政府会计制度对行政事业单位的管控研究

广西建设职业技术学院

引言

在我国政治改革行政事业单位积极进行政府会计制度改革，提升自己的竞争实力，贯彻落实党的十八届三中全会精神。长期以来，我国的预算会计采用的是1998年实施的财政预算会计制度、行政单位会计制度和事业单位会计制度，随着社会主义市场经济制度的建立，以及国家公共财政管理制度的完善，传统的预算会计环境已经发生了深刻的变革，原有的预算会计模式已经不适应现代会计管理要求。2019年颁布的政府会计制度，重新定义了单位会计要素，全新的政府会计制度对各行政事业单位会计标准进行了统一设置，并有效地将权责发生制和政府的综合财务报告制度结合在一起，对费用进行合理的分配和归纳，确保成本的科学计量，进一步推动成本核算工作的进行，为最终的绩效考核提供有力的依据。

一、政府会计制度实施的背景环境

会计信息全面反映了政府收支情况和受托责任的履行情况，通过政府会计系统可以披露政府公共资产、负债和净资产的情况，并接受社会的监督，提高政府的履职能力和财政透明度。过去我国行政事业单位会计核算采用收付实现制，单位除了自身经营的各项业务采用权职制度，其他的业务大多数采用收付实现制[1]。这种收付实现制是将收到或者支付的现金作为确认行政事业单位输入与费用的依据，单位会计往往根据实际收到的现金或者付出的现金交易，反映单位预算收支情况。随着我国公共财政改革制度的深入和政府职能的转变，这种收付实现制度已经无法满足行政事业单位改革工作的需求，存在的明显问题如下：其一，收付实现制无法反映单位跨年度的大宗采购项目或者当年已经发生交易但是没有支付的部分资金，从而导致单位预算资金结余与实际支出数据不符合，造成行政事业单位资产失去有效的监督和管理。目前的政府会计制度无法对行政事业单位的会计工作进行全面的记录，这一定程度上增加了政府财政管理的风险。其二，会计核算内容无法满足政府职能变革的需求。当前我国处于经济新常态背景下，经济从高速增长转为中低速增长，经济结构转型升级，行政体制变革促进了政府职能的转变，政府逐渐从过去的管控型政府向服务型政府发展。其三，政府会计信息是实现国有固定资产、债务以及财政资金的使用情况监督的有效保证，没有政府会计核算内容，则无法为政府资产、债务管理提供完整的数据。我国财政收支会计的核算内容主要是财政收支活动，并没有覆盖到政府的固定资产、负债核算等各要素[2]。因此，政府的会计核算内容无法全面反映政府的固定资产、净资产和负债情况，并随着政府职能的转变，远远落后于职能部门工作的需求。

在这样的背景下，形成的政府会计财务报告往往过于强调预算管理，而忽视了政府会计涉及的其他信息，这样就无法真实的反映政府会计信息。随着我国相关政府会计制度改革措施的颁布，预示着我国政府会计制度的改革工作步入正轨。经过不断的经验总结和积累，我国财政系统和事业单位都在政府会计改革的过程中飞速发展。因此，我国需要对政府会计制度进行全新的改革，通过构建和完善政府的会计核算系统，更好地实现与企业财务会计的接轨，将行政事业单位的财务会计推向国际化。

二、政府会计制度改革的特点

（一）重新构建了政府会计核算体系

新出台的政府会计制度设置了财务会计科目和预算会计科目，并重新定义了事业单位的会计要素，预算收入、预算支出和预算结余构成预算会计要素，资产、负债、净资产、收入构成了财务会计要素，以费用代替了过去的支出。新颁布的政府会计制度废除了原有的会计制度，对政府单位进行会计核算的会计科目、会计报表编制方法等作出了统一的规定，要求政府会计在编制决算报表的时候，还要编制资产负债表、收入费用表、净资产变动表以及现金流等[3]。政府会计制度要求政府财务报告必须包含政府部门财务报告与总府综合财务报告，对政府资源进行优化，构建新的政府财务报告体系，同时还对政府受托责任的履行情况作出了要求。

（二）采用平行记账新模式

政府会计制度要求行政事业单位采用平行记账模式，在进行现金业务交易或者预算管理时，行政事业单位必须采用双重核算的方式和平行记账方式。要求行政事业单位的财务会计、预算会计相关业务不仅要反映财务会计功能，而且还要反映预算会计功能[4]。通过这样的方式，在不改变原有单位会计信息系统的前提下，实现了财务会计功能与预算会计的目标。

（三）固定资产与无形资产的计提方式

政府会计制度在基础核算范围内，要求对单位资产计提折旧（摊销），这样可有效反映单位资产的初始价值与账面价值，便于掌握单位资产的真实状况，从而做出正确的管理决策。以教育体系为例，一些学校在核算单位资产的时候，将无形资产划分到固定资产，固定资产的价值往往通过固定资产和固定资金反映[5]。经过十几年甚至几十年的发展，部分职业院校的固定资产和固定资产价值达到一定的规模，还有部分教学设备设施已经不适应现代教育需求，需要进行报废处理，但是学校依然将其列为学校的固定资产。在资产负债报告中，固定资产的原值已经无法反映资产的实际价值，也无法核算固定资产的运营成本和实际效果，不仅造成资源的浪费，还一定程度上增加了学校的管理维护成本。

三、政府会计制度改革创新实现单位管控

（一）会计信息质量明显提高

首先，政府会计制度要求事业单位根据资产管理需求，按照总分类进行核算，办公用品、房屋建筑物、教学设备设施列为固定资产会计科目进行核算；事业单位的公共基础设施，比如操场、篮球场等公共基础设施设置公共基础设施科目进行核算。同时在会计制度的基础上设置固定资产和固定资产累计折旧等调整科目，这些会计科目的设置，可以长期反映单位的资产出初始规模和资产账面价值，从而提升了单位的会计信息质量。其次，政府会计制度还引入了坏账准备的概念和科目，事业单位可以设置坏账准备账户，核算收回后不需要上缴财政的应收账款和其他应收账款提取的坏账准备金额，还明确了事业单位坏账准备的计提方式。这些科目和内容的添加，让事业单位财务数据信息更加完整。最后，实行新的会计核算方式，会计信息的可比性、相关信息完整性方面都得到了很大的提升，在新制度体系之下不再区分各行各业行政事业单位，而是通过所有信息，在这些共同的信息的基础上来办理相关的经济事务[6]。各个部门有机统一整合，极大地提高了工作效率，不再出现相互推诿的问题。

（二）单位的资产状况更加清晰

一直以来，行政事业单位的资产状况确定起来十分麻烦，因为没有相应的标准。工作人员进行审核，面对庞杂的数据也是无从下手。现如今实行新的政府财务会计管理制度，建立了一个明确的资产确认标准。财务部在新的制度颁发之时，推出了存货投资、固定资产等六项政府会计具体准则，相应的固定资产应用指南也推广开来，政府资产状况的确定以及审核范围就此明度，建立了一个明确的资产确认标准，这给工作人员工作资产的审核带来很大的便利。新的政府会计审核制度对于资产分类都做出了明确的规定，在政府财务报告之中，这些数据都有着直观的体现，不会出现混杂的现象。政府会计制度增加了保障性住房、公共基础设施、文物文化资产等内容，可以更加全面、真实地反映带商业性质单位的资产情况[7]。2017年1月1日，财政部先后出台了《政府会计制度第三号——固定资产》《政府会计制度第三号——无形资产》等相关制度，2019年9月1日实施的《政府会计制度—行政事业单位会计科目和报表》中，要求事业单位对固定资产和无形资产计提折旧和摊销方式，同时明确了事业单位固定资产、无形资产的核算范围以及固定资产、无形资产折旧和摊销的年限。通过折旧和摊销计提，一方面可以让国家及时了解到事业单位的固定资产原值、使用功能价值以及资产净值变化，提高我国事业单位的财务管理水平和会计信息质量；另一方面，可以让单位的管理者或者领导者，综合评估学校的各项资产，明确学校的办学成本，从而根据学校自身情况，合理规避财务风险，提高学校的办学水平。例如高校在政府会计制度落实后，就要对自身的资产负债情况进行全面清查，结合对未入账的资产进行深入研究，再对全校的资产价值进行评估，同时在入账的环节加强风险管控，有效达到“摸清家底、防范风险”的目的。

（三）科学核算成本为单位绩效考核提供依据

政府财务会计以权责发生制为会计核算的基础，对政府资产的摊销和折旧进行全方位的计提，充分引入应收、应付和预算等工作项目，为政府费用的归纳、成本核算和绩效考核提供可靠的数据支撑。通过大量的财务数据信息，可以对事业单位的财务预算与实际执行情况进行对比，从而对事业单位的实际工作绩效作出有效评价，为政府对事业单位的考核提供依据。政府会计制度引入权责发生机制，可以更加详细反映事业单位经营发展过程中的各项运营成本和行政成本，改变过去事业单位会计准则制度下成本费用和实际费用不符合的情况，从而确保事业单位各项资金得到合理的运用。在权责发生制的基础上，只有对费用进行合理的分配和归纳，才能确保成本的科学计量，准确推动成本核算工作，为单位最终的绩效考核提供有利的依据[8]。

（四）促进廉政建设有效避免腐败

政府会计制度重塑事业单位会计要素，细化了会计科目，统一行政事业单位的会计核算方法和预算方法，完善了行政事业单位的财务报表编制体系，单位的决算报告、资产负债情况和相关收入支出费用表编制出来，以供监督和应用，提高了单位财务会计信息的透明度。通过行政事业单位各项财务报表，可以真实了解到单位各项工作的进展和财政收支情况，从而实现对行政事业单位的有效监督。以职业技术院校为例，目前职业技术院校的办学规模不断扩大，一些学校的领导者利用职务之便，与开发商、承建商相互勾结，共同贪污学校的基建项目费用。在国家高压反腐态势下，高职院校等一大批利用职务之便的管理干部纷纷落马，这些学校的领导干部有的违规干预学校的工程项目，有的纵容亲属插手学校工程项目建设，还有的伙同亲属收取他人财物，在社会上造成了极其恶劣的影响，不仅影响到在校学生的人生观、价值观、世界观，而且让国家、政府的公信力下降，在社会上造成了恶劣的影响。因此，职业技术院校必须进一步完善内部控制体系，做到职权分离，加强对内部人员的监督管理，才能减少学校的腐败现象。职业技术院校要以政府会计制度改革为契机，充分协调学校各个部门的关系，实现业务和财务的融合。按照要求，及时升级财务信息系统，新建账套、更新会计科目、调整会计科目余额等，实现学校各项财务信息的对接。按照制度与流程、岗位职责、控制要求相互统一的原则，优化学校的业务流程，分析当前学校各项制度的缺陷，从而进一步完善学校的采购制度、财务制度和业务制度，为学校的放管服奠定良好的基础。同时，学校还要加强内部稽核，将学校的内控与巡查、外部监督结合起来，充分利用社会第三方的监督力量，定期向社会公开学校的各项招标活动，对学校的各项活动进行有效的监督。学校还可以面向社会公开招聘监督员，这些监督员可以对学校的财务活动进行监督，从而推动学校廉政建设，在学校营造良好的教风、学风、作风。

结语

随着经济和社会的进步，我国的综合国力也取得了极大地进步，我国的政府职能在进行一定转变的同时，部门结构也进行着一系列的改革，政府会计制度的改革和创新势在必行的。政府会计制度的实施，不仅有助于提高行政事业单位的财务信息质量，明确单位的各项资产，为行政事业单位的持续发展提供决策，还可以有效降低财务风险，从而确保政府会计事业稳定发展和管控水平的不断进步。