我国刑事被害人社会补偿制度之构建

2021-03-08王素芬任妍晖

行政与法 2021年1期

王素芬任妍晖

摘要：以犯罪人为中心的刑事政策使被害人权利遭到严重忽视，尤其在经济上难以获得充分赔偿，易于导致被害人的“二次伤害”。建立刑事被害人社会补偿制度，将刑事被害人的权利保护纳入社会保障法体系范畴已被世界多国选择。我国应引入社会补偿制度，重新审视国家与社会、救助与补偿之间内涵与区别，明晰刑事被害人社会补偿制度的性质，构建补偿对象清晰、补偿条件明确、资金来源充裕、管理机构权威的刑事被害人社会补偿制度，以实现我国刑事被害人权利的充分保障。

关键词：刑事被害人;司法救助;社会补偿制度

中图分类号：D925.2 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2021）01-0113-09

收稿日期：2020-12-07

作者简介：王素芬，辽宁大学法学院教授，博士研究生导师，研究方向为劳动与社会保障法学;任妍晖，辽宁大学经济法专业硕士研究生，研究方向为劳动与社会保障法学。

基金项目：本文系辽宁省教育厅项目“医疗保险可持续运行的法制保障研究”的阶段性成果，项目编号：LJC201921。

一、问题的提出

2020年6月2日最高人民检察院公布的数据显示，依据起诉案件数量与国家统计局公布的2018年常住人口数相比较，全国平均每万人的刑事犯罪发案量为13人。[1]我国共有14亿人口，数量多、基数大，因此，每年新增的刑事被害人人数不容小觑，如何保障这一群体的权利已成为无法回避的现实问题。

实际上，这一问题早已引起世界上很多国家的高度重视并纷纷建立了专门的刑事被害人补偿制度。新西兰于1963年颁布《刑事损害补偿法》，开现代意义补偿制度之先河，其后十余个国家在20世纪70-80年代陆续颁布刑事被害人补偿法。1985年11月29日，经联合国大会第40/34号决议通过，《为罪行和滥用权力行为受害者取得公理的基本原则宣言》（以下简称《原则宣言》）正式颁布。直至今日，《原则宣言》仍然被视为世界范围内刑事被害人補偿的大宪章。相比之下，我国现行法律法规对刑事被害人的保护力度明显不足，全国人大常委会仅在2007年将刑事被害人国家救助法列为立法建议项目。2009年，中央政法委等八部委联合印发《关于开展刑事被害人救助工作的若干意见》（以下简称《若干意见》）;2014年，中央政法委等六部委出台《关于建立完善国家司法救助制度的意见（试行）》（以下简称《司法救助意见》），标志着国家司法救助制度正式建立，但时至今日，该制度依然停留在政策层面，距离专门立法仍相去甚远。

由犯罪人对被害人进行赔偿在实现上具有一定的难度，因为这一赔偿依赖于刑事附带民事诉讼之完备程度，而理论与实践中刑事附带民事诉讼制度具有明显的局限性已成共识。“如何透过社会团结之措施，将社会对于弱者之慈善化为制度性之保护制度”早已成为各国共同的课题。[2]因此，立法层面需要回应如何基于既有政策及相关实践，为刑事被害人构建适宜的社会补偿法律制度。

二、刑事被害人社会补偿制度学理评析

社会补偿是基于社会连带理论，对于战争、意外事件、犯罪行为等特定因素给个人造成的损害，在传统侵权损害赔偿制度及其他制度无法有效救济的情形下，以社会整体力量补偿受害人的损失，使当事人不致因上述特定因素造成的伤害影响其基本生活的一种特殊的社会保障制度。[3]社会补偿制度的创设是构筑新型社会保障体系过程中的重要环节，亦是对其他社会保障制度的重要补充。

事实上，我国当下并无一部名为社会补偿法的法律，社会保障法学理体系中亦较少提及社会补偿。因此，《司法救助意见》中将保护刑事被害人的有关制度称为“国家司法救助”。在我国社会保障法律体系中，国家司法救助属社会救助项下的专项救助之一，旨在助力完善社会救助体系。将一项本属于社会保障体系的制度冠以“国家”之名并不合适。诚然，社会保障并不排斥国家责任，且需要国家充当“给予者”对其予以支持，[4]但社会保障中的国家责任并非是完全的“国家责任”，而更应当理解为以政府责任为基础的社会责任。因此，将作为社会保障项目之一的司法救助冠以“国家”之名难免引发误读。笔者认为，将国家司法救助定性为社会救助也不妥当。从体系上说，社会救助与社会补偿均为社会保障法之重要组成，但二者存在本质区别。社会救助法制建构的最终目的在于形塑社会保障之最后安全网，该制度多适用于低收入或无收入的群体，系典型的无因性社会保障，即凡法定低收入或无收入者皆可申请，申请人和政府均无任何过错;社会补偿是“依据法律规定在特定情形下对于特定受害人给予的经济补偿，因社会秩序紊乱而产生，政府乃至社会从某种意义上讲，有一定失职行为”，[5]乃是有因之给付。由此可见，国家司法救助并不具有社会救助的性质，而应是社会补偿制度的组成部分。因此，引入社会补偿制度十分必要，对于明确刑事被害人补偿制度的性质及其法治化的实现具有非常重要的作用。

社会补偿一词并非本土创造，而是从德国社会法中借鉴而来的。在德国，几乎所有社会法学教科书均采用1983年汉斯·察赫尔建构的社会法理论体系，即“社会预护——社会补偿——社会促进与社会扶助”。[6]这三大支柱构成了德国社会法的体系，“且它们在功能上具有相互连接、层层递进、相互衔接、全面覆盖的特征，使得德国的社会法成为一个体系严密的逻辑体系。”[7]需要说明的是，引入社会补偿的概念并非意图推翻国内原有的相关法学理论，而是尝试以德国社会法学的观点来梳理刑事被害人补偿等核心规范。德国社会法理论体系中的社会预护制度的宗旨和目的在于对人们将来必然发生的“生老病死”等社会风险提供预防性的社会保障措施，与我国社会保险制度的内涵相一致;社会促进与我国社会福利制度相似而又存在差异（此问题并非本文关注重点，故不在此赘述）。社会扶助制度属于社会安全保障的最后屏障，与我国社会救助制度异曲同工，但社会补偿制度，是我国目前所欠缺的。社会补偿的理论基础源于德国基本法中的社会国原则①，其目的在于保障符合社会国原则追求的目标和价值的利益，注重社会实质正义的实现。借鉴德国社会补偿制度能为刑事被害人社会补偿制度在我国社会保障法律体系中找到合适的归属，明晰制度性质，夯实制度根基。同时，与其他大多数法律制度相比，社会补偿制度产生的时间不长，我国学界近几年才将此概念引入，故其学理体系并不完善，很多方面的理论共识尚未形成。以构建刑事被害人社会补偿制度并完善该制度体系为切入点，恰恰能够起到反向促进作用，有助于社会补偿基础理论的提炼，并由此形成二者之间的良性互动，更有利于加快健全相关法律规定。

三、我国构建刑事被害人社会补偿制度的正当性

（一）构建刑事被害人社会补偿制度的必要性

其一，确保刑事被害人能够获得有效的经济补偿。在我国，刑事被害人之权利救济属于刑事法范畴，其损失主要依靠犯罪人赔偿得以弥补，而犯罪人赔偿主要通过刑事附带民事诉讼程序来实现。我国实施此项制度至今已逾三十年，旨在追究被告人刑事责任的同时附带解决因犯罪行为所造成的物质损失的赔偿问题。这一制度的本意在于节约诉讼成本、提高司法效率，也正是基于这一本意，导致该制度存在与生俱来的缺陷——附带性：一则无力与国家打击、惩罚犯罪行为争夺有限的司法资源;二则诉讼结果受刑事审判牵制，胜败并无定数。从客观条件来看，犯罪人的赔偿能力在很大程度上制约了制度功能的实现，亦使被害人手中来之不易的胜诉判决成为一纸空文。不仅如此，许多尚未破案或犯罪人尚未归案的刑事案件甚至无法走到刑事附带民事诉讼这一步，被害人想要获得赔偿更是奢望，但社会补偿制度能够有效弥补上述不足，可确保刑事被害人获得有效的经济补償。

其二，司法救助的诸多弊端呼唤社会补偿制度之规范设立。随着《若干意见》与《司法救助意见》的出台与实施，新的出路似乎初见端倪。然而，在过去的救助实践中，开展被害人救助的目的不仅仅是为了缓解被害人的经济状况，似乎更偏重于防止被害人因生活陷入困境而反复申诉上访甚至酿成极端事件影响社会和谐稳定。如此一来，文件的刑事政策导向性明显，所有可能造成上述不良影响的群体都被纳入到救助范围。依据刑事政策说的相关理论，补偿被害人一方面修复了损害、恢复了法秩序，另一方面也强化了国民对法律制度的信赖，从而为防止被害向加害转化、赢得公众和被害人配合与参与、刑罚宽缓化创造良好条件。[8]在这种理论的指引下，“救助的核心不再是亟需获助的被害人，而是秩序维护和公民信赖等政治利益诉求，是将保护被害人当成了手段，背离了被害人保护的理念。”[9]但从该制度的实践情况来看，各地标准参差不齐、政策秘而不宣;有的地方将救助刑事被害人视为“维稳”工具，[10]旨在防止其闹事、上访，而没有对需要帮助的被害人给予平等保护，造成部分被害人的权利无法得到有效保障。

因此，在明确既有不足的基础上，有的放矢地勾勒刑事被害人社会补偿制度构建的具体路径，构思制度的规范体系便尤为必要。唯有如此，才能使刑事被害人得到应有的、公平的、全面的补偿，使其经济权利得到更好的保障，亦可彰显社会保障法对人权的尊重和保护。

（二）构建刑事被害人社会补偿制度的可行性

构建刑事被害人社会补偿制度的必要性侧重于凸显制度的重要性，但如何将这项重要的制度加以推行，还需探讨构建该制度的可行性。具体来说，构建刑事被害人社会补偿制度的可行性包括以下三方面：

其一，实践中已有类似探索。我国最早开展刑事被害人救助工作的是山东省淄博市。2004年2月，山东省淄博市委、政法委与淄博市中级人民法院联合出台了《关于建立刑事被害人经济困难救助制度的实施意见》，其中即规定了“对遭受犯罪严重侵害、无法获得赔偿的被害人予以物质救助”。此后，《若干意见》及《司法救助意见》相继出台，确立了国家司法救助制度。按照《司法救助意见》的要求，全国31个省（区、市）和新疆生产建设兵团纷纷结合本地区实际，出台了国家司法救助的具体实施办法并开展救助工作。虽然国家司法救助制度存在诸多缺陷，但其与刑事被害人社会补偿制度在保护对象上具有相似性，均包含刑事被害人，因此，该制度在实践中总结的有益经验及相关数据是实施刑事被害人社会补偿制度的重要基础。

其二，社会补偿制度的内在优势及其填补价值。从整个法律体系来看，刑事被害人社会补偿制度能够弥补其他部门法的不足;从社会保障法体系内观之，社会补偿制度亦可填补其他社会保障制度的缺漏。在刑事被害人社会补偿制度的框架下，“只要犯罪事实与被害损失间具有‘相当因果关系，则被害人或其遗属即可提出补偿之申请”，[11]无需等待刑事审判结果，亦不受刑事审判结果牵制，与刑事附带民事诉讼制度相比，更有利于抚平被害人内心的伤痛。与其他社会保障制度相比，当社会补偿的对象不符合社会保险给付、社会救助给付之情形时，就无法通过社会保险、社会救助等获得保障，“而当事人又遇到不幸甚至影响其正常生活，此时社会补偿制度作为新型社会保障形式应运而生，其是社会安全网的一角，是社会保障制度的有机组成部分”。[12]

其三，我国已经具备实施社会补偿制度相应的经济条件。构建刑事被害人社会补偿制度必须以一定的经济基础作支撑，因为制约制度建设的最大瓶颈往往是经济因素。我国虽属于发展中国家，不及发达国家财力雄厚，但以目前的经济状况来看，完全有实力支持刑事被害人社会补偿制度的实施。国家统计局2020年2月28日发布的国民经济和社会发展统计公报显示，经初步核算，2019年我国国内生产总值为990865亿元，稳居世界第二位，比上年增长6.1%，明显高于全球经济增速。[13]最高人民法院公布的有关数据显示，2015年至2018年全国各级法院每年发放的司法救助金总额均在10亿元左右。[14]综合以上各方面条件可见，我国现有资金状况已经不是构建刑事被害人社会补偿制度的障碍。随着我国综合国力的不断增强，世界范围内人权保护意识的不断提升，以及我国法治社会的深入推进，加之过去十余年相关制度的实践经验现实的迫切需要，建立我国刑事被害人社会补偿制度并出台具体立法已颇为可行。

四、构建我国刑事被害人社会补偿制度的具体路径

（一）厘清补偿对象

我国被害人群体数量巨大，单就资金方面考虑也不可能对所有被害人都进行补偿。联合国《为罪行和滥用权力行为受害者取得公理的基本原则宣言》第12条把遭受严重罪行造成的重大身体伤害或身心健康损害的受害者作为补偿对象，没有规定对所有刑事被害人都须进行补偿。许多国家在构建被害人社会补偿制度时大多也对补偿对象的范围加以限制，仅将因故意的暴力犯罪遭受人身伤害或者死亡后果的被害人作为补偿对象，而侵犯财产的犯罪一般不属于可补偿的对象。[15]因此，我国在进行刑事被害人社会补偿立法时也应结合我国刑法具体规定以及我国的实际情况对补偿对象进行限缩，以提高制度的可操作性及公平性。

依照《中华人民共和国刑法》第13条规定，在被害人为公民的情况下大致可将犯罪行为分为两类，一是侵犯公民私人所有财产的犯罪，二是侵犯公民人身权利、民主权利和其他权利的犯罪。如前文所述，许多国家在确定补偿对象时多排除财产犯罪的受害人，德国学者艾伯哈特.艾亨霍夫认为，社会补偿的主要目的在于填补“个人的损害”，而非“财产的损害”。[16]人身受到侵害的被害人因承担医药费、丧失劳动能力而遭受多重痛苦甚至陷入经济窘迫的困境，而财产犯罪的被害人只有财产损失并未丧失劳动能力，受补偿的必要性、紧迫性相比前者较弱。因此，结合我国刑法规定，将我国被害人社会补偿对象表述为“排除纯粹的财产犯罪的被害人”似乎更加严谨。同时，并非人身法益遭受侵害皆可被纳入补偿之列，亦要求造成严重的后果，即被害人重伤或死亡，其判断标准可径行采用刑法上之认定标准，并无再造之必要，以防止多重标准引发学理及适用上的混乱，亦可避免多次鉴定，从而减轻当事人的负担。

除前文所述，还存在这样一类被害人，犯罪行為并未造成其身体上的器质性损害，也未造成其直接财产损失，但犯罪行为使其遭受一定程度的精神痛苦（多为性犯罪被害人）。[17]是否应将此类被害人纳入补偿范围目前尚存争议。笔者认为，即便联合国《原则宣言》第12条将“身心健康损害”的受害者纳入补偿范围，很多国家的立法中也有类似规定，但就我国当前实际情况来看，暂时还不宜将其纳入社会补偿对象范围。正如人身法益受到侵害时将损害程度限定为被害人重伤或死亡，精神受损时亦不能不问其受损程度，故应限于精神“严重”损害的被害人。“严重”一词并不如“重伤” “死亡”等表述具体，对于精神损害是否达到“严重”的程度不能仅凭主观判断。然而，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第138条规定：“因受到犯罪侵犯，提起附带民事诉讼或者单独提起民事诉讼要求赔偿精神损失的，人民法院不予受理。”由此可见，原则上我国刑事领域并不存在精神损害赔偿，亦不存在相应标准。①民事侵权领域中虽有关于精神损害赔偿的具体规定，但民法与刑法保护的法益不同，引发精神损害赔偿的原因自然不一致，对刑事被害人进行补偿时无法参照。在无法确定判断标准的情况下贸然将此类被害人纳入补偿范围，不应是制度实施初期的明智选择，应待相关法律出台后，且制度运行日趋平稳时，再考虑将此类被害人纳入刑事被害人社会补偿范畴。

依据《司法救助意见》的规定，如果被害人死亡，补偿对象则为被害人近亲属，但在该文件中并未就近亲属的范围及其受领补偿金的顺位做出具体安排。参照《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第1045条，近亲属包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女;，并在第1127条中就继承顺序做出了具体安排，其中第一顺序继承人为配偶、子女、父母，第二顺序继承人为兄弟姐妹、祖父母、外祖父母。但是，补偿被害人近亲属侧重于保障被害人近亲属的生存权，故刑事被害人社会补偿制度应在《民法典》的基础上对近亲属的范围做一定限缩并加以区分。我国台湾地区的“犯罪被害人保护法”、日本《犯罪被害人等给付金支给法》（以下简称《给付金法》）中均将被害人死亡时的补偿对象称为“遗属”，以便与近亲属的概念相区分。从我国社会保障法的语境分析，《社会保险法》第17条、第38条、第49条中出现了“遗属”与“供养亲属”两种不同的称谓，其中第38条第8项规定了从工伤保险基金中支付的费用包括“因工死亡的，其遗属领取的丧葬补助金、供养亲属抚恤金和因工死亡补助金”，此处即出现了的“遗属”与“供养亲属”不同的称谓。《社会保险法》中关于遗属的规定基本与《民法典》中有关近亲属的规定相同，而供养亲属则是指由该职工生前提供主要生活来源、无劳动能力的近亲属。因此，为维护社会保障法中各项制度的一致性，刑事被害人社会补偿制度不妨继续沿用遗属之称谓，但是关于被害人遗属受领补偿金的问题还应结合具体的补偿项目予以综合考虑，申请的补偿金中若包含扶养费一项则要求该遗属依赖被害人扶养维持生活，“因为该给付之性质与被害人之财产有异”。[18]唯有如此，才能避免补偿资金的浪费，以使得真正有需要的遗属得到补偿。

（二）明确补偿条件

在以往的实践中，刑事被害人或者其遗属获得救助的条件是因遭受犯罪侵害致使其“生活困难”，作出此种限制似乎是出于国家财政承受力有限的考虑。然而，刑事被害人补偿若以被害人或其遗属经济困难为限，则须对补偿申请人进行资产和收入调查，如此便会大大降低补偿效率，难以为被害人或其遗属提供及时的有效帮助。虽然目前我国的刑事被害人群体较庞大，但在已经限定补偿对象为重伤被害人或被害人遗属的前提下，这一数目会大为减少，再附加“生活困难”这一限制条件似乎并无必要，反而会消减该制度的救急功能。同时，去除这一限制条件可有利于克服实践中“大闹多给、小闹少给、不闹不给”的弊病，摆脱功利主义之嫌，亦可一视同仁地对待所有补偿对象。

值得注意的是，不设置生活困难的限制条件并不等于在补偿金的发放上完全不设限制。基于“自我引起被害”和“救助有违公平”的原因，各国被害人补偿的排除条款通常包括但不限于：被害人过错、被害人与犯罪人属于同一家庭成员、被害人不配合司法机关等。[19]因此，即使被害人符合前述所有要求，但存在排除条款中规定的情形，也不能获得补偿或不能获得全额补偿。我国在立法时亦可结合实际情况对上述条件进行取舍，使立法更具合理性，更能符合一般社会公众的公平正义观念。另外，从提出申请到补偿金的发放尚有一段时间间隔，因此对部分有急迫需要的被害人可进行先行补偿。这一做法实际源于日本《给付金法》中的“假给付金制度”。此项制度规定，如果公安机关因被害人的伤害程度等有关事实不清，不能立即作出决定的，则采取“救济前置主义”，按政令确定的数额先支付1/3的暂时补偿金。[20]我国亦可采取这种方式，对确有紧急需要的被害人或其遗属先行发放部分补偿金，从而解决部分被害人的燃眉之急，帮助他们渡过难关。但总体来说应以一般补偿为原则、以先行补偿为例外，先行支付的金额须在最终确定的补偿金数额中予以扣减。

（三）拓宽补偿资金来源渠道

充足的资金是制度得以建立并良性运行的基础，倘若资金不足，再完备的制度也终究是一纸空文。墨西哥在1929年、古巴在1936年曾尝试建立被害人补偿制度，但均因资金不足而以失败告终。[21]目前，我国司法救助资金的筹集主要依靠政府主导、社会广泛参与，而建立专门的刑事被害人社会补偿制度则应实现补偿资金的专款专用，政府在制定每一年的年度预算时应对发放的刑事被害人补偿款专项列支。需要注意的是，国家财政拨款固然稳定可靠，但绝不能视其为唯一，把所有的责任都强加给政府，完全依靠政府的力量来保障制度的实现是不现实的。若完全依靠财政支持，大可直接称其为国家补偿，但该制度的社会性便无从彰显。因此笔者认为，一方面，资金筹集需要社会力量的广泛参与。应呼吁社会公众和公益组织对刑事被害人给予充分的关注与关怀，调动社会公众和公益组织积极参与刑事被害人援助工作，踊跃捐款捐物，从而达到扩充资金来源的目的。此种做法不仅有利于刑事被害人得到更多帮助，而且还有助于形成良好的社会氛围，有利于和谐社会之构建。另一方面，亦可将监狱服刑者的部分劳动收入纳入补偿资金以补充资金的不足。我国《监狱法》第72条明确规定参加劳动的服刑人员有获得劳动报酬的权利，但并未规定服刑人员劳动报酬的具体分配方案。国外一些国家针对服刑人员劳动报酬的处分方式可供我国借鉴：“罪犯的劳动报酬并非悉数交与罪犯本人，大多分作数项：上缴国家;犯人在被拘禁期间的正常支出（包括本人和其家属）;赔偿受害人;释放后使用的储蓄金。”[22]保障监狱服刑者的劳动报酬权并将其劳动所得分公私两项使用的做法为拓宽刑事被害人社会补偿资金的来源提供了新思路。劳动报酬一部分为服刑人私有，可以调动其积极性，提升劳动效率，进而使补偿资金不断增加，为财政支出减轻负担。如此一来，不仅使服刑人员的劳动报酬权得到切实保障，也有助于被害人社会补偿的权利得以落实。

（四）框定补偿事务管理机构

与社会公益活动不同，刑事被害人社会补偿制度具有较为显著的公权属性，故而其主管部门应为国家机关。在以往的实践中，补偿事务由公安机关、人民法院或人民检察院处理。就法院而言，虽对案件事实有着深入的了解，但不宜管理此项事务，原因有二：其一，刑事案件由检察院移送审查起诉后法院开始介入，若此时便开始处理补偿事项，未免有未审先判之嫌;其二，若在刑事案件审理结束之后处理，又会使社会补偿制度与刑事附带民事诉讼制度殊途同归，增加了法官原本就繁重的工作量，被害人也无法在短时间内获得补偿，公安机关、检察院亦是如此。因此，笔者建议由民政部门和公安机关共同管理刑事被害人社会补偿事务，以民政部门为主，公安机关为辅。因为维护弱势群体的权益是民政部门的一项重要职能，刑事被害人作为逐渐走进人们视线的“弱势群体”，将其补偿事务交给民政部门管理亦是“民政”工作内容中的应有之意。同时，民政部门属于行政机关，在资金调拨方面存在优势，也便于接受社会捐款。[23]但是，民政部门并不了解案件事实，也不能仅凭被害人的一面之词予以判断，为了节约时间及人力物力成本，公安机关应予以协助。之所以选择公安机关而非人民检察院、人民法院，是因为公安机关介入案件最早，加之刑事案件的侦查多由公安机关负责，方便调取证据资料，可为民政部门提供及时、可靠的案件信息。公安机关只是协助民政部门了解案件事实，真正与被害人接触的只有民政部门，这就避免了部门之间相互推诿。此外，民政部门和公安机关同属行政机关，若被害人不服补偿决定，可直接依照《行政复议法》及《行政诉讼法》的有关规定，通过行政复议和行政诉讼的方式对自身权利进行救济，避免在救济程序上另设规定，造成制度冗余。

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