公共卫生事件风险沟通中社会信任问题研究

摘      要：在风险社会中，有针对性地进行风险沟通已成为应对风险不确定性的有效手段。随着我国经济的迅速发展，具有“脱域”特质的陌生人社会逐步形成，且移动智能终端进一步普及使得生活场景向虚拟化趋势发展，社会生活现状的改变对风险沟通提出了新要求。应从风险治理、立法完善、专家系统以及公众参与等方面着手完善公共卫生事件风险沟通中的社会信任机制，重构公共卫生事件风险沟通“信任链”。

关  键  词：公共卫生事件;风险沟通;风险治理;人际信任;系统信任

中图分类号：R197.1        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2021）01-0023-08

收稿日期：2020-09-01

作者简介：黎梦兵，湘潭大学法学院博士研究生，研究方向为环境法、信任论。

基金项目：本文系国家社科基金项目“环境风险项目的社会信任机制研究”的阶段性成果，项目编号：16BFX142。

风险沟通指的是解释与传播有关健康、安全、环境等领域风险信息的过程，这个过程包含了个体、群体和机构之间信息和观点的相互传递。[1]在公共卫生应急管理中，风险沟通是防范化解重大风险的关键一环。2020年，新冠肺炎疫情席卷全球。相较于其他国家，我国的疫情防控取得了较好成效，但在风险沟通上尚存不足。疫情爆发初期，由于风险沟通不力，一定程度上扩大了疫情谣言散播的“涟漪效应”，引发了公众恐慌，进而导致疫情风险沟通人际信任和系统信任的双重信任危机。基于此，本文拟从理论上探讨如何构建公共卫生事件风险沟通“信任链”。

一、公共卫生事件风险沟通的特殊场域

区别于危险，德国社会学家乌克里希·贝克将风险定义为以系统的方式应对由现代化自身引发的危险和不安，是现代化的威胁力量和令人怀疑的全球化引发的后果。[2]在风险社会中，人类的生存和发展面临着各种各样的潜在风险。当风险进入公共视野，公众普遍卷入对风险的感知和表达并结合自身需求有选择、有侧重地采取自救行动时，风险就转化为危机。[3]为避免公众恐慌情绪蔓延，就需要进行风险沟通。公共卫生事件风险沟通是指在公共卫生事件发生后，风险管理机构、个体及群体间相互交换公共卫生事件风险信息的互动过程，[4]主要表现为：向公众明示公共卫生事件风险，直接传递与公共卫生事件有关的信息;表达风险管理机构对公共卫生事件的关注、意见及反应;发布国家或风险管理理机构针对公共卫生事件管理方面的具体措施。[5]公共卫生事件风险有其特殊性，这也使得公共卫生事件风险沟通面临着特殊境地。

（一）事前——公共卫生事件风险识别与认知的不确定性

乌尔里希·贝克将后现代社会诠释为风险社会。在他看来，我们身处其中的社会充斥着组织化不负责任的态度，尤其是风险的制造者以风险牺牲品为代价来保护自己的利益。[6]而且，现代社会存在自反性①，科学本身并不能有效规避风险，一方面在人化环境中人类与物质环境之间的关系发生变化容易引发未知的风险，另一方面由人类自身引起的风险难以识别和认知。[7]因公共卫生事件初期难以准确识别和认知风险，故早期风险沟通只能依赖于地方政府治理能力和治理体系的自身优化，更深层次根植于风险管理机构的风险意识。而如果风险意识缺位、风险治理能力低下或风险治理者不作为，则会引发风险危机，导致公众失去对风险管理机构的信任。社会信任具有反身性，一旦失去信任，风险治理的各个阶段都难以达到风险沟通的良好效果。[8]我国目前尚未建立起突发公共卫生事件动态防控体系，对于重大突发公共卫生事件的评判和准确认知存在滞后性。

（二）事中——公共卫生事件风险信息传播的快速性及公众参与和公众情绪的极端化

公共卫生事件风险信息传播速度较快，准确定位公共卫生事件不同阶段的特征并及时采取相应的沟通方式，需要关注风险信息传播高速化的时代特征，寻求风险沟通与信息傳播的平衡。以新冠肺炎疫情为例：疫情风险信息传播经历了专家解读风险、管理机构劝说规避风险及公众参与三个阶段，呈现出从单向传播到多向传播、从管理化传播到社会化传播、从被动性传播到主动性传播的趋势。而主流媒体及自媒体的风险沟通也贯穿于风险信息传播各阶段，具有多层次、高效率、全方位的特征。

在风险社会中，公众情绪从“我饿”的物质需求逐渐转变为“我怕”的精神表达，故对涉及到自身安全与健康的风险事件的参与意识空前高涨，并逐步成为社会生活的驱动力。[9]这种驱动力直接外化为公众参与和公众情绪两种表达形式并呈现出极端化演变的趋势。具体到公共卫生事件中，公众参与经历了不参与到高度参与两个阶段，且这两个阶段的转化呈偶然性与快速性特征;公众情绪经历了从漠不关心到高度紧张两个阶段，这两个阶段的转化间隔同样十分短暂。尽管公众对健康、安全环境议题的关注度和信息需求程度在不断提高，但却缺乏风险意识以及相应的社会知识，因而存有不成熟、不理智的风险治理“知情权”诉求，当其无法感知风险时对风险治理的参与意愿较低，但当其存在明显风险感知时参与意识高涨。然而，风险的不确定性特征及风险评估的局限性使得风险管理机构难以对风险信息进行科学的评判和定义，因此在风险沟通过程中经常出现信息前后不一致甚至相互冲突、信息不完整和不确定等现象，成为风险沟通的重要障碍。一旦专家对风险的解读与公众风险感知不匹配就会引发公众的极端情绪，具体表现为疑惑、冷漠及恐慌等。风险信息是浮动的，并依赖于社会公众的信任，[10]故科学的风险沟通不是简单地进行信息传递，而是要时刻关注公众情绪，保证公众的“知情权”，提高公众的参与意识。

（三）事后——污名化与谣言传播的同步性

污名一般指将某特定主体与不受欢迎的团体或个体相联系，并对该主体进行不合理的负面评价，形成负面形象。按照风险的社会放大理论，如果某项危机存在强烈的社会公众关注时，基于各种机制，有关健康和安全的风险可能会在社会进程中被放大，[11]表现为公众对风险感知日益强烈并逐步演变为对风险的愤怒情绪。新冠肺炎疫情爆发后，一些国家和地区别有用心地用 “中国病毒”“武汉肺炎”表述这场全人类的疫情，甚至从病毒名称、病毒源头、疫情防控等多个方面指责我国应为新冠肺炎疫情负责，并向我国进行索赔。[12]新冠肺炎疫情污名化是一种不道德和不负责的言行，严重阻碍了世界范围内团结合作抗击疫情的工作。[13]污名化助推了疫情谣言的传播，扩大了我国的安全风险、健康风险和经济风险。[14]

三、公共卫生事件风险沟通“信任链”的构建

新时代，应在风险治理、立法完善、健全专家系统以及公众参与等方面构建公共卫生事件风险沟通“信任链”，以防范和化解公共卫生事件信任危机。

（一）提高风险治理能力

党的十九届四中全会对推进国家治理体系和治理能力现代化进行了宏观建构，强调要提高预测预警预防各类风险能力。2020年2月，中央全面深化改革委员会第十二次会议强调要从体制机制上创新和完善重大突发公共卫生事件防控举措，健全国家公共卫生应急管理体系，提高应对突发重大公共卫生事件的能力水平。风险沟通作为公共卫生事件防控的重要环节，其效果如何将直接影响到公众对公共卫生事件应急管理的信任感。提高风险治理能力，是构建公共卫生事件风险沟通“信任链”的首要环节。一是厘清风险治理思路。应根据实际情况及时建立效率高、透明度高、互动性强、常态化的风险预警机制。二是完善风险防范立法体系，使风险沟通有法可依，有规可循。三是多主体协同应对“脱域状态”及生活场景虚拟化带来的风险。既要明确以政府力量为主的风险管理主体责任，又要发扬我国基层群众性自治组织的制度优势，同时还要合理调动社会组织和公众参与的积极性。四是结合公共卫生事件全过程的风险特征，从事前事中事后三个节点出发构建科学的风险沟通模式。事前阶段，要做到预防、预测、预警常态化，从源头上预防风险;事中阶段，要做到应急处置常态化，及时进行危机沟通，防止风险扩散;事后阶段，要做到及时恢复、评估与总结。五是提升公众对风险管理机构的政治信任感。在尼古拉斯·卢曼看来，政治信任感的实现需要关注两个方面，即提高公众参与度，所有公众的合理希冀能够被支持，并有畅通的通道表示失望或满意;强化风险治理，公众能够在风险社会中过上一种相对合理而安全的生活。能够满足这两个条件，就表明公众形成了对政治系统的信任。[29]

（二）完善公共卫生事件风险沟通立法体系

法律具有权威性、稳定性与连续性，已经成为系统信任中极为重要的一部分。[30]就法律与信任的关系而言，法律既是产生信任的动力，又是被信任的对象。系统信任产生于法律与公众的交往过程之中，这个过程往往伴随着法律权利的享有、法律义务的承担、守法行为的获益及对违法行为的惩罚，最终形成公众对法律的信任以及法律系统下人与人之间的信任。[31]通过法律法规以及政府规范性文件推动风险沟通实践、构建风险沟通立法体系，是完善公共卫生事件风险沟通“信任链”的重要途径。[32]一是加快公共卫生事件风险沟通立法。目前，我国针对公共卫生事件应急管理的法律比较健全，主要有《中华人民共和国传染病防治法》《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》等，但尚未针对公共卫生事件风险沟通制定相应的法律规范。笔者建议，应根据公共卫生事件风险沟通的需求及时立法并出台相应的实施细则，明确风险管理机构的职责分工，明确风险沟通程序，明确相关责任主体的法律责任以及其他程序内容，明示风险沟通的方式方法，使风险沟通有法可依。二是健全风险沟通全过程立法体系。事前预防阶段，建立完善的风险预警制度，尽快尽早地识别风险，及时进行风险沟通，尽可能将公共卫生事件带来的风险降至最低;事中处理阶段，制定风险沟通具体方式方案，及时提供并更新风险信息，安抚风险利益相关群体的情绪;事后恢复阶段，制定重建方案，引导公众参与，恢复社会秩序，及时组织复工、复产及复学，尽可能弥补公众的物质损失。三是发挥地方立法的作用。地方立法是国家风险管理立法体系中不可或缺的一环，具有高效性、地域性以及专门性特征，能够根据地区实际情况及时反映社会现实需求。各地应结合本地实际情况，针对公共卫生事件风险沟通在风险识别、风险评估、保护沟通、共识沟通以及危机沟通等方面科学立法、依法立法。

（三）健全公共卫生事件风险沟通专家系统

专家系统应以科学为基础，尽量远离偏见、价值判断和利益诉求，以理性客观的状态为公众所接受，但因专家所具备的专业知识难以被常人所理解，故专家系统的科学性只能由同行评议。[33]有观点认为，信任危机产生的一个重要原因就是出于对专家系统的不信任，导致公众不再相信系统的合理性。[34]可见，专家系统是社会信任的重要评判指标。安东尼·吉登斯认为，专家系统作为“脱域”机制的主要类型存在于现代社会制度的发展之中。在现代社会生活中，公众不可能详尽验证其生活中所涉及到的所有专业知识，风险知识的获取依赖于专业队伍组成的专家系统。但因公众不能完全参与到专家评判的过程中，也难以精通专家具备的专业知识，故公众对专家系统的信任多是一种以经验为基础的“信赖”，具有脆弱性。[35]专家系统作为公共卫生事件风险沟通的主要参与者，直接影响到风险沟通效果的优劣，而健全重大突发公共卫生事件风险沟通专家系统是构建风险沟通信任链的重要承接。一是保证专家系统的科学性。专家系统的权威性和科学性是获得社会信任的基础，为此，应注意风险沟通的技巧，一方面，在没有掌握完整的风险信息前尽量减少“绝对化”的表述;另一方面，建立常态化的风险识别和风险评估机制，科学选择保护沟通、共识沟通和危机沟通等风险沟通方式以应对不同风险。二是确保专家系统的独立性。应增强专家系统的话语权，使风险沟通专家能够及时、独立地提出意见和建议。三是加强专家系统与决策系统的联系。公共卫生事件风险管理机构作为决策系统能够及时掌握风险信息，其与专家系统合作，利用现代信息技术搭建风险决策平台，有助于在精准识别风险的基础上有的放矢地与公众进行交流，缓解其负面情绪。

（四）有效引导公众参与

在现代风险社会中，识别风险信息本身存在困难且风险管理机构的风险信息存在单一、片面、精心包装等特征，易引发公众对风险管理机构的不信任。就风险沟通而言，公众不满足于“知情”而提出了全程参与的要求。[36]面对敏感的公众，风险管理机构不仅要在进行风险沟通时了解公众的关注点、洞悉公众的需求、承认公众的价值，更要为社会公众提供参与的机会，让公众能够参与到风险评估、决策与管理全过程，最终形成以受众为中心的风险沟通策略。[37]一方面，畅通公共卫生事件风险沟通渠道。根据风险识别、风险评估、风险决策等风险治理全过程周期的不同特征赋予公众参与不同阶段风险沟通的权利，以保障风险分配上的公平正义;保证沟通渠道的多样化并最终建构相对稳定的公共话语空间，使公众拥有一个能够围绕风险展开理性辩论的合法空间，消除产生谣言的土壤，化解公众恐惧情绪。[38]另一方面，创新公共卫生事件风险沟通公众参与方式。根据风险治理全过程周期的特征，結合互联网特色，灵活选择正式或非正式听证会、研讨会、咨询会等方式进行风险沟通，准确了解公众的风险感知。[39]

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（责任编辑：刘  丹）