日本非营利组织参与社区养老服务的经验与启示*——基于东京都“白十字居家志愿者之会”的个案分析

杨亚楠 王星星

(1 西南民族大学民族学与社会学学院、西南民族研究院，四川成都，610041；2 日本早稻田大学社会科学研究院，日本东京，1698050)

日本作为全球老龄化程度最高的国家，长期致力于解决老年人的社会保障问题。在社会保障制度改革的过程中，《特定非营利活动促进法》和《介护保险法》的相继实施，为日本非营利组织(NPO)参与社会保障事业提供了重要的制度保障。在介护保险制度的框架下，NPO在实现法人化的基础上，积极开展老年护理服务，极大地弥补了公共福利供给和商业福利供给的不足。本文通过对日本非营利组织参与社区养老服务进行个案分析，总结其在实践中的作用及创新之处，以期为促进我国社区养老服务的发展提供经验借鉴。

一、理论基础与概念界定

(一)NPO参与社会保障的理论基础

关于不同的福利供给主体，罗斯(Rose)于1986年最早阐释了福利多元主义，将福利的提供者划分为国家、市场、家庭三部分[1]。此基础上，伊瓦斯(Evers)提出了“福利三角”的研究范式，主张将国家、市场、家庭具体化为对应的经济组织、价值和社会成员关系，并把福利三角分析框架放在文化和政治的背景下进行讨论[2]。此后，派斯特奥弗(Pestoff)又在“福利三角”的研究范式下，加入了营利部门与非营利部门，并明确了两者在福利供给体系中的位置。具体而言，它们包括制度化的国家(公共机构)，制度化、营利性的市场(民间企业)，以及尚未制度化、非营利性的地域社会(社区、家庭)。此外，福利供给的主体中，还存在制度化、民间非营利性的第四领域团体，具体包括志愿者组织、非营利组织、慈善事业信托团体等[3]。根据福利三角理论，NPO位于国家、市场和地域社会的中间位置，发挥着重要的媒介作用(图1)。由此，NPO的存续受到国家权威、市场竞争等方面的影响。

图1 福利三角理论视角下的NPO研究模型

在促进NPO参与社会保障的过程中，日本政府参考了福利多元主义的理论框架，通过不断制定和完善相关法律，为NPO成为福利供给主体提供了制度保障，也为NPO参与社区养老服务奠定了坚实的基础。

(二)关于日本NPO的定位

2002年,日本经济产业省产业构造审议会NPO小组会对日本NPO进行了如下定位[4]。第一，面对诸多尚待解决的经济社会问题，期待NPO成为承担“新公益”的有生力量。所谓“新公益”，就是改变过去原有的依靠政府主导公益事业的路径，扩大公民参与，引入民间力量。第二，NPO法人的出现，将促进个人、企业、政府间的竞争与合作，从而影响各经济主体的活动。第三，促进公共服务供给主体的多元化，是推动NPO发展必不可少的前提条件。总之，加大企业、NPO等在社会保障、教育等领域的参与力度，有助于进一步提升公共服务质效，激发社会组织活力。

二、日本NPO参与社区养老服务的制度演变

(一)NPO的法人化

《特定非营利活动促进法》是日本社会中“草根”NPO依法开展活动的重要先决条件。在被称为“福利元年”的 1973 年，日本实现了经济的高速发展与社会保障制度的完善[5]。20世纪90年代起，“市民社会”(1)市民社会(Civil Society)是介于经济和国家之间的社会相互作用的一个领域，由私人的领域(特别是家庭)、团体的领域(特别是自愿性的社团)、社会运动及大众沟通形式组成(参见：Cohen,Jean L,Andrew Arato.Civil Society and Political Theory[M].Cambridge:The MIT Press,1992.)。的概念在日本广为传播，志愿者与NPO的实践活动也趋于活跃。1995年1月，日本关西地区发生大地震，包括个人及志愿者团体在内的众多NPO活跃在灾后重建的一线。因此，1995年在日本被称为“志愿者元年”或“NPO元年”(2)同理，由于2008年发生汶川大地震，志愿者活动盛行，2008年也被称为中国的“志愿者元年”(参见：宮垣元.その後のボランティア元年:NPO·25年の検証[M].京都:晃洋書房,2020)。。此后，在全社会老龄化日益严重的背景下，公共服务与家庭养老的压力与日俱增，日本政府愈发希望NPO可以参与到养老服务中。1998年3月，经日本国会审议通过，《特定非营利活动促进法》于当年12月1日起实施。该法实施的目的在于促进志愿者活动、市民开展的社会贡献活动等“特定的非营利活动”，进而增进社会福利。该法明确把“特定的非营利活动”划分为二十类，其中第一类为“力图增进卫生、医疗与福利的活动”[6]。直至2020年，《特定非营利活动促进法》经历了多次修改(表1)。随着该法的修改与完善，法人资格的认定标准不断被降低，众多的“草根”NPO不仅获得了法人资格，而且开展的活动进一步规范化、多元化。

表1 日本《特定非营利活动促进法》的主要修改历程

(二)介护保险制度对NPO的推动作用

在NPO法人化的背景下，2000年4月，日本政府正式实施了《介护保险法》，标志着历经多年探索的介护保险制度正式启动。介护保险制度创设的目的之一，是通过商业力量、社会组织等多种供给主体的参与，推进多种多样且高质高效的服务[7]。市民社会中“参与型”福利的机制，是指市民自身既参与福利的提供，又享受服务，由此可以实现福利供给的“共同生产”[8]。因此，立足于社区的小规模NPO同样被期待为福利供给做出贡献。实施至今，为了更好地适应社会的发展，《介护保险法》平均每三年被修改一次(表2)，介护保险制度也随之不断完善。2005年6月，日本修改《介护保险法》，提出设立“社区紧密型服务”。日本厚生劳动省将社区紧密型服务定义为“为帮助被介护人在已居住习惯的社区内生活，由就近市町村提供的服务”[9]。社区紧密型服务的重点在于对老年人实施医疗保健与生活照料，主要对生活半自理或无法自理的老年人进行日常护理。在NPO法人认定制度、介护保险制度的共同推动下，NPO广泛参与到社区紧密型服务中，成为养老福利事业重要的供给力量。日本内阁府统计显示，截至2020年11月底，日本认证NPO法人数为51040家，认定NPO法人数为1181家(3)“认证”是对NPO进行法人资格评审的程序；“认定”是针对已获得法人资格的NPO，由管辖部门审核其是否满足特定标准的程序。经“认定”的NPO法人接受慈善捐赠，依法享受税收优惠(参考：静岡市市長公室広報課.NPO法人(特定非営利活動法人)の認証、認定について教えてください[EB/OL].[2021-10-10].https://call.city.shizuoka.jp/20551)。。其中，致力于“增进保健、医疗与福利的活动”的第一类特定非营利活动法人数为29897家[10]。如上所述，伴随着《特定非营利活动促进法》和《介护保险法》的相继实施，NPO法人参与社会保障事业获得了重要的法律与制度保障，超过半数的NPO法人积极参与到社会保障活动中。

表2 日本《介护保险法》的主要修改历程

关于NPO与介护保险制度之间的关系，日本学界既往多从宏观层面探讨“NPO是否可以承担公共机构无法承担的多样化服务？”“NPO本身能否成为增加福利供给与扩大就业的部门?”“通过NPO的活动，市民能否创造出新的福利社会?”等问题。日本学者久塚纯一指出，对于市民活动团体和志愿者团体而言，由于NPO法人设立的手续和条件的门槛较高，介护保险制度往往无法展示出其本身的魅力[11]。根据本乡秀和等学者对日本全国参与社会福利的NPO进行的追踪调查，由于多数NPO是基于各自的愿景和理念开展业务，其提供的诸多服务不适用于介护保险制度，即属于“制度外服务”。由此造成接受NPO服务的群体无法通过介护保险制度获得补贴的困境[12]。我国学者俞祖成从日本NPO法人制度配合介护保险制度的角度分析，认为日本NPO法人的养老服务供给机制很大程度上释放了市民社会自发形成的养老服务能力，因此日本NPO法人制度配合介护保险制度较好地实现了组织自律与行政他律的平衡[13]。张乐川从政策的角度出发认为，正是由于法人资格和护理保险双重认定制度的存在以及NPO在实践操作中的复杂性，NPO参与养老服务供给的机制在辅助政府进行社会养老服务政策调节和引导方面并没有起到积极的作用。同时，经过量化分析，他认为日本NPO在养老服务的实际供给实践上与介护保险制度关系十分密切，NPO参与社会养老服务同其参与老龄介护事业的路径基本一致，即参与养老服务的NPO基本都在从事“介护保险制度内”的老龄介护事业[14]。这与本乡秀和等认为的日本NPO法人较多存在“介护保险制度外”服务又不完全一致。

对此，本文在阐述日本NPO参与社区养老服务制度演变的基础上，立足于微观层面的个案分析，采用深度访谈的研究方法，从服务现场的NPO法人视角出发，具体分析NPO法人参与社区养老的实践及创新之处，以期对今后我国社会组织参与社区养老事业提供参考和借鉴。

三、案例研究：NPO法人“白十字”参与社区养老的经验

在日本参与社区养老服务的NPO中，本文选取东京都的“白十字居家志愿者之会”(以下简称“白十字”)作为典型案例研究对象。这主要基于如下理由：第一，白十字参与日本社区养老服务的历史较长，经验丰富；第二，白十字与各级政府建立了密切的关系，展开了良性互动；第三，白十字作为日本NPO参与社区养老的优秀典型，其开展的业务具有创新性和独特性，取得了良好的成效，成功申报了国家级政府示范项目。白十字充分发挥自身优势，在日本国内具有极强的影响力，被日本众多NPO学习效仿。

(一)背景介绍

株式会社Cares成立于2001年7月，最初经营“白十字上门护理站”，主要从事上门看护、日间照料业务。机构的工作人员基本上是由护工人员构成。之后，株式会社Cares逐步扩大规模，旗下有多家机构提供上门护理等“介护保险制度内服务”(表3)。由于志愿者的积极参与，株式会社Cares创始人秋山正子于2006年在日本东京都注册成立了“白十字居家志愿者之会” ，并在营业项目中补充了“介护保险制度外服务”。日本厚生劳动省于2011年开展了“居家医疗合作示范项目”，旨在通过推进居家医疗，缓解住院疗养的压力(4)日本国立长寿医疗研究中心的报告显示，开展该项目的主要目的如下：将提供居家医疗的机构等作为居家医疗合作点，构建由社区的医生、牙医、护士、药剂师、社会福利师(社会福祉士)等多种职业联动的居家医疗支援体系，力争在社区内提供全面且具有持续性的居家医疗的同时，实现居家医疗相关政策立案的均衡化等目标(参见：国立長寿医療研究センター.2021年度在宅医療連携拠点事業総括[R/OL].[2021-01-10].http://manu49.magtech.com.cn/journalx_gdgyzrb/UserFiles/File/GBT7714-2015.pdf.)。。在激烈的招标竞争中，白十字顺利入选该项目。同年7月1日，在老龄化、贫困化日益严重的东京都公营团地住宅区“户山公寓”，白十字开设了公益性的社区综合咨询室——生活保健室(5)生活保健室的日文表达为“暮らしの保健室”，该名称并未注册。生活保健室的服务模式为白十字首创，具有良好的声誉与新意，日本其他地区纷纷对该模式进行效仿，白十字亦允许各地使用“生活保健室”的名称开展类似服务。。生活保健室主要具备以下六大功能：一是提供生活、健康相关的咨询服务；二是开展医疗和疾病预防的学习讲座；三是促进老年人沟通交流；四是培训社区志愿者；五是提供“胜似家庭”的情感依托；六是为医疗、护理等相关专业院校提供实习机会。其中，前三个功能与老年人居民及其家属密切相关。2017年生活保健室荣获日本好设计奖(Good Design Award)之“社区建设特别奖”，获奖理由为“首创的生活保健室模式已在日本全国推广开来。社区内的居民能够在此沟通交流，相互依靠，咨询有关医疗、生活方面的问题。生活保健室这样的场所，对于未来超长寿日本社会而言显得尤其重要”[15]。

表3 Cares旗下机构提供的主要服务

白十字在参与社区养老服务过程中展现了突出的创新力和社会影响力。本文综合运用半结构化访谈、参与式观察、查阅资料的调查方法，全面、深入整合白十字的经验。笔者经白十字负责人口头同意，可在本研究中公开其法人及业务名称。

(二)经验分析

第一，从NPO的运营来看，2011年至今，白十字始终与政府保持着良性的互动关系，获得了中央政府、厚生劳动省以及东京都、新宿区地方政府的财政补贴。在政府强有力的资金保障下，白十字在运营中央政府、地方政府委托项目的同时，通过与医疗护理、志愿者团体等开展合作，提供居家养老、外出援助以及志愿者介绍等服务，以期实现老年人在社区内安心生活、迎接生命终点的社会愿景[16]。并且，白十字还定期举办由中央政府、地方政府委托的小型研讨会、公益讲座等活动。例如，面向新宿区居民每月开设一次“整合社区内多种职业的业务学习会”，该学习会的主题广泛多样，涉及日常生活经验、老年资产管理、医疗护理、居家医疗等方面。再如，每年开设一次题为“居家医疗普及”的居民座谈会。可见，白十字之所以能够保障自身长期的运营与发展，不断拓展服务的内容与形式，得益于政府的全方位支持。

第二，从NPO提供的服务内容来看，白十字自开设生活保健室起，便在社区内外广泛招募志愿者，开展生命史志愿者培训讲座。生命史志愿者通过倾听老年人讲述人生历程，以第一人称为其撰写生命史，以此传达老年人的人生感悟。作为讲述者的老年人，通过回顾其一生幸福、努力的事情，感悟到人生的意义。在培训阶段，为增强服务场景的真实性，白十字邀请社区内的老年人参与访谈，训练志愿者倾听、提问、沟通以及写作的能力。经培训合格的志愿者会被列入白十字的志愿者名录，由此形成一支属于该机构内部的志愿者队伍。由于志愿者成员大多并非居住在该社区，所以当社区内老年人要撰写生命史或其他服务时，需由工作人员通过邮件的方式提前预约志愿者。访谈中一位白十字的工作人员表示：“因撰写生命史常涉及个人隐私，陌生的志愿者反而更适合聆听的角色。”接受过训练的志愿者通常可以让老年人放下顾虑，激发出老年人的表达欲。这位白十字的工作人员还介绍：“有一名癌症患者在这里向志愿者倾诉，度过了最艰难的时期，重拾了信心，想为社会做些贡献，于是他也成为一名生命史志愿者。”老年人从志愿服务的接受者到倾听、撰写提供者的身份转换，体现出生命史志愿活动绝非简单的单向输出，而是双向、甚至是多向的交流与互动过程。

第三，从NPO在社区养老中的作用来看，白十字通过开展丰富多彩的活动，显著提升了社区养老服务的质量。白十字所在的户山公寓是日本经济高速增长期建造的都营住宅，相当于我国的经济适用房。目前，该社区的老龄化程度已超过了50%，居民中一半以上几乎都是低收入的老年人，独居且老龄的户数呈现出逐年增加的趋势。为更好地满足老年人沟通交流的需要，白十字充分利用地理优势，为社区居民提供了休闲活动的场所。日本设计振兴会的矢岛进二评价称：“白十字构建出长久居住、频繁互动的‘地缘’，扮演着加强居民联系的社区中心角色[17]。”同时，虽然该社区周边医疗机构丰富，但缺乏能够连接居家医疗和护理的中间机构。对此，白十字自开设生活保健室以来，搜集、整理社区周边医疗机构的信息，长期提供无须预约、免费的咨询服务，如上门护理、癌症疗养等方面的咨询服务。在白十字的不断努力下，每年约有3000名居民到访。白十字既有效满足了老年人多层次、多样化的养老服务需求，又从老年人的医疗卫生需求出发，积极推动医疗服务与养老服务的融合发展。

基于上述实地调研情况以及分析可知，白十字始终朝着“提升老年人幸福感”的方向推进，创造性地开展多种社区养老服务形式，在社区居民中获得广泛好评。

四、对我国社区养老的主要启示

国家统计局2020年开展的第七次全国人口普查数据显示，我国65周岁及以上老年人口1.61亿，占总人口比重的13.50%[18]。根据联合国人口司的估算与预测，到2060年，我国65周岁及以上老年人口将达到峰值3.98亿，占总人口比重的26.41%[19]。日益严峻的人口老龄化问题，给我国的养老事业带来了较大的困境与挑战。在此背景下，以日本白十字为代表的NPO法人参与养老服务的实践与经验，可为我国发展社区养老提供以下启示。

(一)加强NPO与政府的合作

当前，我国大力推进社会组织建设。党的十九届三中全会审议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确指出，深入推进简政放权，最大限度减少政府对市场资源的直接配置，最大限度减少政府对市场活动的直接干预，提高资源配置效率和公平性，激发各类市场主体活力[20]。在此背景下，各级地方政府应最大限度激发民间活力，扩充NPO等社会组织的活动范围，在政策、资金等方面加大支持和帮助，积极与NPO开展合作，充分发挥社会各方的智慧和力量。对政府而言，通过调动NPO的积极性，鼓励NPO参与社会保障制度建设，特别是在老年人照护和陪伴等方面分担社区工作，有助于全面促进社区养老事业向前发展，更好地应对我国的人口老龄化问题。日本NPO主要通过以下六种途径与政府建立合作关系：共同主办，委托，补贴和协助，使用公共设施，后援，信息提供、咨询和建议[21]。我国NPO可以借鉴日本白十字的运营经验，通过承接政府的委托业务等途径实现与政府的合作，在获得政策和资金支持的同时，提高自身社会知名度和信誉度，增强软实力，长效稳定地运营发展。

(二)加快推进社区养老志愿服务的发展

在人口老龄化背景下，积极发挥NPO主体的作用，扩大志愿者队伍，对于加快我国建设社区养老事业具有重要意义。白十字在参与社区养老过程中开展了丰富多彩的志愿活动，特别是撰写生命史服务，受到社区老年群体的广泛欢迎。对于老年人而言，面对陌生的志愿者更容易敞开心扉。因此，基于保护老年群体隐私的初衷，白十字定期在网上公开招募志愿者，通过提供精神、物质等奖励措施，鼓励、引导市民加入社区养老志愿活动中。并且，对志愿者进行政策法律、应急救援、自护、医疗、居家安全、服务心理、互助意识等各方面的培训，使志愿者不仅具备较强的服务意识和服务精神，而且具备志愿服务所必需的知识技能，从而保障志愿服务的专业性和持续性。借鉴白十字培育志愿者的经验，结合我国的实际情况，本文建议进一步开放权限，允许我国这类社会组织结合自身优势，自主进行志愿者的招募、培训、管理等工作。这有助于激发NPO的自主性和创新性，提升其养老服务的能力和水平，在居民、社区之间形成良性互动关系，从而构建和谐的老年友好型社区。

(三)促进“互助式”养老的实现

当前，我国正处于快速老龄化阶段，国家高度重视并积极鼓励“在地安养”。与传统意义上的居家养老不同，社区养老是以家庭为核心、以社区为依托、以专业化的服务为依靠,为居住在家的老年人提供解决日常生活困难和丰富文化娱乐活动的社会化服务[22]。从文化建构的角度而言，白十字生活保健室开创性地组织培训“生命史志愿者”，改变了日本文化中“不麻烦别人”的传统观念，积极号召志愿服务的享受者加入志愿者队伍，成为志愿服务活动的提供者，从而实现了该群体从“接受服务”向“提供服务”的身份转换，促进了“单向给予”向“双向互动”的模式转化，降低空巢老人的孤独感可以从鼓励老年人参与社会入手。因此，在今后我国社区养老事业建设的过程中，应当积极推动适老化规划建设。在社区内提供休闲活动的场所，组织丰富的文化活动，创造沟通交流的机会，驱除老年群体与社会脱节的恐惧感和孤独感。同时，积极开展“互助式”养老，促进老年人参与社区养老等社会活动，鼓励身体状况相对较好的老年人帮助和服务身边高龄、失能的老年人，从而增强老年人的获得感和成就感，真正实现“老有所为”与“老有所养”相结合。