国外社会救助“未领取”研究进展与启示*

程中培

(南京大学政府管理学院，江苏南京，210023)

一、引言

社会救助制度“未领取”(Non-take-up)现象是福利国家领域的新兴议题。20世纪70年代后，西方发达国家政府围绕“福利紧缩”开展的社会保障政策调整，广泛引入选择型社会福利原则，家计调查方式被应用到福利国家体制设计之中，从而达到控制福利覆盖规模和福利支出水平等目标。在欧美政治右翼将福利待遇领取人数持续下降视为新自由主义福利改革成果的同时，一些国家社会保障部门和学者注意到，家计调查式福利项目不同程度地出现“未领取”问题，即处于贫困之中、享有或应当享有社会救助资格的个体未能得到相应社会救助的状况[1]。

未领取现象构成当代社会政策学科的反常识命题——表面上可以“无偿”得到的社会救助在实践中领取率远未达到百分之百，尤其是以家计调查方法为主导的收入保障项目面临较大“漏洞”[2]。20世纪90年代以来，欧美国家社会保障体系普遍出现“未领取”现象，国际上逐渐形成提高福利项目领取率的政策改革导向。OECD国家开始采取消除行政和信息障碍、促进社会救助项目协同、加强福利行政数据监测等政策干预措施，改善福利国家相关要素之间的互动，进而降低福利项目未领取率[3]。

新时期全面建成小康社会的“补短板”问题对我国社会救助体系发展提出更高目标，要求完善最低生活保障制度，实现应保尽保，确保兜住基本生活底线[4]。与西方发达国家建设时间较长、面向相对贫困的社会救助项目相比，我国社会救助制度诞生于经济社会体制的急剧转型期；尽管学界在城市低保政策实施之初注意到地方救助资格标准过紧导致的“应保未保”现象[5]，但围绕城乡低保等兜底保障项目的有关议题亟待拓展。

从我国社会保障制度高质量发展形势来看，稳步增加低收入群体收入、促进共同富裕目标的早日实现，都离不开社会救助体系兜底保障功能的发挥。根据国内研究和政策实践的需要，本文基于社会政策学视角，从概念维度、测量方法和影响因素方面梳理并述评国外社会救助“未领取”研究的进展，归结“未领取”及其成因分析的理论成果和政策经验，形成“未领取”研究的基本框架，从而助推我国社会救助与社会政策领域“未领取”问题及其治理研究的深入。

二、社会救助“未领取”的概念维度

国际上，现代社会救助项目一般归为三类：第一类为普通救助，指向收入低于最低收入标准的个体提供的现金给付；第二类为类别救助，指向具有特定救助需求的群体提供的现金给付；第三类为专项救助，指实物或现金形式的特定物品或服务，包括住房救助和其他专项救助[6]。家计调查方法是不同社会救助项目的共同选择，体现了社会救助制度选择性原则。该方法通过核查申请对象的收入和财产状况认定社会救助资格，瞄准经济贫困群体提供转移支付，避免救助资源流向非贫困群体。

在大多数国外研究中，“未领取”被定义为个体有资格获得但实际上未得到社会救助的状况，这一现象被认为源自目标定位机制的运作。社会救助目标定位机制分为两个环节：一是设标，即制定相关救助项目的受益资格标准；二是寻标，指根据已经确定的标准找到符合资格的受助对象[7]。具体而言，首先，社会救助主管机构要测定合理的贫困线并设置资格标准，以此作为贫困识别的依据；然后，通过家计调查等方式对社会救助申请者进行甄别，确定受助对象；最后，按照补差方式为前述个体或家庭提供现金转移支付，使受助对象的收入达到规定的最低收入水平，以维持其基本生活水准。社会救助瞄准过程中过于严苛的资格标准、贫困者放弃申请社会救助、政策执行偏差等各个环节的障碍，都可能导致收入贫困家庭最终未能获得救助，出现不同形式的“未领取”现象。对此，奥尔斯霍特(Oorschot)提出理解“未领取”概念的三个维度[8]。

一是初级或次级未领取。最为常见的“未领取”现象是符合资格的贫困者没有要求或申请他们应得的福利，这种情况被称为“初级未领取”，因为它源于潜在受益人不主张其福利权利的决定。英国早期研究大多聚焦于初级未领取。而在某些情况下，符合资格的个体确实申请了某项福利，但最终没有得到，该情形构成“次级未领取”现象。它既可能是申请者的后续行为(沟通障碍和拒绝提供经济状况信息)所致，也可能是由于社会救助机构作了错误的决定(甄别过程中的错误和自由裁量等)。该维度的划分标准是产生“未领取”原因的次序。

二是完全或部分未领取。“完全未领取”是指选择不申请福利或申请福利被拒绝的贫困者，最终都得不到该福利项目的任何给付，它同时囊括初级未领取和次级未领取的概念内涵。“部分未领取”对应于符合资格的个体申请福利项目但仅得到部分应得待遇的状况，这种情况下福利资源输送效率存在损失。该维度的划分标准是“未领取”对个体福利状况影响的程度。

三是永久或延迟未领取。“未领取”现象具有时间动态性，符合资格的个人可能需要一段时间才意识到福利项目的存在、具备申请资格及自身能够有效得到福利。如果个体在符合福利资格到丧失福利资格之间没有提出申请，这种“未领取”是永久性的；在符合福利资格的时间段内，个体在发出福利申请之前即处于“延迟未领取”状态。个体收集福利项目信息以及福利行政程序运作所需的时间成本，都必然导致“延迟未领取”现象。

以上三种维度的类型划分实际上对应救助程序、救助比例和救助时段的内容，后续“未领取”研究主要从以下方面展开：一是从初级或次级未领取的思路延伸对未领取影响因素的探讨；二是根据完全“未领取”类型进行“未领取”比例的测量；三是针对延迟“未领取”过程中的时间成本寻求更为简易的福利程序设计。总体上，国外“未领取”分析呈现自下而上的研究范式，关注政策目标群体的救助申请行为及结果，较少从自上而下的视角对政策执行和设计层面的“未领取”现象展开讨论。

三、社会救助“未领取”的测量方法

设置贫困线是测量社会救助“未领取”比例的第一步，收入贫困线一般被作为区分贫困和非贫困人口的基本条件。贫困研究先驱朗特里(Rowntree)较早采用预算标准法，通过确定家庭基本生活必需品的清单，按照市场价格计算并提出一个满足最低需求的现金标准[9]，这种以收入贫困线确定贫困对象的做法普遍被应用于各国社会救助制度中。此后，贫困长期被视为一个人或家庭的经济收入不足以维持基本的生活需要，正如世界银行提出的“传统上是用维持最低生活标准的收入或支出水平测定贫困”[10]。从绝对贫困到相对贫困的范式转换，收入仍然是衡量贫困状态的最主要维度，以收入不足代表的绝对贫困是相对贫困概念中不可或缺的内核[11]。

OECD国家一般将家庭收入低于可支配收入中位数50%～60%作为相对贫困的衡量标准，该标准一般构成发达国家社会救助制度的准入门槛，OECD国家的评估研究大多把家庭收入低于可支配收入中位数50%的家户视为社会救助对象[12]。但是，实践中社会救助资格不仅由单一的收入标准构成，以家计调查为主的瞄准方法往往通过增加财产限制进一步识别家庭经济状况。研究发现，对社会救助对象的衡量应当纳入相应项目本身设置的财产限制，实际财产(金融和住房资产等)超过最高允许水平的家庭不具备社会救助资格[13]。

财产标准的引入增加了社会救助认定过程的复杂性。研究发现，社会救助资格标准在实践中可能呈现出不同的设置模式(见表1)[14]。从相关调查数据的结果来看，资格模拟意味着对社会事实的简化，加上地方资格标准差异和政策执行者自由裁量等因素，研究者很难选取出一种面面俱到的社会救助资格条件。因此，如何模拟社会救助资格成为“未领取”测量面临的难题，甄别家庭是否符合社会救助资格标准的准确度受制于可用数据的范围及质量。

表1 社会救助资格标准的设置模式

在社会救助资格标准的模拟完成之后，对“未领取”比例的估计有多种计算方式，本文介绍最常见的“未领取率”指标的测量。该指标主要依据社会救助资格从相关家庭中逐步甄别出社会救助对象，依次划定项目的覆盖率、资格率和领取率对社会救助对象进行层层区分，领取率测量的精准性受到贫困风险、资格变化和定期待遇管理等动态因素的干扰[15]。具体而言，未领取率指符合项目资格但未获得救助的人数与符合项目资格总人数的比例，这种情况下社会救助覆盖范围由领取率和未领取率相加组成，即未领取率=(1-领取率)。

国外社会救助“未领取”的测量实践，始于20世纪六七十年代英国社会保障部门和研究者针对全国和地方范围的社会调查。结果显示，当时英国的补充援助、房租津贴和学校免费午餐等项目未领取率在30%～50%之间[16]。20世纪80年代后，欧美其他国家也开始对福利项目的“未领取”比例进行专项调查，以美国、德国、法国和荷兰等国的“未领取”问题研究较为典型，未领取率指标成为各国衡量福利政策效果的重要依据。福奇(Fuchs)等根据申请率和给付率指标，对近年欧洲国家社会救助项目的“未领取”现象调查进行归纳，研究显示，各国的社会救助项目申请率在11%～94%之间，其中近半数社会救助项目的未领取率达到50%以上[17]。不难发现，社会救助制度“未领取”现象是西方发达国家和转型国家福利改革过程中普遍面临的问题，这些国家中甚至出现较发达经济体的社会救助领取率低于其他地区的趋势。

尽管如此，由于贫困现象的隐蔽性以及政府部门主导的社会救助专项调查的缺乏，具有权威性、定期性和系统性的官方数据很少，围绕当前各国“未领取”现象的具体测量证据仍非常有限[18]。针对“未领取”比例的估计大多来自相关研究的自行调查或二手数据，这些测量往往在“未领取”的类型、资格标准和统计方法上存在较大差异，各类调查结论之间可比性不高。

四、社会救助“未领取”的影响因素

早期关于社会救助“未领取”影响因素的议题脱胎于20世纪50年代英国老年人财务状况研究，60年代后相关研究对象才被拓展到针对有抚养子女的工薪家庭和其他福利项目的分析中，学界逐渐探讨“未领取”现象背后的成因[19]。英国社会政策学界围绕“未领取”问题形成了一些共识，无知、污名感和行政复杂性被广泛认为是导致家计调查式社会救助“未领取”的三大要素[20]。但总体上，这一时期“未领取”影响因素研究较为分散，已有文献对各种原因之间的关系和作用机制缺乏深入辨析。

20世纪80年代以来，随着多元线性回归等统计方法的引入和“未领取”测量模型的提出，“未领取”影响因素研究在理论解释力和方法适用性上更加深入。国外相关研究进一步运用经济学、心理学、社会学和公共管理等领域的理论，围绕“未领取”现象成因展开探讨，形成多元研究路径并取得显著进展。下文将从社会政策学视角出发，按照个体、政策执行、政策设计和其他等四个层面对国外已有研究的影响因素进行归结。

(一)个体层面因素

多数国家的社会救助制度设计把家庭(或个人)提出相应项目的申请作为启动社会救助程序的第一道门槛，个体如何做出社会救助申请的行为决策成为相关研究的焦点。早期文献中，韦斯伯德(Weisbrod)以一篇简要工作论文点出“未领取”问题分析的核心原则——“当事人是否申请的决定可以被理解为成本和收益之间的权衡”，这成为后来“未领取”研究领域最重要的见解之一[21]。此后，“未领取”研究者大多遵循“收益—成本”框架，从申请者的经济收益角度看待社会救助待遇可能带来的物质利益，把当事人申请社会救助过程中的各种阻碍转化为不同类别的成本因素。

理性决策模式以“效用最大化”为原则，方法清晰且易于理解，因而成为“未领取”影响因素研究的主流思路。美国经济学家墨菲特(Moffit)基于“理性人”假设，较早提出涵盖个体层面“收益—成本”因素的福利污名模型，推导公式为：U=U(Y+γPB)-φP[22]。该模型的福利污名表现为两种形式的负效用，一是φ表示参与福利行为本身带来的水平污名，二是γ表示福利收入边际效用低于私人收入边际效用时的可变污名。其中，U表示个体总收入带来的效用，Y表示私人收入，P表示参与福利的概率，B表示预期福利收入。当只有水平污名时(γ=1)，任何福利收入的增加都将提高个体参与福利的概率；如果存在可变污名，个体仅在γ>0的条件下才会参与福利，从而揭示预期福利收入和污名成本对申请行为的影响路径。

随着“非理性决策”和“动态性”等概念的引入，上述框架也面临越来越多的补充和挑战。本文首先从“收益—成本”权衡的静态角度，把个体层面当事人放弃社会救助申请的影响因素归纳为经济收益、信息和程序成本、心理和社会成本三类；然后，从动态角度考虑申请行为决策的时间因素，即增加经验和触发事件一类。具体梳理如下。

其一，经济收益因素。一般认为，社会救助待遇意味着一种现金给付权利，甚至某些救助项目提供的实物福利也可以被视为经济价值，还要估计申请行为可能带来的预期经济收益。大多数量化研究都从经济收益角度考察某一国家或地区的领取率水平的影响因素。例如，澳大利亚社会救助项目的领取率较高被认为是由于救助项目保障水平较高，而且目标群体较为贫困，二者之间形成较大经济激励促进了申请行为[23]。也有研究发现，在控制预期经济收益内生性的前提下，家庭的需要程度(即应得权利水平)和预期的资格期限(即收益时长)是申请行为最主要的决定因素，而申请过程中的成本因素相对次要[24]。

其二，信息和程序成本因素。信息成本指个体搜集社会救助项目规定(如资格条件、保障标准和申请程序)等信息所付出的时间和精力等成本，程序成本则指个体进入社会救助申请程序可能产生的等待时间、金钱和不确定性等成本[25]。二者的共通之处在于假定社会救助申请者通常面对信息不完全的状况，因而信息和程序某种程度上具备交易成本的特征。美国食物券计划的案例表明，当处于“未领取”状态的家庭被告知具有领取食物券的资格之后，很大一部分家庭在几周内申请了相应补助[26]。而且，社会救助信息也可能产生“规模效应”；一旦个体领取某项福利待遇，往往增加其申请另一项福利待遇的可能性[27]。程序成本具体表现为填写申请表格的困难、交通费用、申请排队时间、审核结果的不确定性及“冒领”的行政惩罚等负面效应，它们使一些申请者无法完成社会救助的申请程序[28]。社会调查数据通常难以直接测量信息和程序成本因素对“未领取”行为的“净效应”，已有文献较多运用实地试验或质性研究方法进行分析。

其三，心理和社会成本因素。社会救助的“污名感”被早期“未领取”研究认为是阻碍申请行为的主要影响因素，对待社会救助申请者的消极社会态度会使得申请者的福祉受到负面影响，也被称为“福利污名”效应[29]。在申请社会救助过程中，家计调查的入户程序、过长的审批等待时间、工作人员的怀疑和鄙夷之情等，都可能导致申请者感到隐私、尊严受损，进而形成耻辱感[30]。社会救助的“污名感”同时受到定性和定量研究的关注。一方面，直接测量污名感的调查发现，“污名感”给社会救助对象带来的心理和社会成本较为微弱，只有不到10%的贫困家庭认同污名是其不申请救助的原因，大部分受访者将不申请救助归因于不符合资格条件或不需要救助[31]。美国AFDC项目的质性访谈证据同样表明，“污名感”对于极度需要的受助者而言作用甚微，受助者除采取“回避”策略(即退出社会救助申请)之外，也能够使用“重塑”策略对自我社会身份重新定义，即塑造积极的社会形象来申请救助[32]。但是，也有量化研究表明，福利污名感是社会救助申请的显著影响因素，一些采用代理指标、间接测量污名感的数据的分析表明，老年人、具有较高教育水平、定居较小规模城镇的群体可能因污名感知较强而申请社会救助的可能性较低[33]。

针对“福利污名”效应的争议，泰勒-顾柏(Taylor-Gooby)认为污名感实际上可能被低估，因为让调查的受访者承认被污名本身就是一种“污名化”[34]。克朗布兹(Kronebusch)提出，围绕污名的社会调查问题常常迫使受访者把一些负面特征(如懒惰、被误导)归咎于自己，从而导致测量偏差[35]。因此，通过第三人称提问等间接方式来测量福利污名感，既符合研究伦理，也有利于获取更可靠的证据。

其四，经验和触发事件因素。个体所具有的社会救助经验及相关知识是其感知自身生活需要、理解并应用救助程序的基础因素。如前所述，早期研究强调处于弱势状态的贫困者更可能因对救助项目的“无知”而忽视社会救助申请。个体受教育水平指标构成个体社会救助知识水平的代表性因素。研究发现，教育因素可能对救助申请行为产生双向影响：一是强化“福利污名”效应，教育程度较高者对家计调查机制和个人隐私问题更加敏感，在救助申请上容易产生心理阻碍；二是带来“信息效应”，较高的文化水平有利于个体搜寻、掌握社会救助资格及程序要求，增进申请救助的可能性[36]。个体参与社会救助的自身经验也构成影响申请行为决策的重要因素，曾经申请社会救助项目失败的个体更有可能放弃下一次申请机会，这也反映出个体对于每次申请行为结果的风险预期。

此外，触发事件构成申请行为决策中不可控制的因素，家庭的收入骤降、支出陡增都会诱发个体寻求外部帮助的动机，来自亲戚、朋友和福利工作者的建议也可能成为申请社会救助的直接推动力[37]。触发事件的个体行为效应表现为“门槛”(Threshold)形式，科尔模型(Kerr’s Model)认为个体必须依次通过“感知需要、获取知识、感知资格、感知效用、认知福利和预估处境稳定性”六个阶段，才能做出福利申请的决定[38]。总体而言，经验和触发事件因素对不申请行为存在双向作用，其促进或阻碍作用的产生取决于个体的具体经历内容。相比于静态的知识或受教育水平，个体的救助经验和触发事件表现为具有时间动态性的事件史因素。由于数据和指标选取的困难，已有文献对该类因素大多以质性访谈研究为主。

(二)政策执行层面因素

政策执行因素对个体社会救助申请及其结果的作用曾被早期研究视为“黑箱”，很少有文献提到救助管理机构和工作人员对个体申请行为的影响。早期研究通常潜在假定是贫困者一旦提出救助申请，都能获得相应的社会救助待遇。上述思路忽视社会救助机构及管理者可能做出错误审核的决定，导致符合资格条件的申请者仍然得不到相应救助的状况。库里(Currie)指出，以往经济学研究路径仅仅关注社会救助资格的标准及模拟，却未能考虑到这些标准的执行过程[39]。从家计调查一般程序而言，个体必须通过申请、审核(实施家计调查)和发放等阶段才能最终领取社会救助待遇。由政策执行偏差导致个体的社会救助申请被否决，构成反思“未领取”现象成因的另一种维度。

斯皮克(Spicker)把实施家计调查面临的行政障碍归纳为公平性和复杂性两大难题。公平性问题表现为政策执行机构应该如何确定资格准入的“门槛”、处理不同性质财产和对待不同结构家庭的公平困境。复杂性问题表现为个体收入、家庭结构、工作方式都具有动态性和多样性特征，不同收入来源的属性、家庭成员的范围和灵活就业者的收入难以被纳入标准化评估之中[40]。因此，梳理政策执行层面“未领取”问题的影响因素，实质上对应社会救助审核阶段面临的各种行政障碍。本研究将其划分为行政成本和基层官僚两类因素，前者延续“收益—成本”思路聚焦于社会救助行政的管理成本，后者关注政策执行者特征对家计调查过程产生的影响。

其一，行政成本因素。目标定位构成社会救助制度的中心环节，旨在界定和识别相应的社会救助对象，其所依据的核心标准即家庭是否处于事实贫困状态。斯科特认为，现代国家机器的基本特征是简单化，国家通过塑造可见的信息“地图”使社会更清晰和更便于被管理，进而区别性地介入到贫困人口救济活动中去[41]。社会救助审核阶段的工作目标在于实现贫困事实清晰化，识别社会救助对象信息并进行传递，政策执行者的信息提取成本是这一阶段的主要阻碍。例如，在政策执行过程中，救助信息供给的程度和质量、行政程序的简易性、组织的内部连通性及外部协调性等具体因素都可能影响审核结果的准确性[42]。

其二，基层官僚因素。自利普斯基提出基层官僚理论以来，一线政策执行者对社会政策过程的重要影响受到相关研究的关注[43]。卡里奥(Kallio)和科沃(Kouvo)认为，福利国家一定程度上在公民面前表现为与之直接联系的基层官僚形象，各种形式的社会保障及转移支付项目往往被操控于具有独自决策、选择对象和实施家计调查等权力的基层官僚之手[44]。研究表明，社会救助审核工作的任务分配受到行政资源分配、基层官僚的态度及当事人的申请策略等因素的共同影响[45]。一方面，在申请阶段，基层官僚的自身特征及行为构成当事人产生“福利污名感”和“触发事件”等因素的外部环境，其也可以通过“劝退”或“劝入”的行动直接影响社会救助对象的申请决策。另一方面，在审核阶段，基层官僚对待社会救助申请者可能有不同的政策执行策略，如扮演“社区保护者”或“福利守门人”的角色，表现为宽容或严苛的资格审查方式，进而决定个体的社会救助申请能否得到批准[46]。

(三)政策设计层面因素

社会救助政策设计构成“未领取”现象的制度成因，在围绕“社会救助制度能否全面有效覆盖贫困人口”的探讨中“第三级未领取”概念形成，它指社会救助对象与贫困对象的群体范围之间存在距离。奥尔斯霍特(Oorschot)认为，福利项目安排本身可能导致“未领取”问题，家计调查式社会救助项目中模糊的资格条件、复杂的行政规则和被动的申领程序等特征，都对部分贫困者的救助申请行为形成制度阻碍[47]。研究发现，家计调查式社会救助项目普遍面临“未领取”问题，而普惠式和缴费式社会保障项目很少出现这一现象[48]。

已有进展表明，社会救助制度存在选择性原则的贯彻程度愈高，未领取率也愈高的趋势，尤其表现为家计调查方法对特定群体的污名化作用。对此，相关研究将政策设计层面的影响因素划分为四类：瞄准程度、瞄准方式、给付类型与结构、自由裁量程度[49]。这类因素构成“未领取”问题发生的宏观背景，往往被用作批判家计调查机制的论据，很少有文献对政策设计层面因素与“未领取”问题的相关或因果关系展开实证分析。由于研究较少且基本观点一致，本文主要从瞄准机制和给付机制方面进行梳理。

其一，瞄准机制因素。结合前述，社会救助项目瞄准机制的运作主要包括“设标”和“寻标”环节：前者在于设置适当的救助水平和资格条件；后者的代表性瞄准方式有家计调查、代理家计调查、社区瞄准、地理瞄准、人口特征瞄准和自我瞄准等。结合前述，在“设标”环节，救助水平、资格条件分别对应于个体层面的经济收益、信息和行政成本因素，救助水平降低、资格条件变复杂、核查次数更频繁等原因都可能导致未领取率的上升，而且救助水平不仅包括经济收益，还包括项目潜在提供的服务等额外收益[50]。在“寻标”环节，家计调查方式的“污名感”“复杂性”等问题饱受诟病，被认为是社会救助申请阶段心理和社会成本的重要来源，但其他瞄准方式也有局限。印度农村的案例显示，社区瞄准方式面临救助资源被地方精英“俘获”的困境，由此部分贫困者转向其他社会保护主体(如市场、非官方组织和公民社会等)寻求帮助[51]。

其二，给付机制因素。首先，哪种社会救助待遇给付形式能够最大限度减轻领取人的污名感是相关研究关注的焦点。有研究发现，传统的食物券、救助超市等方式被认为具有较强的“福利污名”效应，采用银行卡或现金形式更能够减轻污名感，并显著提高领取率[52]。其次，给付周期和给付水平也可能影响受助者的申请行为。风险厌恶原则使得人们往往会避免为获得未来收益而付出当下代价的行动，加上贫困者的短期行为倾向，长时间的审核等待时间和较低的社会救助待遇可能阻碍个体申请救助[53]。概言之，“未领取”问题是选择型社会救助项目的伴生现象，而非仅限于家计调查机制，各个层面因素之间存在复合影响路径，不同福利体制下的“未领取”问题分析可能具有异质性。

(四)其他影响因素

“未领取”问题的形成也涉及贫困、社会生活等多方面宏微观因素的作用。在政策设计、政策执行和申请者行为之外，“未领取”的其他因素大致可以归为文化和社会两类。其一，文化因素与社会救助申请阶段的信息、心理成本密不可分。贫困者可能对社会救助项目具有积极或消极的福利态度并影响其申请行为，而且，基层官僚的社会救助审核工作也离不开一定的价值认同和文化背景[54]。其二，社会因素表现为当事人可能存在的“社会网络效应”。一些研究表明，部分族群、社区成员的社会救助申请比例远高于其他群体，社交网络可能会降低个体参与社会救助项目的成本[55]。因此，文化背景和社会因素构成社会救助参与主体的外部约束之一，扮演着政策执行的环境角色，对社会救助申请、审核乃至政策设计发挥着间接且综合的影响。

五、结论与启示

在20世纪80年代欧美国家推行“福利削减”政策调整之后，“未领取”现象成为当代社会政策学科与社会救助实践面临的棘手议题，该领域研究理论与实践之间存在深刻张力。国外学界和政府机构围绕“未领取”的概念、测量及其成因形成的经验和结论，能够为今后我国社会救助体系高质量发展提供重要借鉴。国外研究进展表明，理论上，“未领取”现象表现为家计调查等选择型瞄准方式的副产品，并根据救助程序、救助比例和救助时段被划分为不同的概念维度。“未领取”指标测量精准性取决于社会救助资格条件的设置及模拟，影响因素研究重视个体层面救助申请行为决策的“收益—成本”分析并呈现“自下而上”的研究范式。政策上，“未领取”问题构成西方福利改革的关键议题，发达国家社会救助项目大多存在一定比例未领取率，其政策改革导向聚焦于提升信息传递性、简化行政程序和优化福利体制要素配置等新公共管理模式手段。

社会救助“未领取”研究的局限体现在三个方面。首先，国际比较研究有待深入。当前主要受限于各国社会救助制度安排不一、发展中国家社会救助“未领取”议题尚未凸显及调查数据缺乏等原因。其次，有关结论“碎片化”趋势明显。文献之间缺乏理论对话，大多数研究立足各自学科脉络，其视角单一且以经济学方法为主，强调综合的社会政策学科对此研究相较薄弱。第三，自上而下的研究范式较少。相关文献偏重对“未领取”的微观行为研究，可能忽视对“未领取”现象背后制度、文化和社会背景等宏观因素的分析。基于此，我国社会救助领域相关政策和研究可从以下方面拓展。

一是推动社会救助专项调查及评估，建立全国性调查追踪数据平台。与国外研究进展相比，我国社会救助领域存在质性和量化分析等实证研究均偏少的局面，现有评估研究大多利用大型社会调查公开数据的个别题项展开[56]。总体上，社会政策领域目前缺乏全国性、高质量且可开放获取的专项调查数据，一定程度上制约政策评估研究的广度和深度。建议通过政府有关部门牵头主导，高校、科研机构和社会智库等专业组织开展社会调查的协作方式，推动社会救助专项追踪调查并建立数据平台，促进相关研究和政策完善。

二是反思“未领取”现象的社会政策属性，探究中国特色社会救助理论。从国外社会救助“未领取”的学科进展来看，经济学、心理学、社会学和公共管理等领域形成各自理论脉络下“未领取”影响因素的解释路径，但相关文献缺乏对不同理论框架及其缝隙的系统性反思。归根结底，社会救助政策固然集经济、心理、社会和公共管理等多重属性于一身，但其本质上属于影响人们福祉状态的社会政策。从社会政策理论和我国社会救助实践出发，进一步探索本土化社会救助的研究议题及分析框架，有利于理解中国情景下“未领取”现象的特质及治理之策。

三是健全分层分类社会救助体系，巩固社会政策托底保障合力。“十四五”时期，我国社会救助体系进入高质量发展新阶段，制度的补短板问题和兜底线任务更为突出。结合国外社会救助政策经验，要减少“未领取”现象，应当完善社会救助政策设计、健全分层分类社会救助体系建设，发挥阶梯式“社会安全网”作用，巩固多主体、多层次兜底保障合力，达到“应保尽保、应救尽救”的目标。