社区学院及私立高等教育机构共同承担。美国的马里兰大学全球学院(University of Maryland Global Campus)和凤凰城大学通常被视为广义上的开放大学，其中马里兰大学全球学院是马里兰州立大学系统的一部分，而凤凰城大学是一所私立大学。

2.开放大学的法律地位

根据立法主体的不同，英、美、日、中四国开放大学所拥有的法律地位有较大差异。英国开放大学有枢密院颁布的皇家特许令，日本放送大学建立发展的基本依据是国会颁布的《放送大学学园法》，两者均拥有较高的法律地位。而美国凤凰城大学作为一所私立大学，其建立发展所依据的主要是亚利桑那州州议会颁布的法律法规。中国的《广播电视大学暂行规定》和《关于广播电视大学专业设置审批权限的暂行规定》是原国家教委颁布的部门行政法规，法律地位和法律效力相对比较弱。

3.开放大学的办学自主权和学位授予权

在办学自主权方面，英国、美国、日本的各种政策对开放大学和传统大学一视同仁，开放大学在专业设置、学位授予方面拥有较大的自主权。英国开放大学、日本放送大学、美国凤凰城大学均拥有从学士到博士的学位授予权。中国的国家开放大学，受多种因素影响，其办学层次长期以来被局限在本科和专科层次，缺乏研究生层次的学位授予权。

(二)启示、建议

1.完善开放大学发展所需的上位法律体系

截至2019年年底，我国只有少数几个省和城市出台了终身教育促进条例，在国家层面还没有关于终身教育、继续教育、远程教育和开放教育的专门立法，对于各类函授教育、继续教育、网络教育和现代远程教育办学主体的办学行为也缺乏完善的立法加以规范。《高等教育法》中也仅有一句笼统的表述——“国家支持采用广播、电视、函授及其他远程教育方式实施高等教育”。在实践中，我国高等学历继续教育的各类办学主体间存在过度竞争、无序竞争现象，出现了“劣币驱逐良币”的效应，导致开放大学(广播电视大学)、普通高校的网络教育学院和继续教育学院等各类型学历继续教育的整体社会声誉欠佳。尽管教育部近年来出台了一些文件予以整顿，但问题的彻底解决或许还需要在法治的理念下，通过制定相应的法律法规对各类型学历继续教育的办学行为予以严格的规范。构建和完善这些上位法律体系是“办好开放大学”的制度基础。

2.制定专门的法律以确保开放大学的地位和办学自主权

虽然我国自改革开放以来建设了体系庞大、覆盖全国各地的广播电视大学系统，并从2012年起，陆续将中央广播电视大学和5所地方广播电视大学更名为开放大学，但专门针对广播电视大学和开放大学制定的法律法规仍然缺失。我国广播电视大学和开放大学创建和发展的依据通常是教育部等政府机构出台的“通知”“意见”“办法”“方案”“暂行规定”等，法律效力较弱。

1987年颁布的《关于广播电视大学专业设置审批权限的暂行规定》和1988年颁布的《广播电视大学暂行规定》(以下简称“两个《暂行规定》”)，在一定历史阶段内，对巩固和发展广播电视教育有积极推动作用。但是，随着我国政治、经济和教育体制改革的不断深入，尤其是2012年“1+5”所广播电视大学转型升级为开放大学之后，两个《暂行规定》显然已经难以适应实践发展的需要。无论是已更名的“1+5”所开放大学，还是正在谋求转型升级的其他各级广播电视大学，都在一定程度上面临“无法可依”的局面。2020年8月出台的《国家开放大学综合改革方案》在一定程度上破除了这种尴尬局面，但是，为了我国开放大学的健康发展，还是有必要尽快对开放大学的建设与发展进行专门的立法，以法律形式规范开放大学作为一所“大学”的性质和地位、权利和义务，并确保其拥有一所“大学”所应该拥有的办学自主权，即凡大学能够依法自主管理的，相关行政审批权该下放的下放，不合时宜的行政法规和政策文件应抓紧修改或废止，破除制约其发展的不合理束缚。[22]

3.加大政策支持力度，提高对开放大学的经费投入

开放大学担负着满足全民终身学习需求、促进优质教育资源共享、推动高等教育公平的公共责任，开放大学提供的教育服务在很大程度上是具有普惠性质的准公共产品，其办学经费理应得到政府财政的大力支持和切实保障。然而现实中，虽然我国的开放大学和广播电视大学都是公立高等教育机构，但目前除江苏开放大学以外，国家开放大学和大多数地方开放大学(广播电视大学)都未能像普通高校那样获得政府财政的“生均拨款”，开放大学(广播电视大学)的生存发展过于依赖学生缴纳的学费。美国凤凰城大学的衰落已经证明，完全依靠市场生存的开放大学，其质量声誉往往难以得到保障，无法实现可持续发展。因此，加大政策支持力度，加大对开放大学的经费投入，解决开放大学发展的后顾之忧，使其更加重视办学质量和办学水平的提高，是实现“办好开放大学”的重要支撑。