志愿失灵视角下国际单项体育联合会的治理困境与纾解之路

任振朋，王润斌，任慧涛

摘要：近年来国际单项体育联合会深陷治理困境，严重影响组织生存与发展。研究认为国际单项体育联合会的治理困境主要体现在透明度缺失、民主赤字、制衡失效、诚信丧失以及团结失衡等方面。同时，借用萨拉蒙“志愿失灵理论”详细探究国际单项体育联合会深陷治理困境的成因，其中商业化是国际单项体育联合会面临治理困境的动因，资源垄断与利益往来以及高度集权与排斥监管分别助推和催化了国际单项体育联合会治理失灵。最后，从实施信息披露制度、规范行政程序、重构问责机制、维护体育诚信、提升代表参与等五个方面提出国际单项体育联合会纾解治理困境的路径。

关键词：国际单项体育联合会;治理困境;志愿失灵

中图分类号：G811.1文献标識码：A文章编号：1006-2076（2021）06-0015-10

Dilemma of International Sports Federations from perspective of voluntary failure and way to solve the problem

REN Zhenpeng1，WANG Runbin1，REN Huitao2

1.School of Physical Education and Sport Science， Fujian Normal University，Fuzhou 350117，Fujian，China;2.School of Sports，Quanzhou Normal University，Quanzhou 362000，Fujian，China

Abstract：In recent years，International Sports Federations （IFs） have been mired in governance dilemma，which seriously affects the survival and development of the organizations. The research shows that the governance dilemma of IFs is mainly reflected in the lack of transparency， democratic deficit， lack of checks and balances，loss of integrity and unity imbalance.Using Salamon's Voluntary Failure theory，this paper analyzes that commercialization is the cause of governance failure of IFs， and that resource monopoly and interest exchange as well as highly centralized and exclusive supervision respectively help and catalyze the governance failure of IFs.Finally，the paper puts forward the path to relieve the governance dilemma of IFs from five aspects： implementing information disclosure system，standardizing administrative procedures， reconstructing accountability mechanism，maintaining sports integrity and enhancing representative participation.

Key words：International Sports Federation; governance dilemma;voluntary failure

2015年国际足联丑闻全面爆发，同年国际田径联合会前主席迪亚克被指控受贿和洗钱，2020年麦卡伦独立调查小组（McLaren Independent Investigation Team）全面揭发国际举重联合会治理丑闻……近年来，国际单项体育联合会治理问题愈演愈烈，集中凸显国际单项体育联合会百余年来引以为荣的体育自治体系存在诸多弊端，严重损害国际单项体育联合会的信誉和公信力。相应地，国际单项体育联合会为回应国际舆论压力，纷纷将“善治”作为组织改革和制度建设的核心议题，开启组织“善治”改革征程。然而，国际单项体育联合会意在重审的善治改革成效并不太理想，在国际社会上引发广泛关注和巨大争议。具体而言，国际单项体育联合会在任期限制、权力制衡、问责机制、参与、性别平等、国家代表来源等方面存在不足，与严格意义上的善治标准还有很大的改进空间。基于此，综合《奥林匹克和体育运动善治基本原则》（Basic Universal Principles of Good Governance of the Olympic and Sports Movement，以下简称《原则》）、《改善国际体育治理的基本指标》（Basic Indicators for Better Governance in International Sport，以下简称BIBGIS）、《体育治理观察指数》（Sports Governance Observer，以下简称SGO）、《关键治理原则和基本指标》（Key Governance Principles and Basic Indicators，以下简称KGPBI）等国际体育领域具有代表性的体育善治原则和治理评价指标，通过总结、整理其所共同包含的透明度、民主程序、制衡机制、诚信、团结等体育善治要素，并以此为分析框架从宏观上描绘当下国际单项体育联合会的治理困境，借用“志愿失灵”理论深入剖析影响因素，提出国际单项体育联合会纾解治理困境的路径。

1国际单项体育联合会治理困境的分析框架和理论工具

1.1国际单项体育联合会治理相关指标概述

21世纪以来，善治成为许多国际体育组织和各国体育组织的关注的焦点，并开始纷纷实施以善治为目标的组织改革。2008年，国际奥委会制定《原则》详细讨论了奥林匹克和体育善治的具体内容，并将民主进程（Democratic Process）、诚信与道德标准（Integrity and Ethical Standards）、问责（Accountability）、透明与控制（Transparency and Control）、团结与发展（Solidarity and Development）、参与（Participation）等作为组织善治改革的重要要素和基本原则。2013年，瑞士学者让-卢·夏普莱（Jean‐Loup Chappelet）和米凯尔·姆尔科尼奇（Michal Mrkonjic）制定了极具可操作性的国际体育组织治理评价工具——BIBGIS，将组织透明度（Organisational Transparency）、报告透明度（Reporting Transparency）、利益相关者代表（Stakeholders Representation）、民主程序（Democratic Process）、控制机制（Control Mechanisms）、体育诚信（Sport Integrity）、团结（Solidarity）等列为核心考评指标。

2015年，纯粹运动（Play-the-Game）组织的阿诺特·赫拉尔特（Arnout Geeraert）教授制定SGO，认为可以从透明度（Transparency）、民主进程（Democratic Process）、制衡（Checks and Balances）和团结（Solidarity）四个维度来评价国际单项体育联合会的善治状况。根据评估结果分数相对较高的国际足联却在当年爆发震惊世界的丑闻，进而为更好体现和反应国际单项体育联合会的治理实践，2018年针对SGO的4个维度指标进行修改，用内部问责与控制（Internal Accountability and Control）和社会责任（Societal Responsibility）替换制衡和团结。2016年，夏季奥运会项目国际单项体育联合会协会（Association of Summer Olympic International Federations Association，ASOIF）成立治理工作组（ASOIF Governance Task Force）制定了以透明（Transparency）、诚信（Integrity）、民主（Democracy）、体育发展与团结（Sports Development & Solidarity）控制机制（Control Mechanisms）為核心的KGPBI，以鼓励和监督夏季奥运会项目的国际单项体育联合会实施善治原则。

除此之外，国际政府组织（欧盟）、国际非政府组织（透明国际）、跨国公司（普华永道）、欧洲体育协会（欧足联）、国家体育组织（澳大利亚体育委员会）等组织、机构相继制定了一系列有关体育治理的基本原则和评价指标。鉴于国际单项体育联合会数量繁多、规模相差悬殊以及受限于所在国家不同文化、政治、法律环境等因素影响，显然制定一套被所有国际单项体育联合会广泛认可和接受的治理原则和标准，既缺乏理论上的可行性也缺乏实践的可操作性。然而，《原则》、BIBGIS、SGO、KGPBI等国际体育领域惯用的体育治理（评价）指标或原则，通常都包含透明度、民主程序、制衡机制、团结、诚信等相同的要素。另外，通过梳理部分国际单项体育联合会治理状况评测结果，显示各个指标得分相对一般，甚至偏低，组织整体治理状况不容乐观（详见表1）。换言之，也恰恰表明国际单项体育联合会在透明度、民主程序、制衡机制、诚信、团结等方面存在问题，进而屡屡出现利益冲突、权力斗争等治理失灵现象。

1.2志愿失灵理论概述及适用

作为第三部门，非政府组织自产生之日起主要关注于政府无力解决、市场不愿涉足的灰色地带，如慈善、环保、救助等领域;换言之，非政府组织所做的事是政府和企业不愿做、做不好或不常做的事。实践中的非政府组织，既不像私人企业那样过度的谋求个人经济利益，又独立于国家政府机构之外且拥有更高效的管理效率，同时对于社会公共目标和公益使命的追求，在一定程度上可以有效的弥补市场失灵和政府失灵。理论上，非政府组织并非完美，甚至存在诸多缺陷，尤其是在实现组织目标达成组织使命的过程中往往受到社会环境、经济利益、政治制度、文化理念以及传统习俗等多方面因素影响，如同市场和政府一样可能发生失灵。顾名思义，非政府组织失灵（Non-Government Organization Failure），意指因组织行为偏离社会公益的宗旨，片面地以功利主义为取向的信念、行为，给消费者、社会、生态带来负效应。

20世纪80年代在政府改革浪潮中，西方各国的社会福利政策经历了一次大规模的结构转型，福利开支被大大削减，迫使非营利组织出现结构性变化与市场化的发展趋势，然而市场化的非政府组织偏离组织非营利性属性，变得越来越像商业组织，在追逐利润的同时组织治理不善、效率低下、非专业性等失灵问题愈加凸显。基于此，美国霍普金斯大学教授莱斯特·萨拉蒙（Lester M.Salamon）总结和归纳了非政府组织在提供公共服务实践中所表现出组织固有的局限性，并将这种局限性（或是非政府组织失灵）称为“志愿失灵”（Voluntary Failure），且主要体现在慈善供给不足（Philanthropic Insufficiency）、慈善的特殊主义（Philanthropic Particularism）、慈善组织的家长式作风（Philanthropic Paternalism）以及慈善的业余主义（Philanthropic Amateurism）等四个方面。

20世纪七八十年代，在经济全球化和国际非政府商业化发展潮流下，国际奥委会为缓解财务压力摒弃坚守八十余年的“业余主义”，开始实施商业化改革。借助奥运会、足球世界杯等重大国际体育赛事成功的商业化运作，国际奥委会和国际足联等国际体育组织一跃成为国际非政府组织商业化运作的典范。然而，在经济利益和体育公权力的诱惑下，国际体育自治体系的缺陷被无限放大。尤其是，国际体育组织在内部权力高度集中、缺乏制衡机制和问责制，外在宽松的法治环境以及国际社会和民族国家监管障碍的情况下，接连爆发贿选、洗钱、权钱交易等系列丑闻，深陷治理困境。相应的，“志愿失灵”理论正是萨拉蒙基于西方现代福利国家福利（财政）削减、非政府组织被迫市场化发展所暴露出非政府组织自身局限性而提出的。所以，“志愿失灵”理论适用于解读当下国际奥委会、国际单项体育联合会，源于商业化运作滋生大量治理问题而面临的治理困境。

2国际单项体育联合会面临的治理困境

国际单项体育联合会大范围集中爆发的滥用权力、渎职、贪污等系列问题，无限放大国际体育自治模式的缺陷，严重影响国际单项体育联合会目标达成、内部机构正常运行、外部资源获取、生存和发展的生态环境以及组织在国际社会的信誉和公信力，迫使组织面临巨大的舆论压力和生存危机，甚至动摇国际体育自治根基。结合前文国际单项体育联合会惯用的治理原则和评估指标，从透明度缺失、民主赤字、制衡失效、诚信丧失以及团结失衡等五个维度具体阐述国际单项体育联合会的治理困境。

2.1透明度缺失：暗箱操作与潜规则盛行

透明度作为善治的最基本要求和最高级目标之一，意味着公众和媒体可以通过了解相关信息从而监督组织的运行，确保组织决策的科学化和民主化，有效监督和制约组织内部管理者的道德行为。实践中，无论是政府或是非政府组织针对公众、慈善机构面向捐赠者或是公司面向股东，实施透明化运作和信息公开本应是理所当然的，所以在使用过程中针对组织透明并没有明确的概念和定义。至于体育组织，透明度通常被定义为程序和决策的清晰度，特别是在资源分配方面，重在强调组织需要透明的内容。

综合表1针对国际单项体育联合会组织治理状况各项指标分数，相对于其他指标“透明度”的分值普遍相对较高。但是，问题关键在于国际单项体育联合会普遍在涉及“权钱”等重要事项上，如依照国际标准进行审计的财务报告、官员薪金福利以及赛事举办和赞助招标等方面，时常采取不对外信息公开，尤其是在财务方面。如国际排球联合会主席鲁本·阿科斯塔（Ruben Acosta）在长达24年的任期中至少获得了3 300万美元的个人佣金，国际手球联合会主席哈桑·穆斯塔法（Hassan Mustafa）在没有收据的情况下报销30多万欧元差旅费。同样，在组织层面如国际汽车联合会的“组织透明度”评分为2.44分，处于中间水平，但是在“报告透明度”得分上只有1.00，根据I Trust Sport（2013）调查结果显示该组织在财务信息、官员薪酬津贴以及组织相关活动报告等方面信息没有对外公开。

透明度作为国际单项体育联合会治理困境的根源所在，远不止停留在财务方面，如2015年美国政府指控14位国際足联官员在足球世界杯申办过程中涉嫌诈骗、电话欺诈和洗钱交易等问题，进一步揭露国际单项体育联合会内部在体育赛事主办权遴选等重大决策程序上的不透明与不公开。实践中，透明度既有积极的一面同时也可能存在信息会被误读、信息过载、以及会招致更多的指责、干扰管理效率等负面作用。恰然，这也成为部分国际单项体育联合会时常拒绝信息公开的借口，直至丑闻被媒体曝光，充分暴露组织不透明问题的严重。2014年，时任国际足联主席布拉特以“需要保护相关人员的隐私”为由，针对美国律师迈克尔·加西亚（Michael J. Garcia）提交有关2018年和2022年世界杯贿选的调查报告，进行有选择性的公布，甚至扭曲部分事实。足可见，国际单项体育联合会在透明度缺失方面问题之严重。

2.2民主赤字：代表性不足与程序民主化缺失

国际单项体育联合会不同组织之间在“民主”相关规则方面存在差异，因而该指标也最难以评估。整体而言，国际单项体育联合会治理状况在“民主”方面的得分整体差异不大，分数相对一般。纯粹体育组织的调查显示，35家国际单项体育联合会中大多数联合会没有规范的民主程序，没有1家联合会设定（至少）50、决策机构75会员参与的法定人数，其中有10家联合会（29）虽有明确法定人数但人数设定在50以下。从侧面反映出，国际单项体育联合会业余性、封闭性治理体系的弊端逐渐凸显，组织内部有关选举、立法、决策等民主化程序以及委员代表等民主化参与等方面，广受诟病和争议。尤其，围绕赛事申办、商业赞助接连爆发丑闻，更加凸显国际单项体育联合会内部精英领导者的权力高度集中，以及组织领导和决策机构女性委员、运动员以及其他利益相关者代表性不足等民主赤字问题的严重性。

一方面，国际单项体育联合会的主席（秘书长）是通过“一成员协会一票”（One Federation—One Vote）的选举机制产生，而这种形式上的“民主选举”为组织当权者独裁、连任以及垄断权力提供诸多便利。比如，虽然布拉特领导下的国际足联发生诸多丑闻，但他的一系列改革使非洲或拉美国家的足球事业发展受益，而某些受益国家正是为争办世界杯而对国际足联官员行贿的，结果布拉特仍然依据“民意”顺利当选主席。另一方面，国际单项体育联合会在很长一段时间缺失主席任职限制，因此主席任职年限普遍较长，极易滋生权力垄断、独裁统治。2017年ASOIF治理工作组针对28个夏季奥运会项目的单项体育联合会调查评估显示，只有15家联合会针对主席（秘书长）任期进行相关限制规定。实践层面，如国际无舵雪橇联合会和世界跆拳道联合会的2位主席分别任职37年和29年，而国际举重联合会前主席塔马斯·阿让（Tamas Ajan）实际掌控国际举联长达44年。另外，民主程序不仅指组织在治理过程中所遵循的制度规范，通常还体现在可以帮助多元化治理主体参与决策的设计与执行，从而有助于提高组织工作效率和组织内部管理者的责任感，如研究表明女性加入委员会或董事会能够提高组织的绩效。长久以来，国际单项体育联合会决策层中一直存在人员性别比例失衡问题。2019年I Trust Sport的调查评估显示55家国际单项体育联合会的董事会主要由男性主导，只有两家联合会的董事会中女性占多数，其他联合会女性比例均未超过40。所以，整体而言女性在国际单项体育联合会执委会等决策层中担任的职务与男性相比差距极大，所能获得的体育资源明显少于男性， 致使女性参与决策不够， 丧失部分话语权。

2.3制衡失效：权力运作与逃避监管固化独裁统治

纯粹体育组织针对35家国际单项体育联合会治理状况的评估结果显示，各个维度的得分都非常的一般、甚至是较差，而特别让人担忧的是各联合会在“制衡”维度普遍表现不好，得分大致为中等偏下;具体调查结果显示只有5家联合会（14）有健全的道德委员会，6家联合会（17）有合格的利益冲突规则，同时也有7家联合会（20）完全没有利益冲突相关规则.....综合当下国际单项体育联合会善治评价体系，制衡机制一级指标下的二级指标也主要集中在内部监督机构是否存在，以及能否独立发挥监督作用，尤其是针对最高领导人的权力行使监督。而恰然，现实中国际单项体育联合会并没有形成权力分立的理念和构建成熟的制衡机制，而重点主要集中在组织内部处罚、问责以及监督机构没有与决策机构和行政机构分开，监督机构缺乏独立性，特别是行政官员们通常被排除在处罚和问责机构外。

国际单项体育联合会通常按照传统非营利组织的领导决策方式进行制定，突出理事会制度与秘书长的职责。然而，在实际执行过程中往往会出现“内部人控制问题”，即独立于所有者（外部人）的经理人员掌握着组织的实际控制权，在组织运行中充分体现自身利益，甚至与下属“合谋”架空所有者的控制与监督，以谋取各自利益;如国际足联前主席布拉特上任之初，就组建了由“隐形”秘书长热杰罗姆·尚帕涅（Jerome Champagne）领导与秘书处职能相同且具有挑战意味的班子，试图削弱秘书长权力、架空秘书长鲁菲南（Michel Zen Ruffinen），以高度集权掌控国际足联的所有事务。另一方面，以国际足联为代表的国际单项体育联合会为推进组织和行业道德建设，成立具有司法监督与裁决权的道德委员会。然而道德委员的独立性与监督有效性一直饱受外界质疑。理论上，国际足联道德委员会针对国际足联所有人员（包括主席）的道德行为问题有权进行调查与裁决，然而道德委员会隶属于执委会领导，实质上是执委会的“影子机构”，在基本建制上缺乏实质的独立性，所以对管理高层及其施加权力影响的道德事件缺乏道德審查效力，对道德行为的治理效果大打折扣。

2.4诚信丧失：道德滑坡和精英自治异化

诚信，作为国际单项体育联合会善治评价指标，主要考察国际体育联合会为组织自身以及利益相关者针对维护体育诚信所采取的举措，具体包括制定道德行为准则和利益冲突原则、针对体育诚信问题的调查与外界合作、实施诚信教育、确保成员遵守《世界反兴奋剂条例》（The World Anti-Doping Code）和《奥林匹克运动反对操纵体育比赛条例》（Olympic Movement Code on the Prevention of the Manipulation of Competitions）等具体内容。在传统观念里腐败多发生在经济、政治领域，较少和体育发生关联，然而近年来围绕国际体育有关操纵比赛、兴奋剂等丑闻从未中断。其中，国际单项体育联合会内部管理人员因缺乏对体育核心伦理价值的尊重出现道德危机和诚信缺失，屡屡发生的治理失灵问题尤为严重。

公司治理实践中，针对董事长、经理等公司高层领导人的提名选举，往往需要成立由外部独立专家组成的提名委员会，按照一定的道德伦理和诚信标准，针对候选人进行专业的道德和诚信审查，以排除候选人在未来任职时存在非道德的动机。然而，调查显示35家国际单项体育联合会中只有4家（11）设有提名委员会来执行诚信和专业性审查，另外依照选举程序，联合会应该及时公布候选人信息以便了解参与竞选的候选人情况，19家联合会（54）在选举开始前一个月之内才公布参与竞选的候选人信息，32家联合会普遍（91）在选举开始前两个月之内方才公布参与竞选的候选人信息。显而易见，国际单项体育联合会针对选举人的道德审查情况并不理想，及时按照程序通过信息公开接受外界针对候选人的监督，但往往也是徒有形式。相对而言，国际奥委会在成立之初，顾拜旦依据“自我遴选”原则挑选委员会时，要求“所有委员或几乎大部分的委员至少都是体育家”，严格审查委员的教育背景、道德情况以确保委员具有高尚的道德认知和工作操守，减少“道德风险”。然而，过去一个世纪国际体育伴随去业余化、政治化和商业化高速发展，体育本身所蕴含的社会、经济功能逐渐被挖掘，运动员、教练员以及体育管理者为实现自我精神追求和物质利益最大化，不惜通过滥用兴奋剂、操控比赛等方式背离体育诚信、破坏体育公平公正的核心伦理价值。

2.5团结不足：盲目排外和极力打压利益相关者

团结，作为奥林匹克运动精神与价值之一，同样也是体育善治的基本要素，主要考察国际单项体育联合会在领导国际体育发展实践中是否团结组织内外各利益相关者协同合作，共同促进国际体育平衡、协调发展。团结作为国际体育组织生存和发展的基础，时常与民主、参与相辅相成，既关系国际体育自治体系当下所面临时代危机的消弭，同时也是国际奥委会为核心国际单项体育联合会为主体消解国际体育碎片化治理的重要举措。依照ASOIF治理工作（2017）组针对28个夏季奥运会项目的单项体育联合会调查评估显示，大多数联合会在团结（和发展）指标分数偏低，总体平均分为1.9，具体而言其中12家（42）联合会得分在1分以下，8家（29）联合会得分在1～2分之间。足可见，国际单项体育联合会主导的国际体育治理体系的团结文化氛围与环境并不理想，甚至一部分国际单项体育联合会独裁蛮横、霸道排外的“家长式”作风，进一步加剧国际体育治理体系的“团结”危机。

另外，传统国际体育治理模式一般为“国际—洲际—国家—草根”四级治理体系，其金字塔式、垂直化以及非民主化的治理弊端在促进国际体育发展过程中愈加明显，某些问题甚至已经严重威胁国际体育发展。1999年，欧洲议会在《赫尔辛基体育报告》提出“欧洲体育模式”，即由俱乐部、地区组织、国家组织以及欧洲国际间组织至下而上组成的金字塔式的欧洲体育组织结构，具有严格的等级制度。同时，欧盟委员会承认并明确这一结构的纵向特征和等级性，以及最高层到底层每一层级组织的权威性，并解释国家和欧洲的体育组织拥有“垄断”地位，通过行使监管权力保持组织的地位。相对于欧洲体育发展模式，欧洲层面的体育组织受到欧盟监管，而国际单项体育联合会的外在监管环境宽松很多，甚至无人监管。因而，处于金字塔尖的国际单项体育联合会，惯以家长式的管理风格，从上至下行政式的管理态势垄断管理相关国际体育事务，并凭借国际体育自主体系在国际社会层面、国际体育系统内部极力排斥民族国家、政府组织的司法监管以及打压利益相关者参与决策。

3国际单项体育联合会深陷治理困境的成因

3.1慈善的业余主义与供给不足：商业化是国际单项体育联合会面临治理困境的动因

志愿性和非营利性作为非政府组织的基本特征，意在強调非政府组织的活动和服务是通过志愿者自愿提供的，组织不能以营利为目的，主要依靠社会捐赠保障组织的正常运转。长此以往，伴随非政府组织服务对象不断增多所需的经费也不断增加，组织的财务开支与募款资源之间的差距逐渐扩大出现财政危机，即被称为“慈善的供给不足”。与此同时，非政府组织的志愿特征重在强调由义工、志愿者提供公共服务，即使提供薪资也毫无竞争力，难以吸引受过专业训练的人士加入，从而影响公共服务质量，所以相对于专业公司和职业组织而表现出“业余主义”。非政府组织自身的志愿性和非营利性特征，既是组织生存与发展的内在驱动力，同时也源于二者的相互作用，在实践中所表现出的慈善业余主义与供给不足在一定程度上也制约着组织的发展。尤其是，在国际单项体育联合会历史演变发展过程中体现得淋漓尽致。

国际奥委会成立之初，顾拜旦借鉴亨利赛舟会的管理模式，以“自我遴选”为核心的“精英治理”方式挑选社会精英、贵族、绅士等上层人士作为国际奥委会委员。其中“精英委员”不但以自愿服务和不计回报参与组织管理，还通过经济物质捐助保障组织自治和独立。与此同时，顾拜旦通过倡导“业余主义”保障奥林匹克运动的纯洁性，不仅强调包括运动员不得以参与奥运会获得经济报酬，同样也蕴含着“自愿服务”的国际奥委会委员以及组织不得实施商业化运作。然而，奥林匹克运动全球化发展，奥运会在国际社会影响力不断扩大，赛事超大规模发展、办赛成本大幅度提升，国际奥委会出现严重的财政危机，组织生存与发展面临严重的“慈善供给不足”问题。时任国际奥委会主席萨马兰奇顺应国际非政府组织商业化发展潮流，在1984年洛杉矶奥运会实施奥运会赞助计划，开辟奥运商业化发展先河，相继国际单项体育联合会纷纷借鉴开启国际体育商业化发展潮流。进而，无论是国际奥委会还是国际单项体育联合会，通过商业化发展获得大量经济利益，克服因慈善业余主义与供给不足等问题。

非政府组织因强调“由义工、志愿者提供公共服务”而表现出的“业余主义”，既是组织的缺陷和导致失灵的原因之一，但从另一方面也恰恰反映出“自愿、慈善精神和公益性价值取向”是非政府组织生存之本与发展之基。商业化为国际单项体育联合会提供了很好发展前景，但是如果没有良好的治理结构以及有效的监管机制，组织依照市场化机制在追求经济利益同时，也面临着背离公益宗旨和慈善精神，丧失价值理念的风险。相应的，遵循“自愿服务”而建立的非政府、非营利属性的国际单项体育联合会，其组织内部无论是制度建设还是机构设置都相对滞后，无法满足和匹配国际体育商业化发展模式。尤其是，国际单项体育联合会以类似于“跨国公司”在全球开展体育商业化业务时，缺乏像跨国公司那样透明的财务审计制度。进而，商业化发展对于国际单项体育联合会也产生权力滥用、兴奋剂等诸多棘手问题，特别是商业化为组织内部管理者提供了内在动机和外在机会，直至导致国际单项体育联合会爆发诸多丑闻。

一方面，国际单项体育联合会商业化发展组织规模不断扩大，为保障组织日常运营，经济、管理、金融等各个领域的专业人员参与组织管理。相应的，国际单项体育联合会大量吸纳的雇员，作为“理性经济人”相较于组织初创时期的“精英委员”责任感较低，在面对大量金钱诱惑时更容易出现道德风险。另一方面，商业化为国际单项体育联合会发生寻租腐败提供诸多便利条件。如国际足联凭借对国际足球赛事的垄断管理和国际社会监管缺失等，围绕执照分配（世界杯举办权授予和赛事转播权以及市场开发权的拍卖）、管理职务授予（组织管理职务选举）和收入分配（官员收入、待遇以及收入分配）等事项，通过贿赂、非法承诺、违规操作等非生产性的寻租方式进行设租、抽租，获取超额利润。

3.2慈善的特殊主义：资源垄断与利益往来助推国际单项体育联合会治理失灵

非政府组织所关注的对象大多是特殊群体，如残疾人、儿童、难民等。一方面，受组织能力以及信仰、宗派或民族倾向，这种关注可能带来资源重复和浪费，并易于形成局部性的利益集团，而忽略了那些真正需要帮助的群体;另一方面，不同的非政府组织获取资源的能力不一样，现有的组织可能无法覆盖所有处于需要状态的亚群体，从而不得不忽视部分群体，留下严重的服务缺口。简言之，非政府组织在提供服务时因无法兼顾所有需要服务的对象，进而在提供服务的过程中往往受志愿者的个人主观因素与捐助者的意愿影响，选择特定的对象进行服务，表现出慈善的特殊主义。久而久之，非政府组织内部的志愿者在提供服务、分配使用捐助物资时严重依赖主观意愿和个人偏好，甚至背离组织宗旨和使命。继而，在实践中既不能第一时间将捐助提供给真正需要的群体而造成资源浪费，同时也可能因道德危机将捐助物资占为己有。

国际单项体育联合会“慈善的特殊主义”主要体现在组织内部管理者在重大赛事申办、商业赞助和门票销售过程中，利用组织便利僭越“公权力”与“特殊群体”（赛事申办城市、赞助商）发生利益往来，以公徇私。换言之，国际单项体育联合会应面向所有赛事申办城市、赞助商（所有服务对象）提供公平的竞争环境，但是源于获得个人最大利益部分官员在投票环节有意选择特定对象（服务的特殊群体），从而发生利益往来。如国际举重联合会前主席阿让非常善于通过现金贿赂选票以谋求连任，麦克拉伦独立调查报告指出在2013年莫斯科和2017年曼谷主席选举大会期间，阿让为获得选票行贿相关会员代表分别花费405 000美元和218 000美元。而对于这种双赢的局面，充分揭示国际单项体育联合会自身存在“慈善特殊主义”的先天缺陷。

另外，国际单项体育联合会内部普遍缺乏“利益冲突原则”。“利益冲突原则”主要指利益冲突信息公开、披露和处理等制度，在某种情况下，利益冲突相关方还需进行强制回避，而国际单项体育联合会恰恰在某些诸如组织成员可能从赛事组织的选择、商业协议或向会员国协会分配基金中获益等高风险领域时常发生利益冲突。如部分职业化和商业化发展水平相对较低的国际单项体育联合会时常通过接受外界赞助或捐赠维持组织运行，二者之间形成“慈善特殊主义”的关系，进而在缺乏必要“利益冲突原则”的前提下二者因为利益往来时常滋生权钱交易滋生寻租腐败。如2013年美国反兴奋剂机构在调查自行车运动员兰斯·阿姆斯特朗（Lance Armstrong）服用兴奋剂问题时指责国际自行车联盟严重违反“利益冲突原则”接受阿姆斯特朗两笔分别为2.5万美元和10万美元的捐款，同时前者在2009年违规批复让后者提前复出参加环澳大利亚国际自行车赛。

3.3慈善的家长式作风：高度集权与排斥监管催化国际单项体育联合会治理失灵

捐助作为非政府组织收入的主要来源，捐助者在非政府组织的日常运作和决策中具有一定的影响力和话语权。实践中，捐助者犹如“霸道”的家长往往在不征求大多人意见的情况下，擅自决定着提供什么样的服务，并依据自身偏好选择服务对象和服务方式，同时也极力排斥和打压公众的监督。非政府组织慈善的家长式作风与特殊主义二者相辅相成：一方面，捐助者依据个人喜好直接造成服务对象的特殊性;另一方面，特殊的服务对象因受到特定的服务，使二者之间发生一定的利益关系，反过来更加拥护和进一步巩固捐助者垄断地位，强化其蛮横的家长式作风。随着“志愿失灵”理论发展和延伸，尤其是针对商业化发展时期私人慈善捐款不再是非政府组织获得资源的主要途径，“捐助者”的概念内涵也不断扩大。如，该理论在解释政府失灵时，将政府视作“捐助者”并根据自己的偏好提供服务类型，而真正需要服务的群体因弱势地位而难以对资源运用拥有发言权，导致提供较多被富人所喜爱的公共服务，而弱势群体真正需要的公共服务却供给不足。相应地，慈善的家长式作风在解读国际单项体育联合会治理问题时，可理解为组织中掌握最多资源者对于组织的运作与决策具有最大影响力，对如何使用资源拥有较大的发言权，决定着组织要提供什么服务，为谁服务，如何服务，而且不用去征求大多数人的意见，也不必对公众负责和接受公众的监督。所以，商业化发展阶段的国际单项体育联合会对于获得除保障组织必要生存与发展之外的财产如何处理，家长式作风往往会进一步异化为组织内部主席或秘书长为代表的高官以公谋私将公共财物据为己有，滋生贪污丑闻。

国际单项体育联合会的“家长式”作风主要体现在以下三个方面。其一，在国际社会层面，强势打压和排斥外界干预和监管。国际单项体育联合会沿袭国际奥委会“逆向代表制”，时常以参赛权为由极力排斥和打压民族国家对于体育事务和组织运营的干预，从而不断提升和巩固组织在国际社会和体育领域的政治话语权。国际足联在阿兰维热和布拉特两任独裁主席的管理下，时常以取消参赛权和赛事主办权等制裁方式与试图挑战其自治体系的国家权力进行博弈，如1997年阿兰维热发出“如果巴西政府要追究巴西足协的问题，国际足联将开除巴西的会员国资格”震惊世界的通牒。其二，在国际体育领域，外界监管受限助化独裁统治。从“委托代理”理论的视角，国际单项体育联合会作为“代理人”凭借专业技术和大型国际体育赛事，在代理掌管国际体育事务过程中逐渐形成“强代理，弱委托”的局面。在代理实践中，又因利益不一致、信息不对称、契约不完全等因素，长期助化国际体育组织的“独裁”管理，并不断提升和巩固组织的权威和垄断地位。久而久之，国际单项体育联合会的高官在缺乏外界有效监督、监管的前提下很容易形成蛮横、霸道的家长式管理风格。其三，在组织内部，高层管理者通过集权固化“强人政治”。国际单项体育联合会以家长式的强硬管理风格在对外处理体育事务的同时，组织内部以主席为代表的高层领导者同样通过各种制度建设和组织设置不断强化（主席）权力高度集中。如国际足联前主席布拉特非常善于将自己的亲信安排在执委会或核心专业委员会等重要部门中，以便在决策中形成有利于自己的投票结果。同样，阿让在担任国际举重联合会主席期间时常通过独裁手段在违背章程的情况下直接掌控秘书处并独揽财务大权，甚至对组织内部工作人员采取恐吓、报复等极端手段以实现自己权威统治。

4国际单项体育联合会纾解治理困境的路径

4.1实施信息披露制度，提高国际单项体育联合会透明化运作

自治，作为国际单项体育联合会组织最大的制度效能，同样也暴露和扩大了组织潜在的失灵缺陷。其根本原因在于国际单项体育联合会长期守拙“精英自治”，组织运行信息不公开、不对称，忽视利益相关者和国际社会的监督，从而产生“志愿失灵”。实践中，无论是政府、政府组织还是企业，在信息不对称的情况下通常采取兼具成本少、透明度高，又能发挥组织善治最大收益等特征的信息披露制度，从而实现利益相关者获取组织内部运行与管理的知情权以及监督权。其中，信息披露制度最常用方式是信息与报告公开，如政府实施的“阳光执政”“公开政务”。鉴于国际单项体育联合会的失灵问题主要集中在财产收入及分配、商业赞助与开发、大型赛事申办等领域，提高国际单项体育联合会透明化运作必须遵循国际惯例和善治理念，建立并实施信息披露制度，主动执行信息与报告公开。一方面，通过构建资金控制体制，采取收入支出分开管理机制，成立财政委员会负责预算和年度财务账目等措施规范公务信息，尤其财务公开制度。另一方面，各国际单项体育联合会及时更新和公布会员大会的会议议程和备忘录，委员会成员和高级管理人员的基本资料、联系方式、薪金以及年度活动、财务、治理、重大赛事报告和常设委员会的相关报告等相关信息。从而，通过实施信息披露制度实现国际单项体育联合会透明化运作，同时也让利益相关者以及外界的媒体、公众更及时、更精准、更均等地获取相关的信息内容以进行有效监督。

4.2规范行政程序，促进决策民主化遏制权力集中

国际单项体育联合会在日常运行过程中以执行委员会为代表的执行机构很大程度上缺乏代表民主程序的立法机构。特别是在组织内部主席、秘书长等高层管理者提名、选举方面存在严重的程序不规范问题。对于商业化发展时期的国际非政府组织而言，在组织治理结构和运营管理上借鉴现代公司治理模式，引入董事会治理模式，规范决策和选举程序以及建立完善的、独立的监督体系，是组织规避慈善的家长式作风，防止组织志愿失灵的最优策略。进而，国家单项体育联合会内部管理破除“任人唯亲”式的人事任命潜规则，切实贯彻法制理念树立法治思维，坚持履行程序正义，严格遵守规范的行政程序，从而有效预防权力垄断，根治屡禁不止的治理失靈现象。另外，国际奥委会以及国际单项体育联合会守拙的“精英自治”理念过度强化以主席、秘书长为代表的“一把手”权威，渐行渐之遗留下独裁统治、权力垄断的祸患。进而，国际单项体育联合会在完善和规范行政程序的基础上，针对管理者的选聘任用、提名推荐必要实行严格的审查、筛选机制，增加道德审查防范道德风险，引入并落实“一把手”主席或秘书长等高管的任期限制，遏制权力垄断。与此同时，改善和弥补国际单项体育联合会作为“代理人”先天“契约不完全”的制度缺陷，依托组织自治体系在制度建设上严格落实“责任制”，明确各层级管理者职权范围，做到“依责任而作为，依规则行事”，践行廉政建设的领导（主席、秘书长）责任制度，通过责任连带迫使领导（主席、秘书长）加强对组织的管理，从而使组织成为一个能承担集体责任的有机整体。

4.3重构问责机制，强化国际法规制提升惩治力度与效度

目前，国际社会针对国际非政府组织的问责主要依据国内法，而受限于大部分国际单项体育联合会所在国瑞士特殊的法制体系，进而依照“强化外界监督倒逼组织重视内部问责”的逻辑，需从以下几方面重构国际单项体育联合会的问责机制。其一，国际（地区）条约如《联合国反腐败公约》（United Nations Convention against Corruption），欧洲委员会《反腐败刑法公约》（Criminal Law Convention on Corruption）、《欧洲理事会关于操纵体育比赛的公约》（Council of Europe Convention on the Manipulation of Sports Competitions）等规制文本扩大范围并适用于国际单项体育联合会，并凭借自身的“法制”权威和强制力在尊重国际体育自治基础之上加强国际单项体育联合会的问责与监督。与此同时，发挥国际奥委会在国际体育领域的领导权威以及国际体育仲裁院、世界反兴奋剂机构等监管作用，效仿《世界反兴奋剂条例》制定专属于体育领域具有“国际法”属性的规制文本，以监测国际单项体育联合会运行状况和治理状态。其二，国际单项体育联合会作为兼具非营利性、和商业化的“混合组织”必然效仿现代大型跨国公司弥补组织内部问责缺失，重构并不断完善组织问责制度。一方面，完善纪律、处罚准则以及加大惩罚力度，特别是针对重大违纪违规以及犯罪问题，通过归属国司法机构、国际司法组织实施法律制裁。另一方面，增加纪律委员会、审计委员会独立性，在实现权力分治与制衡的同时强化问责的信度和惩罚的效度。

4.4维护体育诚信，加强道德行为约束机制建设

非政府组织领导者，经常被视为道德高尚的精神领袖，不以一己之私和个人偏好作为慈善领域选择的唯一而是严于律己，顺应时势，不断调整资源供给以满足多样化的慈善需求，从而避免慈善的特殊主义。21世纪国际体育发展面临着严重的诚信危机，其中最为严重的体育诚信问题在于国际单项体育联合会的管理者丧失体育职业道德素养，公然违背体育诚信价值观，践踏体育伦理与道德红线。应坚守和维护体育诚信，加强国际单项体育联合会内部道德行为约束机制建设，重振国际单项体育联合会的领导力与号召力。一方面，督促国际单项体育联合会成立提名委员会，增加提名和被选举人员的专业素养和道德行为筛选，从源头上减少道德风险。借鉴公司治理经验，组建由独立的、外部专家参与，严格按照体育职业遴选标准以及道德伦理标准，通过严格审查大大降低国际单项体育联合会管理者未来投机和不道德行为。另一方面，制定并严格实施“利益冲突原则”。“利益冲突原则”主要是对相关决议进行通告和披露，在某些情况下还要进行强制性否决，在国际单项体育联合会中利益冲突可能发生在诸如赛事申办、赞助招标、门票销售等蕴含大量“权、钱”的决策事项上。进而，国际单项体育联合会应坚持实施“利益冲突原则”发挥道德约束的最大功效，在提供或接收礼品、款待等方面进一步细化、量化和规范流程。同时，在涉及诸如赛事申办、商业赞助、奖金分配等涉及权力和金钱的敏感地带，坚决坚守并坚持“利益冲突原则”防止组织内部既得利益者在利益的诱惑下假公济私发生不道德甚至犯罪行为。

4.5提升代表参与，团结多元化主体共建治理新格局

随着奥林匹克治理体系不断完善，国际单项体育联合会在身陷信誉危机以及多元主体参与共治诉求的强大压力下，促进国际单项体育联合会治理体系与治理能力新发展，必将落实贯彻“共享、协同、共治”的全球治理价值理念，采取多项举措实现多方利益相关者协同参与共治。其一，对内充分认识运动员在国际体育治理体系中核心主体的价值定位，赋予运动员参与重大事项“议事参政”的决策权能。如世锦赛、世界杯等国际体育赛事举办地的遴选，广泛听取运动员有关训练环境、参赛体验的相关建议。同时注重女性运动员在推进国际体育发展的角色和促进作用，赋予更多女性运动员发展机会，积极鼓励进入国际单项体育联合会管理层。其二，提升诸如会员国协会、政府和市场主体、私营组织和机构等外部利益相关者的参与性，针对体育发展、性别平等、种族歧视、青少年体育发展、体育犯罪、兴奋剂滥用、体育安全等重大议题上广开言路、集思广益，维护国际体育核心价值理念，传达国际单项体育联合会使命与愿景，共同促进国际体育可持续健康发展。同时，团结更多的国际友人参与指导与监督，广泛接受国际社会大众、媒体的舆论批评与指导，积极正视、审查、反省组织治理现状与格局，不断修正与完善，从而促进组织迈向更为深刻、更高要求的善治状态。

5结语

国际体育商业化发展以来，源于非政府组织诸多先天缺陷，国际单项体育联合会面临透明度缺失、民主赤字、制衡失效、诚信丧失、团结失衡等治理困境，治理危机愈演愈深。无论是国际足联还是国际举重联合会，并不是第一个爆发丑闻的国际单项体育联合会，同样应该也不是最后一个。2020年以来新冠肺炎疫情全球肆虐，国际体育赛事开展遭遇严重威胁，国际单项体育联合会的生存和发展更是面临巨大挑战。进而，如何进一步深化善治改革弥补组织缺陷，如何维护组织在国际社会和体育领域的权威以及公信力、號召力，如何协调处理组织独立性、自治性以及国际社会的外在监督等等一系列事关组织生存发展的重大课题，都需每一个国际单项体育联合会的精英管理者去认真思考。

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