农民职业教育顶层设计的政策嬗变及其逻辑反思——基于改革开放以来中央“一号文件”内容分析

李 强，任胜洪

(贵州师范大学 教育学院，贵阳 550001)

一、问题提出

农民职业教育问题一直是“三农”工作的重心，关乎国计民生，对促进乡村振兴和社会现代化发展具有基础性和战略性双重意义。长期以来，党和国家一直高度重视农民职业教育问题，颁布了一系列关于促进农民职业教育的政策文件。2008年，国务院办公厅颁布《关于切实做好当前农民工工作的通知》，文件要求对农民工进行职业教育和技能培训。[1]2010年，中共中央、国务院颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》提出要加快发展农村职业教育。[2]2019年，国务院办公厅颁发《关于印发职业技能提升行动方案(2019—2021年)的通知》，要对广大农民进行职业技能教育，加快建设知识型、技能型、创新型劳动者大军。[3]

综合而言，我国农民职业教育就是新型职业农民培育的过程。[4]然在开展过程中，政策上对于农民职业教育引导和激励不够，[5]加上农民职业教育忽视了农民个体发展需求，[6]导致农民接受职业教育持续学习的动力不足。[7]因此，有学者提出要将农村职业教育纳入义务教育范畴。[8]通过优化供给侧和需求侧之间的衔接来促进农民职业教育体系的完善。[9]总体而言，目前我国关于农民职业教育的大量研究均集中在如何深化和培育新型职业农民，集中在理论探讨如何塑造新型职业农民以适应现代化农业发展需要，没有从“三农”自身发展角度出发，系统性思考农民职业教育嬗变的价值取向、特征和制度变迁的动因。基于此，本文聚焦于改革开放以来一号文件中的有关“农民职业教育”内容阐述，采用政策文本分析方法，对22个一号文件中涉及农民职业教育的政策文本进行分析和解读，以求进一步厘清改革开放以来我国农民职业教育的发展脉络及嬗变原因，基于政策演进的内在逻辑展望新时代农民职业教育的优化方向。

二、研究设计

(一)研究对象

中央一号文件(下文简称“一号文件”),是关系国家一整年发展规划的顶层性文件,具有纲领性与指导性的地位。作为中央层面的最顶层文件，一号文件自1982年首次颁布以来，对于“三农”工作发展具有鲜明的指向性，是中央决策和部署“三农”工作的重要信号。基于此，笔者选取以1982—2020年22个中央“一号文件”的政策文本为研究对象进行分析，①系统梳理有关农民职业教育发展政策的演变轨迹和关注重点(如表1)，能够较为准确把握党和国家关注农民职业教育的主要方向，从而审视改革开放以来农民职业教育发展的基本脉络、特征和嬗变的价值规律，从而进一步明确农民职业教育发展的新方向。

表1 1982—2020年22个中央“一号文件”的政策文本

(二)研究目的

中央“一号文件”作为处理农民教育问题最为核心的顶层性文件，对于研究农民教育问题具有重要的导向作用。通过对22份“一号文件”的系统梳理，一方面，从政策语境上对于农民职业教育主要发展方向进行梳理，以期对农民职业教育嬗变的演进趋势和特征形成清醒的认识；另一方面，通过总结和回顾改革开放以来农民职业教育变迁历程及动因，对农民职业教育的进一步发展提出展望。

(三)研究方法

本研究所采用的内容分析法(content analysis)最早应用于传播学领域，其本质上是一种基于文本的编码运作。[10]中央“一号文件”作为我国政府每年颁布的第一份官方文件，具有重要的权威性和指向性。中央一号文件是关于“三农”领域最为权威的分析文本之一，文件内容直接反映出中央层面对于未来一年“三农”工作建设和侧重的方向。基于此，选择改革开放以来中央一号文件为分析文本进行内容分析，获取与农民教育、职业教育相关的关键词，分析农民职业教育嬗变趋势和特征，探寻国家层面对于农民职业教育进行顶层设计的演变成因，有助于我们理解改革开放以来国家顶层设计对农民职业教育的建设轨迹，从而找准农民职业教育进一步发展的方向。

三、改革开放以来农民职业教育顶层设计的政策嬗变及特点

通过对“中央一号文件”政策文本中“农民职业教育”直接或间接出现频次得到关于中共中央、国务院历年来对农民职业教育关注程度的直线图(如图1)。由图可见，1984—1986年的政策文本对于农民教育以及职业教育相关内容的论述不多，原因是十一届三中全会以后，国家各项工作步入正轨，农业方面初步确立家庭联产承包责任制，这一阶段工作重心倾向于调整农业产业结构，带动农村经济发展，一时间难以顾及农民职业教育问题。

2004—2011年，农民职业教育的相关信息高频率地出现在中央“一号文件”中。党的十六大以后，农业结构稳步调整，农村经济稳步发展，要想进一步提高农民就业能力，促进农民增收，需要对农民进行职业技术教育，全面提高农民工职业素质。2012年十八大召开以后，奠定了全面建成小康社会总基调。党和国家把解决好“三农”问题作为工作的重中之重，对于新时代的农民提出了更高要求，要求全面造就新型农业农村人才队伍。

(一)改革开放以来农民职业教育顶层设计的历史嬗变

1982年，中共中央首次颁发了以《全国农村工作会议纪要》为主题的一号文件，聚焦“农业发展”，奠定了教育作为发展农业科学技术的基础。自1982年首次颁发到1986年，从2004到2020年共颁布了22份一号文件，时间跨度大，政策连续性强，政策内容详实，涵盖了“三农”工作建设的方方面面(见表2)。通过对改革开放以来22份一号文件涉及农民职业教育内容分析，有助于我们对于农民职业教育嬗变过程形成一个清晰的认识，更有助于我们对新时代农村职业教育发展提出新的发展路径。

表2 1982—2020年“中央一号文件”中有关农民职业教育政策梳理

1.以提升文化水平为核心的扫盲教育阶段(1982年及之前)

党的十一届三中全会揭开了改革开放的序幕，家庭联产承包责任制的实行使得农业生产取得历史性进步，农民的温饱问题得以解决。此时期，农村要解决的主要问题是普遍存在的贫困问题，而这种贫困更多体现在知识和文化上的智力贫困。早在1956年，中共中央就颁布了《关于扫除文盲的决定》，改革开放以后，党中央提出要把教育作为发展科学技术的基础来加快农业发展。1982年一号文件《全国农村工作会议纪要》指出，要加强农民扫盲教育，提高农民科学文化水平。此时农民教育不只是体现在文化上扫盲，也表现在农业技术上扫盲。通过在县级以下农村的中学设置农业课程，抓好各级农业领导干部和管理干部以及职工的专业培训，提高科学文化水平。为进一步普及广大农民群众文化知识，提升专业技能，还开办了农民夜校、技术学校、农业专科学校等系列农民教育组织。

2.以促进增收为核心的农业技术教育阶段(1983—1986年)

这一时期提出了力争到本世纪末实现全国工农业总产值翻两番的宏伟目标，实现农民增收的主要任务落实在提高农民文化水平、加强技术推广上。对于农民职业教育的要求是加强农业技术学习，形成与农业科学技术相适应的人才教育体系。1983年一号文件《当前农村经济政策的若干问题》指出了农村职业教育在农业现代化建设中的重要性，并提出扩大农村职业学校规模，开展一系列农业技术培训；[11]1984年一号文件也指出要坚持融合科学技术教育，对农民实行轮训教育。为了促进农民提升科学技术水平，1985年一号文件指出，各大专院校要继续为农村举办各种专业班，定向培养科技人才，鼓励建立训练中心，兴办各类专业学校和训练班，以便夯实农村人才建设基础，服务于农村经济发展。总体而言，这一阶段农民职业教育主要目的是通过对农民进行农业技术教育和培训，使农民通过熟知和掌握先进的农业科技来实现增收。

3.以增加就业为核心的职业技能教育阶段(2004—2011年)

这一阶段三农工作在党的十六大精神指引下，实现了农业结构稳步调整，农村经济稳步发展，农民收入稳步增加的历史性成就。农民要想致富，关键在人，加强对农村劳动力的职业技能培训，增加农民自身创业就业能力，提升就业市场竞争力才是增强农民内生性发展，缩小贫富差距的根本之策。2004年一号文件提出要加强农村劳动力的职业技能培训，提高农民就业能力；2006年一号文件要求增强农民转产转岗就业能力，扩大农村劳动力转移培训实施规模。2008年、2009年、2010年一号文件都提出加快提高农民素质和创业能力，以创业带动就业，实现创业富民、创新强农。为减轻农民职业教育压力，自2004年开始，一号文件要求各级地方财政要专门安排用于农民职业技能教育的资金，通过补贴、报账等形式鼓励各级各类教育机构开展农民职业技能教育。由此可见，这一时期国家最为关注农民就业问题，要求加大农民职业技能培训力度，农民职业教育的使命是锻造出适应市场化需求的竞争性人才，促进农民就业增收。

4.以现代农业为核心的新型职业农民教育阶段(2012—2020年)

这一时期，党的十八大、十九大相继召开，确定了这一阶段要为全面建成小康社会而奋斗，着力强化现代农业基础支撑，深入推进社会主义新农村建设。而与此适应的就是要培育一批有文化、懂技术、会经营的新型职业农民。2012年一号文件首次提出“新型职业农民”这一概念；2013年一号文件要求大力发展新型职业农民教育；2016年一号文件把新型职业农民培育纳入到国家教育培训发展规划之中，提出要形成职业农民教育培训体系；2017年一号文件提出要建立以政府主导、多方协同的培训机制；2018年一号文件提出全面建立职业农民制度，实施新型职业农民培育工程。由此可见，这一时期新型职业农民教育呈现出教育制度科学化、教育体系结构化、教育内容专业化、教学方式多样化以及培养对象职业化、素质化特点。[12]除此之外，在这一阶段农民职业教育的使命除了培养新型农民和致力于社会主义新农村建设外，其还肩负着服务于脱贫攻坚任务，为实现全面建成小康社会而不断奋进。

(二)改革开放以来农民职业教育政策嬗变特点

1.终身性：从生计教育到自我发展、自我实现的教育

教育作为一项社会性活动，真正本性就是不再局限于吸收固定知识，而是一种终身性的完善过程。[13]农民职业教育既要关注农民培育的自身经济价值，更要关注农民个人价值的实现。从改革开放以来一号文件对于农民个体价值的关注来看，1982年一号文件首次颁发，要求加大农民扫盲教育，提高农民科学文化水平；1983年后为增加农民收入，要对农民进行各种形式的职业技术教育和培训，使其学会使用现代农业生产技术，建立与健全农业科学技术相适应的农民教育体系。但此阶段教育带着浓厚的工具性色彩，目的在于提高农民劳动技能，是增加收入的一种低层次的基础性生计教育。[14]但随着社会发展，时代更迭，农民在满足自我生存需要的基础上，对于自身生活品质和自身思想追求的需要也日益强烈。2006年一号文件要求满足农民群众多层次、多方面的精神文化需求；2019年一号文件强调要引导农民群众进行职业教育和技能培训，增强贫困群众内生动力和自我发展能力。从被动接受到主动谋取自我发展的四十多年来，农民职业教育从关注农民增产增收的生计教育逐渐转化为一种注重农民自我发展、自我实现的高层次职业教育。

2.规范性：从业余教育到学历教育、职业教育

自新中国成立以来，党和国家都高度重视农民文化知识教育，从起初的农民技术学校、耕读小学、农业中学到改革开放前，农村职业教育暂时栖身于“开门办学”等特殊形式，也举办了一些农业技术学校和短期培训班等。[15]改革开放之后陆续恢复农民夜校、农业技术学校等一系列的业余式培训学校。但这一时期农民职业教育的目的仅是围绕促进就业增收，形成了一种半工半学的业余教育形式。 21 世纪对新时代职业农民学历、技术、文化等各方面发展提出了更高的要求。这一时期的农民职业教育更加凸显其教育的重要性，也更加注重农民教育的职业性、学历化发展。如2008年一号文件要求高等院校设置和强化农林水类专业；2012年一号文件要求高校实施卓越农林教育培养计划，办好一批涉农学科专业；2016年一号文件要求，加强涉农专业全日制学历教育，将农民职业教育纳入国家资助政策范围。由此可见，历经40多年的发展，我国农民职业教育从非正式的业余教育逐渐过渡到体系完善的学历教育和职业教育。

3.多元性：农民职业教育主体、形式多元

随着社会主义现代化进程加快，农民职业教育培训主体、形式也呈现出多元化特征。从职业教育培训主体上看，1982年一号文件要求只针对各级农业领导干部和管理干部以及职工进行专业培训。进入21世纪以后，国家提出要全面开展农民职业技能培训工作。2007年一号文件提出要扩大职业教育面向农村的招生规模，建立农村基层干部、农村教师、乡村医生、计划生育工作者、基层农技推广人员及其他与农民生产生活相关服务人员的培训制度。2016年一号文件把受教育主体范围扩大到农村贫困家庭子女、未升学初高中毕业生、农民工、退役军人等。培训从最初的扫盲教育、夜校教育、农业技术教育到劳动力转移培训、劳动力创业培训、农民国家化培训等各种多元培养。同时还利用现代教育传播技术，如电化教育、远程教育、网络教育等，扩大了农民职业教育的受众和覆盖范围。

4.普惠性：农民职业教育资助体系日趋完善

农民职业教育的本质是“以农为本”，促进社会进步和个体的全面发展。开创以政府财政投入为主，构建惠及千千万万的农民职业教育资助体系。进入21世纪以来，党和国家就考虑到农民接受职业教育的经济压力，开始给予一定补贴和资助。2004年一号文件要求各级财政要安排专门用于农民职业技能培训的资金；2005年一号文件要求增加农民职业技能培训投入；2010年一号文件强调继续推进农村中等职业教育免费进程；2016年一号文件强调将农民职业教育纳入国家教育培训发展规划，基本形成职业农民教育培训体系。基于上述分析可以看出，改革开放的40多年，农民职业教育从采取补贴、增加投入、奖助学金到实行免费的发展历程，已经形成了较为完善的、系统的资助体系，充分显示出国家对于农民教育的高度重视。

四、农民职业教育顶层设计嬗变的动因分析

(一)教育观念的改变，需要提升农民自身知识水平

千百年来，“三农”问题是关系国计民生的根本性问题。农民深度贫困问题一直是困扰世界各国发展的难题，而贫困问题归根结底在于农民自身的教育贫困。据2016年第三次全国农业普查，全国农业生产人员31 422万人，其中小学以下文化水平的人员占比43.4%，初中以下的占比更是高达91.8%，而高中以上的仅占8.3%。[16]这反映出我国农民群众文化程度严重偏低，自身缺乏必备的文化知识。农民文化程度低，归根结底在于农民自身教育观念落后，长期形成的“读书无用论”充斥农民内心，也滞缓了农民脱贫致富的进程。习近平总书记多次强调教育才是阻断贫困代际传承的根本之策。只有切实提升农民群众自身文化水平，改变落后的教育理念，才能早日实现脱贫致富小康梦。

(二)脱贫致富的现实诉求，需要提升农民科学技术能力

改革开放以后，生产力得到巨大解放，极大激发广大农民群众脱贫致富、奔向小康的热情。自2006开始废除粮食税，加强支农惠农政策，加大农业补贴，实现了农民持续增收。在脱贫致富的现实诉求驱动之下，广大农民群众对于美好生活的向往日益强烈，迫切需要学习文化知识，切实提升自身科学技术能力。农业科学技术作为一种生产力，是助推农民技能提升的直接动力。但要将这个动力完全发挥出来，必须依靠教育来实现，而农民职业教育发展恰好顺应了这种技术转化为生产力的途径。[17]

(三)摆脱就业创业难题，需要切实提升农民职业技能

进入21世纪以后，党和国家把提高农民就业能力作为增强我国产业竞争力的一项重要的基础性工作。农民的就业问题不仅是民生之基，更是国之根本。而农民自身就业技能低下，远远满足不了不同行业、不同工种对从业人员基本技能的要求。为进一步提升农民就业创业能力，解决就业难题，2004年开始，一号文件就明确提出要开展对农民的职业技能培训，通过开展一系列“金农工程”“雨露工程”等项目来促进农民职业技能的提升，增强农民转产转岗就业的能力。2019年一号文件也要求把加强职业教育作为助力脱贫攻坚的重要驱动力。为了切实保障农民就业创业能力提升，摆脱长期贫困这一难题，势必需要通过教育提升农民职业技能水平，继而满足不同行业、不同工种对于人力资本的发展需求。

(四)农业现代化发展需要培养新型职业农民

在新时期发展背景下，农村综合改革稳步推进，农业结构性改革实现了从传统农业向现代农业的转型升级，是顺应我国农村经济发展的客观趋势。当前，现代化农业主要表征就是要在农业技术、设备、管理经营方式上实现同步现代化，但究其根本在于农民职业素质的现代化，其实质就是培育与现代化农业相适应的新型职业农民。1983年中共中央、国务院颁布了《关于加强和改革农村学校教育若干问题的通知》，要求将发展农村职业技术教育确立为加速农业现代化建设的一项战略措施。为此，2012年一号文件首次提出培育“新型职业农民”。在接下来的连续四年的一号文件主题聚焦“农业现代化”，都要求培育与之适应的新型职业农民。可以看出，新型职业农民作为农业现代化发展的主力军，在掌握农业科技技术，承担农业复兴，促进农业现代化发展方面具有重要历史意义。为此，新时期背景下，无论是满足农业现代化发展需要，还是服务于乡村振兴战略实施，都迫切需要培育新型职业农民。

五、新时期农民职业教育顶层设计问题前瞻

通过对1982—2020年22份中央一号文件所勾勒出来的农民职业教育演变的基本脉络，可以发现农民职业教育随着时代发展，不断呈现出终身化、规范化、多元化、普惠化的发展特征。体现了改革开放以来国家对农民职业教育的高度重视，始终把教育作为促进农民增收，增加人民福祉的根本之道。新的历史发展时期，农民职业教育如何进一步焕发出新的活力，推动农民走上脱贫致富的康庄大道依然有待深思。

(一)创设教育环境，正确理解农民职业教育的时代内涵

新中国成立以来，我国一直推行外向型的精英教育, 城市本位的农村职业教育倡导的是“学而优则非农”的理念, 留在农村的农民被误以为是被这一教育方式“淘汰”下来的，他们从心理上会处于一种“农”与“非农”混沌之中。[18]当农民在接受职业教育培训时，会受到这种思想的冲击，把接受农民职业教育当作是一种低下的、卑劣的底层教育，心里更愿意去接受全日制式的学校精英教育。为此，一方面，我们要转变教育观念，正确理解农民职业教育的时代内涵。新时代农民职业教育是一种以多元化主体农民为教育对象，其培养目标就是帮助广大农民群众提升自身的综合素质和职业技能。[19]从本质上讲，农民职业教育是从农民教育衍生出来的下位概念，与职业教育、成人教育、高等教育等一样，都是我国教育体系的一部分，同根同源，没有高低贵贱之分。另一方面，要营造有利于农民职业教育发展的环境氛围，要在全社会开展农民职业教育宣传，树立良好的农民职业经理人典范；加强农民职业教育内部团体文化塑造和渲染，形成农民职业教育文化圈，吸引更多的城乡高素质青年人接受农民职业教育培训。

(二)完善法律体系，保障农民职业教育权利

教育的根本在于法律体系的完善和治理能力的提升，而农民职业教育要想破解发展的公共性危机，必须要完善相关法律体系建设，保障农民接受职业教育的权利。通过对中央一号文件的具体内容进行分析发现，中央一号文件对农民职业教育在主体对象上、经费资助上做出了一系列要求，对农民职业教育的阐述也从宏观到微观逐渐细化。但总体而言，农民职业教育问题多是夹杂在“三农”工作相关文件之中，没有专门针对农民职业教育的相关法律体系和规章制度建设，这方面缺少顶层设计。2019年党的十九届四中全会要求，要深入推进国家治理体系与治理能力现代化发展，完善职业教育体系建设，构建全面终身学习教育体系。农民作为农民职业教育工作的对象和主体，只有通过专门的法律明确其应享有的权利和义务，才能使农民职业教育落到实处。为此，一是要健全职业教育法制体系，落实职业教育法治精神，以立法的形式对农民职业教育目的、培养标准、经费来源、培育方式和主体责任做出明确的规定，保证农民职业教育平稳运行。二是地方上也要大力推进制度建设，鼓励地方政府依据上位法律法规，构建和制定出适合地方特色的农村职业教育条例，加大资源保障和制度供给，切实保障农民群众接受教育的权利。

(三)倡导多元参与，创新职业教育培育路径

新时代的新型职业农民培育，要求具有科学的理论知识、娴熟的技术操作能力和高素质的职业修养，是一项涵盖学校教育、行业培训、田间协作等多项跨界的复杂系统。[20]必须协调各方主体，发挥资源优势，创新职业教育培育路径。为此，一是要建立多元共治的领导机构，由农业部门、教育组织、企业、高校等联合组成职业教育领导小组，联合制定农民职业教育实施方案，对于农民职业教育培训单位的准入资格和培训的对象选择、培训要求以及达标测评进行具体规划，建立必要的职业资格互通互认机制，提升农民就业能力。二是系统优化农民职业教育方式。借鉴“现代学徒制”发展经验，适当聘请具有现代农业经验的农业种植大户、示范性农场主和企业高级技工对农民进行相关的培训和指导。农民职业教育的场域既可以是学校课堂、田间地头，也可以是企业农场和工业车间，通过进行实地的指导、教学观摩，增强农民对于知识的理解与运用。三是建立多元培育操作平台，通过创设农民教育的网络教学平台，以“现场指导式+网络、视频授课式”为主，“线上教学”与“线下参观”相结合方式，解决外源供给与内在需求错位衔接的问题，提高培训的实用性与创新性。[21]既可以为农民群众随时随地全天候接受职业教育和培训创造条件，又可以激发农民进行自我学习的积极性。

(四)了解真实诉求，激发农民参与教育内生动力

长期以来，小富即安的小农思想充斥着农民群众内心，对于教育带来的求新、求变的积极性不高，对于农民职业教育培训相关了解更是不够。农民缺乏扎根基层、经营农业的心理准备，不愿意发展农业，也不愿意接受职业教育培训。社会主义现代化进程日益加快，未来“农业谁来继承、如何发展”的问题不得不引发我们思考，不去真正了解农民自身对于教育的内在诉求，就很难从农民自身激发其接受教育的内在动力。为此，一是要把握农民教育现状，了解农民真实诉求。只有针对农民现实急需解决的共性问题和个性发展的问题，根据其实际发展的需要和对教育的诉求，合理规划职业教育内容和教育形式，优化教育培训方法，坚持内在需求与供给保障相结合，才能做到对症下药。二是要加强宣传教育，通过农村参观、企业观摩等学习方式，感受职业教育的文化魅力，要让农民群众从本质上意识到接受职业教育培训的内在价值，强化就业准入制度，促使接受职业教育培训的新生代农民获得职业资格技能证书并顺利实现就业，提升农民自身职业获得感。三是要树立模范，形成奖励机制。要发挥先进农民模范的榜样带头作用，号召广大农业群众接受职业教育培训，加大创新创业教育补贴力度，通过种植业大户、农机大户、经纪人等农村生产经营型人才树立职业教育发展的先进典范；对于在行业内取得突出成绩和贡献的职业农民给予一定的物质褒奖，从而进一步激励广大农民接受职业教育培训的热情。

【注释】

①需要注意是：一号文件自1982首次颁发，到1986年连续颁发五年，之后1987—2003年连续17年没有出台关于“三农”的中央一号文件，至2004年以后才形成常态发布以“三农”(农业、农村、农民)为主题的中央一号文件。