地方性党内法规制度建设的困境与完善进路

2021-03-08李豫李云霖

行政与法 2021年1期

李豫李云霖

摘要：加强地方性党内法规制度建设是完善党内法规制度体系的关键环节，对中国特色社会主义法治建设具有联动性和整体性影响。本文基于对地方性党内法规制度建设的现有研究及其价值内涵的梳理，以政治系统论为研究视角分析地方性党内法规制度建设的当前困境并结合地方实际，从构建需求输入的规范机制、强化内外支持的输入供给、树立地方性党内法规权威、打造“坚决依规治党”输出模式以及扩大信息反馈路径、保真反馈信息等方面入手形成地方性党内法规制度建设架构，以期探索具有针对性的完善进路。

关键词：政治系统论;地方性党内法规;制度建设;依规治党

中图分类号：D262.6 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2021）01-0031-12

收稿日期：2020-08-12

作者简介：李豫，湖南科技大学马克思主义学院硕士研究生，研究方向为党内法规、马克思主义理论;李云霖，湖南科技大学法学与公共管理学院副院长，教授，法学博士，研究方向为党内法规、宪法与行政法。

引言

习近平总书记在党的十九大报告中强调，要“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”，这是新时代一项重大政治任务。完成这一任务，必须“建立重心下移、力量下沉的法治工作机制”，重视并加强地方性党内法规制度建设，以此推进总的党内法规制度体系向规范化、标准化、系统化方向发展。2019年修订的《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）第三条明确规定：“省、自治区、直辖市党委”所制定的“体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度”可称为“党内法规”。由此推论，由“省、自治区、直辖市党委”为主体根据《制定条例》在其职权允许范围内部就有关事宜制定党内法规制度并付诸治理实践的行为可称为地方性党内法规制度建设①。

在党的十八届四中全会后，党内法规纳入中国特色社会主义法治体系范畴，学界开展的研究呈现出主题多元化、方法系统化、问题导向化等特点。在党内法规制度建设方面，习近平总书记指出，加强党内法规制度建设“要完善党内法规制定体制机制，注重党内法规同国家法律的衔接和协调，构建以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系，提高党内法规执行力。”[1]由此学界对党内法规制度建设进行了深入研究。有学者着眼于“认识论”层面，认为十八大以来党内法规的发展实现了从形式法治向法理型法治的转变，具体体现为依法治国与依规治党相统一、思想建党和制度治党相结合;[2-4]有学者着眼于“方法论”层面，主张要解决党内法规制度的科学性、民主性、执行力方面的问题，需要从党规内部统筹、党规与国法衔接、提高执行力三方面加强党内法规制度建设;[5][6]还有部分学者从地方党内法规的文本质量、地方党内法规制定、监督和保障体系等方面[7][8]对地方性党内法规制度建设的逻辑与遵循进行了探讨。这些研究取得了一定成果，但亦有不足。本文依托政治系统理论，吸纳其中的整体性、互动性理念，分析地方性党内法规制度建设运行的内在逻辑并在此基础上探究行之有效的路径，以期为新时代地方性党内法规制度建设提供有益的理论参考。

一、地方性党内法规与政治系统论概述

（一）地方性党内法规制度建设的基本定位

2016年12月，中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》（以下简称《意见》）对加强新形势下党内法规制度建设提出了明确要求。因此，推进地方性党内法规制度建设实现科学有效、体系规范的目标，需要明确其制定主体、实质内涵以及制度建设的价值要素。

第一，地方性党内法规制度的制定主体。根据《制定条例》的规定，地方党委按照中央要求，在不与上位法规冲突的前提下有权制定规则、规定、办法、细则等党内法规，也可在遵循中央精神基础上立足地方实际，在作风建设、基层组织建设等方面积极探索，先行先试、特事特办加强党内法规制度建设。依照上述所指，省、自治区、直辖市地方党委正是《制定条例》明确规定的地方性党内法规的“制定主体”。作为地方管党治党的重要依据，地方性党内法规的“制定主体”与地方立法机构存在明显区别，但是二者的建设和发展又具有相似性，都是遵循上位法精神根据地方特殊性立法。

第二，地方性党内法规的实质内涵。作为《制定条例》规定的地方性党内法规“立规”主体，地方党委负有统筹谋划和积极推进本系统、本地区党内法规制度建设的职责。同时《意见》指出，地方党委在推进本地区党内法规制度建设时必须按照“中央决策部署”进行探索。从政治性上看，中国共产党作为执政党，其内蕴具有统一性、完整性以及一体性的特征。虽然地方党委是地方党员通过地方党的代表大会选举而产生，但地方党委的立规权限只能来自于中央授权，[9]本质上是党的中央组织权力的延展。因此，地方党委必须是在执行中央法规并与中央保持一致的基础上制定符合地方实际的党内法规，其目的也是推动党内法规制度体系形成有机统一的整体，从而确保以习近平同志为核心的党中央领导集体的坚强领导，确保党要管党、全面从严治党的规范化、制度化，确保党的权威在全体党员及人民心中扎根。从地方性党内法规的整体架构来看，其本质是地方党委遵循党中央的精神做好地方党建工作、树立党的权威的逻辑结构。必须说明的是，地方性黨内法规和地方党内规范性文件存在明显区别，二者的制定主体、制定程序、效力以及表现形式都不相同。[10]因此，在地方性党内法规制度建设实践中，必须将之与地方党内规范性文件区别开来，以把握党内法规的本质，充分发挥其内蕴长效机制的作用。

第三，地方性党内法规制度建设的价值要素。《意见》明确规定，完善党内法规制度建设是“建设中国特色社会主义法治体系的重要内容”，其强化与否“事关党长期执政和国家长治久安”。作为推动党内法规制度体系向整体化、协调化范式转变的重要途径，地方性党内法规制度建设的价值要素主要体现在规范价值、导向价值以及文明价值三个方面。其一，地方性党内法规制度建设为明确地方党员活动、加强地方党建工作提供了法治规范;其二，在价值理念导向层面为地方党组织和广大地方党员给予基础性方向指导，要求党员做到政治品格和法律品格皆不偏废;其三，从政治文明的视角看，党的地方组织通过地方性党内法规制度建设将先进的政党治理理念转化为具体的政党制度、体制机制和政党秩序，贯穿着“党内法治带动国家法治”的基本取向，以理论和实践创新推动地方治理体系和治理能力现代化，因而能够带动国家整体治理能力的提升，而这正是当代中国政治文明建设的实现方式。

（二）政治系统论的原理解读

美国政治学家戴维·伊斯顿在其著作《政治分析的结构》一书中构建了用于分析政治系统运行和政府决策过程的政治系统论，随后在其著作《政治生活的系统分析》中对政治系统论进行了完备的阐述。在戴维·伊斯顿看来，政治系统是一个开放的、运动的有机体，在受到环境支持或制约的影响时调整自身内部来达到有序运行（见图1），而政治系统的运行或政府决策的过程就是在环境的影响下通过不间断的输入、输出、反馈而形成的。

戴维·伊斯顿认为：“可以把政治生活看作一个行为系统，它处于一个环境之中，本身受到这种环境的影响，又对这种环境产生反作用。”[11]戴维·伊斯顿把影响政治系统的整体大环境划分为内部环境和外部环境两个范畴，政治系统与内、外两个环境的交融都是紧密的，其与环境相互渗透，由环境变化所引发的压力也是政治系统运作的动力。用主动与被动的辩证法分析可以发现，政治系统对于环境的外在压力不可能长期被动接受，它会在与环境不断交互的过程中主動适应环境来实现自身的有序运转和长期发展。在双方互动中，环境作用于政治系统，政治系统内部通过对输入信息进行转化与分解，演化出为应对内、外环境的独特运作范式并通过实践作用于环境，由此形成了政治系统的两大核心要素——输入与输出。

输入环节是指“包括了系统外部以一切可能的方式改变、修改或影响系统的所有事件”，[12]而这种“改变、修改或影响”则通过需求和支持两种不同的方式进入到政治系统内。需求输入是团体或个体基于对自身利益的关切或对公共利益实现的考虑而进行的表达。需求输入为政治系统提供原料、信息和动力并驱使政治系统运行，它被戴维·伊斯顿选为“政治系统的核心变量”。[13]支持输入通常指团体或个体对政治系统认可而采取的鼓励态度或支撑行为，具体可分为特定性支持与弥散支持两种类型。事实上，对于政治系统来说，支持输入也是一个关键性因素，戴维·伊斯顿认为“最低限度的支持对政治系统的维持是必需的”。[14]因为在政治系统与环境交互过程中，支持输入起到信息沟通的双向作用。一方面，外部对于政治系统的积极态度通过支持输入传达到政治系统内部，为政治系统运行提供动力;另一方面，外部的积极态度也通过支持输入反映出来，进而影响到整体环境。作为输入的两种形式，需求和支持吸纳来自环境的影响流并将之形成压力传递到政治系统中。

所谓输出环节，基本看法是指由一系列源于系统内的权威者的活动构成的。[15]具体而言就是政策出台及政策落实、执行的实践活动，它是需求和支持经过“转换”并参杂系统内某些因素得到的产物。政治系统的输出直接作用于环境，但结果并非总是能够达到预期。成功的输出能够照顾到内部和外部的需求，运用好他们的支持，对整个环境将产生积极的影响，通过反馈环节实现再输入，形成良性循环;反之，则会造成“系统输出存在偏差”，导致公众对于政治系统的支持下降。值得注意的是，戴维·伊斯顿认为政治系统的“输出”包括两种类型：“权威性输出”和“相关性输出”。政治系统对公众影响最大的输出是“权威性输出”，它包括约束性决策、法律法规等，其执行方式以约束性行动为主。“相关性输出”以思想引导为主，它依附于“权威性输出”，需要与“权威性输出”相关，否则“就不可能产生影响”。[16]

相较于输入和输出两者，反馈环节是政治系统中单个循环过程中最后一环，但同时也是再循环过程的压力先导。政治系统的反馈具有多样性，它处于整体环境和政治系统之间，由输入或输出的制造者、支持和要求的集合者（传送者）、输出及结果、支持流、系统反馈环通道、系统反馈环之选择性通道六种基本类型的反馈环节构成了错综复杂的反馈纽带。[17]对此，必须重视反馈环节，因为有了该环节，“输出就可能是高度相互关联的、累积性的和前后一贯的”，从而使政治系统“能够修正自己或其环境，以实现其目标”。[18]

二、地方性党内法规制度建设与政治系统论的融合

戴维·伊斯顿将政治系统视作行为系统的一种，把行为的交互作为分析政治系统的关键因素，从系统“输入——输出——反馈”的角度探究了不同政治系统的价值分配逻辑。在政治系统论的观点中，任何政治系统都会受到不断变化的环境而形成的压力影响，为了有效运转，政治系统就必须对压力作出适当的反应以实现自我发展。

地方性党内法规制度建设同样受到外部环境的影响。作为社会交互行为系统中的一种，其实质是中央将依法治国和依规治党精神运用到地方党的建设实践中来，但与一般党内法规不同，地方性党内法规制度建设是基于一种“遵循中央规定且发挥地方特色”环境的交互行为。在特殊的地方社会环境的制约和影响下，其需求以及支持指向因素被输入到地方性党内法规制度建设系统中，经过地方党委、中央党内法规以及党的权威的交互作用，促成了一系列制度建设的决策和行动。这些输出以及结果经过反馈环路重流到输入端口，再次作用于地方性党内法规制度建设的下一次输入（见图2）。正是在“输入——输出——反馈——再输入”这些连续不断的行为互动网络中，地方性党内法规和总体环境相互作用，形成自身的发展模式。在该系统中，输入是指由地方人群（包括地方党员和地方群众）形成的影响地方性党内法规制度建设系统的所有环境的总和，主要涉及到需求要素和支持要素;输出是指由地方性党内法规制度运转所形成的影响总体环境因素的总和;反馈环路是指系统形成的输出影响“再输入”的所有信息通道的总和。

地方性党内法规制度建设系统作为运转有效的政治系统，其内部结构主要由地方党员、地方党委组织行为、中央党内法规体系和党的权威等要素构成，外部环境则涵盖新时代背景下的国家法律、社会舆论、社会主要矛盾等要素。在政治实践中，地方性党内法规制度建设通过“输入——输出——转换”完成内部循环和环境互动等运行过程，在巩固党的执政地位、维护系统内部平衡的同时，实现党要管党、从严治党的全面覆盖，发挥地方党委依规治党职能，从而使地方群众共享国家治理体系和治理能力现代化成果。

三、政治系统论视域下地方性党内法规制度建设的困境

（一）输入困境

规范需求与支持输入陷入困境，内外输入存在滞碍。

第一，党内法规制度建设激励机制不健全，需求输入存在不当需求。一方面，某些灰色利益链条的持续存在造成“破窗效应”，导致产生制度建设格局下的不当需求。如在地方资源运营过程中，某些地产商采取各种手段承接国家向地方输送的资源和项目，通过多种方式侵占公共利益。一些地方党员领导干部为了实现政绩而倾向于借助甚至支持的行为，进而达到“治理”社会的目的。在这一过程中，有的党员干部以巨大的风险博取政治利益的回报。若冒险行为暂时未被组织发现或被相关领导默许，则会对部分人员产生不良诱导，造成“破窗效应”。在进行地方性党内法规制度建设时，受到利益诱惑的党员就会忽视其作用，产生懈怠心理。如此一来，不当的需求就会涌入输入通道内。另一方面，制度建设主体的理论创新能力不足以及党内法规制度建设激励机制不健全，正当需求输入受到滞碍。党内法规既有“法”的范畴又具有“党”的属性，把握好其中的平衡對于立规主体来说也是个挑战。地方性党内法规从属于中央党内法规，服务于地方管党治党，制度间仍存在衔接及协调问题。反观制度建设的主体，部分人员缺乏理论创新能力，相关党规知识的匮乏使得他们在实务中会对制度建设产生片面理解。同时党内法规制度建设激励机制不健全，导致部分人员对于制度建设的积极性不强。这些问题就将地方性党内法规制度建设的积极需求滞碍在输入通道之外。

第二，不良价值渗入地方党组织，支持输入存在弱化情况。一方面，外部不良价值渗透，形成了关于制度规则标准的不当判断。一些地方党的领导干部由于受到不良价值影响，忘记了自己的初心和使命，不加辩驳地吸收“舶来文化”，对制度、规则、标准产生了错误判断。另一方面，部分当地群众因个别不良现象不愿为地方性党内法规建设提供支持。由于“基层是党内政治生态与环境接触最密切、互动最频繁的场域，基层场域的腐败及作风问题对群众的影响最为明显”，[19]因而部分地区的群众以偏概全，将错误归因于党组织自身，进而出现对地方性党内法规制度建设支持弱化的现象。

（二）输出困境

权威性输出效能不足，出现治党输出偏差现象。

第一，地方性党内法规制度执行力出现问题，权威性输出效能不足。一方面，从执行主体看，存在执行意愿不强、认知水平不够等问题，造成地方性党内法规制度执行力弱化。一项普通政策得以贯彻到什么程度，通常取决于权威者对它的解释以及取决于他们实施该政策的兴致和效率，[20]地方性党内法规的效能发挥归根到底是要靠执行主体的工作、活动以及行为落实。地方组织和基层组织习惯于服从领导意志，依规治党意识不足。作为地方性党内法规的执行主体，某些党员价值取向呈现出自由性、自立性等特征。当党规与自身利益或意愿有冲突时，执行主体会选择执行、片面执行甚至不执行。另一方面，从执行活动看，执规监督不到位、执规效果评价的标准不够科学等因素制约了执行力的提升，造成地方性党内法规制度效能下降。从内部看，对于地方性党内法规执行缺乏完善的机制、充足的专职人员以及多样化的监督方式。从外部看，地方人大、政协组织、地方群众以及新闻媒体对于地方性党内法规执行的监督不够深入，由于监督主体并不能做到客观、全面，反馈的信息不能实现真实、有效，那么评估主体对于评估客体的主观性认识就会出现偏差，就不能科学回答法规执行效果是否达到预期以及评估依据等问题，广泛论证和正确评估的目的就难以实现，这直接导致地方性党内法规的执行效能下降。

第二，相关性输出出现偏差，降低了党员、群众的认同感。一方面，地方性党内法规以约束党员为主，表彰奖励型法规较少。《中国共产党纪律处分条例》第四条明确规定：党的纪律处分工作原则是“惩前毖后，治病救人”。惩戒犯错误的党员和领导干部并非“治病救人”的唯一手段，通过表彰和奖励党员模范同样能够增强党组织的凝聚力和感召力。但目前无论是中央党内法规还是地方性党内法规，表彰奖励型法规尚未形成规模。另一方面，有的地方出现党员领导干部不当复出现象，导致党员、群众对地方性党内法规认同感降低。严格遵守党内法规和国家法律是党员特别是党员领导干部的政治责任，履行不力则要受到相应处分。由于极个别被问责的地方党员领导干部并未认真践行新修订的《中国共产党问责条例》，存在“带病复出”“隐秘复出”等现象，而地方又缺乏对复出人员进行监督的相关机制，虽为个别现象，却造成了党内法规权威下降的不良影响。

（三）反馈困境

问题反馈路径缺乏，反馈信息部分失真。

第一，某些地方性党内法规在治党过程中出现问题，但反馈路径单一，反馈信息能力有限。一方面，缺乏有效的反馈路径，对于出现的问题不能做到及时反馈。在治党管党过程中，地方性党内法规输出后的反馈环节与党内法规评估具有相对一致性，但反馈所涵盖的范围更广，甚至对党外人员的影响都在反馈要求内。从党内法规制度建设的政治系统层面看，地方党委能否全面、及时掌握到一手的准确反馈信息至关重要，关系到再输入能否准确有效，关系到能否顺利完善制度和预测未来形势。当前针对地方性党内法规制度实施效能的信息反馈回路较少，一般只是做到直接的定性评估或间接的定量评估，且评估的特定对象是已经通过审批颁布实施了一段时间的党内法规，对于已长期实施的党内法规并未建立有效的信息反馈机制。另一方面，专业型人才缺乏，反馈信息能力有限。以某省纪委、监察委办事机构为例，几百名工作人员的机构中没有专职从事地方性党内法规评估、整理并反馈信息的工作人员，一般情况是从其他科室借调或必要时选拔。在整理并反馈信息的工作人员中不少人来自于原信访室或政策法规室的专职人员，缺乏相应专业背景，从原本业务工作向信息反馈工作的跨越一时难以适应，造成反馈效果的下降。

第二，某些地方性党内法规评估后反馈路径过长，导致反馈信息失真。一方面，反馈的问题层级上报导致信息失真。反馈信息在层层上报过程中一定程度上受到工作人员个人的意识形态、政治态度、主观价值等非客观因素的影响，反馈信息被有意或无意改变的风险增加，其失真的可能性自然随之增大。另一方面，反馈路径长，导致问题时效性流失。某些地方性党内法规评估后的反馈信息是经相关工作人员层层传递的，多数机构对于反馈信息要进行审核，甚至个别机构对于问题拖延上报，也大大降低了信息的时效性。

四、政治系统论视域下地方性党内法规制度建设的完善進路

（一）输入进路

构建需求输入的规范机制，强化内外支持的输入供给。

第一，多措并举，避免不当需求输入。一方面，打磨地方“巡视利剑”，加强地方党员对党内法规的学习。习近平总书记指出：“干部出问题，都是因为纪律的突破。”[21]地方党员遵纪守法意识淡薄必然造成基层党组织虚化、弱化、边缘化，从而引发一系列问题。“纪律过硬是好干部的从政底线”。[22]作为党内监督的战略性制度安排，党内巡视巡察能够遏制不正之风，有利于切实开展全面从严治党。打磨地方“巡视利剑”，推进派驻机构全面派驻，发挥“派”的权威和“驻”的优势，使干部不敢通过不正当或非法手段获取利益，从根本上杜绝“破窗效应”。“巡视要从全面从严治党出发，唤醒党章党规党纪意识”①，只有意识觉醒，才能更好地开展工作。以地方巡视巡察为契机强化地方党员对党内法规的学习，形成“人人学党规，人人用党规”的良好政治氛围，充分树立地方性党内法规的权威，从而消除“制度建设格局下的不当需求”。另一方面，提升地方性党内法规制度建设主体的理论创新能力，建立并完善党内法规制度建设激励机制。地方性党内法规制度建设是完善党内法规制度体系的关键环节，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的基础性要求，丝毫马虎不得。作为地方性党内法规制度建设的主体，地方党委要统筹协调，以问题为导向，以地方实际为依据，做好党内法规制度建设激励工作，在实践探索中提高自身理论创新能力，全方位推进制度建设。一要强化地方党委的主体责任，将地方性党内法规制度建设成果纳入党员领导班子和党员领导干部考核的重要标准之中。二要通过建立激励目标明确、激励氛围优良、激励模式细分的地方性党内法规制度建设激励机制来提升党员领导干部工作积极性。三要强化制度建设的针对性，面向地方实际，积极探索。地方党委要在中央党内法规的要求下开展工作，配合地方法治化进程，努力实现对标本地实际情况，体现管党治党、思路创新、扎实管用的党内法规制度建设要求。

第二，强化地方政治生态建设，提升内外支持的供给意愿。一方面，强化地方党员主题教育活动，营造风清气正的地方政治生态。习近平总书记明确指出，一个地方“政治生态好，人心就顺、正气就足;政治生态不好，就会人心涣散、弊病丛生”。[23]个别党员领导干部存在价值混乱、迷失自我、误判制度建设标准等问题，与当地不严肃、不健康的政治生态有很大关系。而作为执政党，中国共产党“党内政治生态是政治生态的最重要组成部分，对政治生态具有极为重要的引领和推动作用”。[24]因此，必须修复好地方党内政治生态，以此为基础推动整体政治生态向好发展。党的十九大召开后，全党上下积极推进“不忘初心，牢记使命”主题教育，通过相关学习引领广大党员、领导干部回头看、向前看，通过锤炼和洗礼自身政治思想，达到了“涵养风清气正的政治生态”、使“党内政治生态持续好转”[25]的目的。必须看到，主题教育活动作为党的自我革命的生动实践，对于推动党的建设高质量发展、提振党员与领导干部精气神、净化党内政治生态所发挥的巨大作用。因此，地方党委应该重视并强化党员领导干部的主题教育，向党中央看齐，做到紧盯问题、主动整改，以上带下、示范带动，形成“心情舒畅、生动活泼”的地方党内政治生态，同时形成与整体政治生态良性互动发展的局面，只有这样，才能扭转部分党员以及群众的错误价值观，提升党员对于地方性党内法规制度建设的内部支持。另一方面，通过线上线下相结合的宣传方式将贴近实际的党规裁办案例传递给群众，从而树立党规权威，获得群众的支持和拥护。在线下，各级党委应大力宣传，明确一些现实问题的客观归因是个人因素、当下经济结构、文化传统以及社会基本矛盾等。同时，通过对正确归因的澄清使地方党员和群众深刻认识到中国共产党是全心全意为人民服务的政党，党和人民群众的关系一定会更加稳固。在线上，地方党委应统筹领导地方主流媒体，通过播放当地的党规裁办案件，展现党组织“刮骨疗毒”的信心和勇气，使地方群众相信地方性党内法规制度建设能够达到管党治党的预期。

（二）输出进路

以执规树立地方性党内法规权威，构建“坚决依规治党”输出模式。

第一，严格执规问责，提升地方性党内法规执行力。一方面，建立执规问责机制，谁执规谁负责。不明责则不知责，不知责则不畏责，不畏责则必不履责。习近平总书记指出：“有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。”[26]必须明确地方性党内法规的执行责任，有责必问，失责必究。地方性党内法规执行问责工作要注重稳定性、长期性，形成长效机制，同时，把执规问责、追责贯穿于整个党内法规制度中，包括中央党内法规和地方性党内法规。执规问责追责机制在实施过程中要遵循“抓关键，牵牛鼻子”的工作方法，将全面追责与重点问责结合起来。一是无论执规主体是谁，只要执规不力就必须追责，由执规不力引发其他事项也应由责任人负责，并实行空间、时间全覆盖，即追责要一追到底、终身追责。二是突出重点问责，抓“关键少数”。要强化地方党委对地方性党内法规执行的监督，严肃问责相关领导责任，以取得“提纲挈领”的问责效果，进而提升党规执行力。另一方面，借鉴地方法治建设的成功经验，优化执规实践。地方性党内法规执行力的提升是复杂的系统性工程，完成这一目标，需要借鉴地方法治建设经验，坚持问题导向，明确地方党委责任，方能取得理想的成效。一是地方党委应积极发挥自身优势，完善党内法规的实施监督检查机制，发挥党的地方各级纪律检查委员会职责，加强指导，发挥党内法规执行监督检查机制的应有作用。二是地方党委应强化党外监督，学习地方法治建设经验，适时召开听证会、座谈会、论证会以及网上征询会，听取专家学者以及群众对地方性党内法规执行效果的意见和建议。《中国共产党章程》第八章明确规定，党的各级纪律检查机关是党内法规实施监督的主体，是党内监督专责机关，但“需要把党内监督和党外监督有机结合起来，避免封闭式的自我监督”。[27]只有将党内监督和党外监督结合起来，认真梳理并听取党外监督的积极建议，执规效果评价标准才能科学化，党内法规执行力才能得到进一步提升。

第二，以相关性输出树立地方性党内法规权威，做到“表彰”“惩處”同时抓，构建“坚决依规治党”的输出模式。一方面，从地方实际情况出发，建立党的地方功勋荣誉表彰机制。习近平总书记强调：“英雄是需要表彰的，表彰英雄有利于形成一种正确的导向。”要通过表彰党员英雄树立学习榜样，在党内外掀起“向英雄学习”的热潮，激励党员和领导干部坚定理想信念，努力争先创优。一是地方党委要加强统筹规划，牢牢把握正确方向，确保功勋荣誉表彰机制稳定持久、有效管用。二是地方各级党组织要扎实工作，多角度宣传报道党员功勋荣誉表彰奖励获得者的突出业绩和精神风范，推动在地区形成崇尚英雄的良好氛围。三是地方各级党组织要广泛参与，严格按照规定的标准和程序开展工作，维护功勋荣誉表彰的公正性，树立“依规开展，依规表彰”的权威性。另一方面，运用规章制度查处党员以及领导干部违规违纪行为，在地方党员、群众心中树立地方性党内法规权威，构建“坚决依规治党”的输出模式。有的地方党组织在重新启用被问责的党员领导干部时工作不严谨，弱化了党内法规的权威性，应通过以下环节强化对复出人员的重点监督：一是对党员领导干部的复出信息进行公示，实行复出透明化。各级党委应通过相关党政网站和新媒体平台推送复出的党员领导干部的制度依据和考核结果并接受公众的质询。二是依据有关规章制度建立复出情况复查机制。地方党组织应成立相关部门，若发现党内外对复出人员存在质疑且超出一定人数，则应启动核查程序。如果复出的党员领导干部确实存在不法复出、作假复出问题，必须采取撤销复出决定、依规从重处罚、媒体通报批评等处理措施，坚决维护党内法规权威。三是由地方有关组织牵头建立健全党员领导干部复出核查机制，做到有法可依、有法必依。

（三）反馈进路

扩大信息反馈路径，保真反馈信息。

第一，扩大信息反馈路径，提升信息反馈能力。一方面，健全地方性党内法规评估机制，同时要扩大反馈路径。由于地方党组织实务较多，工作繁忙，因此在制度实施后往往不注重对实施效果进行收集，错失了提升治理效能的机会。强化地方性党内法规制度建设的目的就是要提升地方党委管党治党的能力，加强地方党组织建设。实现这些愿景，既要加强制度的制定和执行，还必须有完善的信息反馈机制，将制度实施效果源源不断反馈给有关主体，这样才能充分把握制度建设方向，实现“再输入”的稳定供给，达到从严治党的目的。一是健全地方性党内法规评估机制。在党章以及上位党规指导下，扩大第三方专业评判机构在评估过程中所占比例，同时根据地方实际，采取成本效益分析与定性、定量分析相结合的方法对目标法规进行评估。二是扩大信息反馈路径。地方和基层有关部门应引导党员和领导干部对身边实施的地方性党内法规进行话题讨论，通过茶话会、小组座谈会等形式扩大信息反馈路径，同时建立信息反馈小组，专司地方性党内法规制度建设的信息反馈工作。另一方面，聘请专家、学者授课，提升工作人员反馈信息的能力。人才资源是第一资源，做好党内法规制度建设工作，归根结底在于对相关人才的培养和使用。党内法规学作为一门交叉学科与新兴学科，存在起步晚、师资力量不强、学科体系建设不健全等问题，加之地方组织聘用有关人才时并未详细区分所学领域，一般通过专业考试、拥有法律学位证书以及律师职业资格证书即可，导致聘用人才缺乏高质量完成党内法规评估和反馈信息收集整理的能力。因此，地方要经常组织高校专门从事相关工作研究的专家、学者到相关部门授课，根据具体工作制定培训计划，定期对人才进行基础性、专业性培训，强化专职人才的实务能力，提升反馈效果。

第二，缩短反馈层级，保真反馈信息。一方面，避免问题层级上报，经审核后直接上报地方性党内法规制定部门。真实性与有效性是被反馈信息的关键，如果通过各种渠道收集而来的反馈信息因为层级的传递导致信息量缺损甚至失真，就会给地方性党内法规制度建设的决策和行动造成偏差，甚至出现“南辕北辙”式的重大失误。因此，需要由信息反馈小组专门负责各层级信息的收集和整理工作，组内人员对信息的真实性负责并制定信息保密规则，直接上报地方性党内法规制定部门，以确保反馈信息不外流。此外，由于某些原因，反馈的信息不能直接上报地方性党内法规制定部门，对于这类确需层层递交的信息，则每一级经手人都必须签字，且经手人只能添加自己意见或建议而无修改反馈信息的权限，以此来保证反馈信息的真实性。另一方面，运用科技手段，建立线上信息反馈平台。从传播学的角度看，信息的时效性直接制约着决策的客观性。对于一些特殊信息，它只在某一时间段内有效，超过期限后其有效性显著下降。因此，必须将线上线下信息反馈模式结合起来，以科技手段提升信息反馈效率。基于此，地方党委和党的地方纪律检查委员会作为地方性党内法规制度建设主体，应在政府网站、公众号以及微博平台设立专区，支持地方党员就某一党内法规实施效果或切身感受提出建议，允许群众在群众专栏内留言建议或意见，所得内容由信息反馈小组收集整理并呈报给有关部门。

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